Al eerder zijn afspraken gemaakt over sterktegroei bij de politie. Concreet gaat het om een toename van vierduizend agenten in de periode 2002-2010. Die doelstelling blijkt echter moeilijk haalbaar en moeilijk meetbaar. Tel je de medewerkers die service en intake doen ook mee, zoals BZK doet? Of reken je alleen het blauw op straat tot agent? Daarover zijn de meningen verdeeld.

Verder kan afgevraagd worden hoe de versterking gefinancierd wordt. Verschillende onderzoeken tonen aan dat de financiële positie bij de korpsen over een paar jaar dusdanig verslechterd is, dat de huidige politiesterkte niet in stand gehouden kan worden. Op basis van de huidige plannen berekenen de korpsbeheerders dat er juist dertienhonderd agenten uit moeten.²

Los van de financiën is de vraag wat het voorstel concreet oplevert. Wat koop je ervoor? Op zichzelf is de aandacht voor blauw op straat begrijpelijk: het is het meest zichtbare deel van de politie. Hoe meer agenten, hoe veiliger, zou je kunnen zeggen. Aan de andere kant zegt het aantal agenten ook niet alles. De afgelopen jaren is veel extra geld beschikbaar gekomen voor veiligheid. Maar weten we ook wat precies het effect ervan is voor de veiligheid?
In dit artikel gaan we na of de prestatiebegroting het inzicht in de kosten en resultaten van politiebeleid vergroot. Dat doen we op basis van een korte bespreking van de ervaringen van Nederland en Nieuw-Zeeland.³ Beide landen hebben prestatiebegroten ingevoerd om meer focus te leggen op resultaat in het begrotingsproces. Niet langer wordt het parlement alleen geïnformeerd over wat beleid kost, maar ook wat dat moet opleveren.

Prestatiebegroten: kosten en resultaten

Prestatiegegevens kunnen in de begroting worden gebruikt voor het verbeteren van de effectiviteit en de efficiency. Bij de effectiviteit gaat het om de mate waarin de prestaties bijdragen aan de beoogde effecten. We noemen dit ook wel de ‘wat-vraag’: ‘Doen we de goede dingen?’ Verbetering van de efficiency gaat over de verhouding tussen de inputs en outputs. Doel is met hetzelfde budget meer prestaties te leveren, dan wel dezelfde prestaties tegen lagere kosten. Dit staat ook wel bekend als de ‘hoe-vraag’: ‘Doen we de dingen goed?’

Nederland legt in de begroting de nadruk op de maatschappelijke effecten van beleid (outcomes). Sinds VBTB⁴, ruim tien jaar geleden, schrijven de begrotingsregels voor dat de begroting moet informeren over doelen, prestaties en middelen op basis van drie zogenoemde ‘W-vragen’: ‘Wat willen we bereiken?’ ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ ‘Wat mag dat kosten?’ Achterliggende gedachte is dat het parlement daardoor een betere afweging kan maken over het politiebudget.

Nieuw-Zeeland kent sinds eind jaren tachtig een model waarin outputs (politieprestaties) centraal staan. Via de begroting koopt het parlement outputs in. De politieminister maakt daar vervolgens afspraken over met de New Zealand Police. Om de kosten terug te dringen, geldt een vast budget. Er wordt in principe niet gecorrigeerd voor prijsstijgingen.

Ook in Nederland worden sinds enkele jaren prestatieafspraken gemaakt met de korpsen. Voor de periode 2003-2006 hadden de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie drie hoofddoelstellingen afgesproken met de korpsen, zie tabel 2. Op die onderwerpen zijn concrete afspraken gemaakt over te behalen resultaten, zoals een stijging van het aantal door de politie aan het OM aangeleverde verdachten, een verhoging van het aantal uit staandehoudingen voortgekomen boetes en transacties en afspraken over klanttevredenheid. Korpsen die goed presteren, krijgen een bonus. De omvang ervan is overigens beperkt, ongeveer 2 procent van het totale budget. Vrijwel het volledige politiebudget wordt over de korpsen verdeeld op basis van relatieve werklast; via een budgetverdeelsysteem wordt het korpsbudget vastgesteld aan de hand van tien omgevingskenmerken, zoals het aantal inwoners, het aantal kilometers weg en het aantal horecabedrijven.

Door de prestatieafspraken is het Nederlandse sturingsmodel wat meer opgeschoven in de richting van het Nieuw-Zeelandse systeem. Belangrijk verschil is dat in Nederland outputs niet de basis zijn voor de begroting. Volgens toenmalige minister van Financiën Zalm, die VBTB introduceerde, zou het autoriseren van doelen tot dubbele sturing leiden. Wat moet je bijvoorbeeld doen wanneer de doelen nog niet gehaald zijn, maar er geen budget meer is? Moet er dan budget bij om de doelen alsnog te realiseren? Of is het belangrijker binnen de begroting te blijven?

Weerbarstige praktijk

Wanneer we terugkijken op de ervaringen in de afgelopen jaren, dan blijkt de praktijk weerbarstig. Belangrijk winstpunt is dat prestatiebegroten in beide landen heeft geleid tot meer focus op resultaat, ook bij de korpsen. Resultaten spelen een grotere rol in de bedrijfsvoering en capaciteitsplanning wordt beter afgestemd op de ambities. Ook is er meer en betere informatie beschikbaar gekomen over de veiligheidsontwikkeling.
Hoewel er in Nederland nog altijd veel te doen is over bonnenquota voor agenten, denk aan de discussie over ‘flutbekeuringen’, blijken onbedoelde gedragseffecten van prestatieafspraken beperkt; niet in de laatste plaats omdat BZK en Justitie gekozen hebben voor een groeibenadering. De lat is niet hoog gelegd.⁵ In Nieuw-Zeeland worden negatieve effecten onder meer beperkt door bandbreedtes met betrekking tot de outputs (zie tabel 1). New Zealand Police heeft voldoende ruimte om zelf beslissingen te nemen over de inzet van mensen en middelen; de afspraken blijken in de praktijk vooral indicatief.

Kijken we naar de betekenis van prestatiesturing voor de begroting, dan valt een aantal zaken op. In de eerste plaats moeten we constateren dat, zowel in Nederland als in Nieuw-Zeeland, er nog altijd weinig kennis is over wat het politiebudget concreet oplevert in termen van veiligheid. De begroting geeft daarover onvoldoende informatie. Door verschillende externe factoren waarop de politie geen invloed heeft, zoals maatschappelijke en economische ontwikkelingen, kunnen we geen directe relatie leggen tussen het politiewerk (de outputs) en de maatschappelijke effecten (de outcomes). Bovendien is de politie niet de enige partij die actief is om een land veiliger te maken. Tal van ketenpartners leveren een bijdrage. De begroting maakt dat onderscheid niet.
Opvallend is, bovendien, dat Nieuw-Zeeland, toch al ruim twintig jaar actief met outputbegroten, er niet in is geslaagd om adequate kostprijsinformatie te geven. Het is daardoor niet mogelijk om te beoordelen of de efficiency daadwerkelijk verbeterd is.

Verder valt in Nederland op dat er geen consistente lijn gevolgd is. In de begroting staan resultaten en kosten centraal. De verdeling van het budget over de regiokorpsen is juist gebaseerd op inputs (omgevingskenmerken). Outputs of outcomes spelen daarin geen rol. De vraag is dan waarop je stuurt: het budget of de prestaties? Het budgetverdeelsysteem heeft, anders gezegd, een dempende werking op de prestatiebegroting. De prestatiebonus doet daar niet veel aan af.

Hoe nu verder?

Hiervoor werd duidelijk dat er nogal wat knelpunten zijn met betrekking tot prestatiebegroten. Een prestatiebudget heeft ook iets paradoxaals. Het is in principe pas veilig wanneer een korps niet hoeft in te grijpen; juist dat ingrijpen staat centraal in de afspraken met de politie; dat is wat beloond wordt. Ook BZK en Justitie onderkennen het dilemma. Sinds 2009 is de prestatiebonus afgeschaft en is gekozen voor meer kwalitatieve afspraken (in plaats van afspraken over aantallen verdachten en dergelijke). Deze lijn is recent kracht bijgezet door de nieuwe minister van Veiligheid en Justitie, Opstelten. In een brief zijn de korpsbeheerders dringend verzocht te stoppen met bonnenquota: ‘Burgers moeten weten dat zij alleen een bon krijgen wanneer hun gedrag hiertoe aanleiding geeft, waarbij iedere schijn vermeden moet worden dat het behalen van een streefcijfer hierbij een rol speelt’, aldus minister Opstelten.⁶

Hiervoor werd duidelijk dat er nogal wat knelpunten zijn met betrekking tot prestatiebegroten. Een prestatiebudget heeft ook iets paradoxaals. Het is in principe pas veilig wanneer een korps niet hoeft in te grijpen; juist dat ingrijpen staat centraal in de afspraken met de politie; dat is wat beloond wordt. Ook BZK en Justitie onderkennen het dilemma. Sinds 2009 is de prestatiebonus afgeschaft en is er gekozen voor meer kwalitatieve afspraken (minder afspraken over aantallen verdachten en dergelijke). De bonus is toegevoegd aan het algemene budget. Verder ziet het ernaar uit dat in Nederland de prestatieafspraken op hun retour zijn: ‘Bonnenquota verdwijnen en worden niet door iets vergelijkbaars vervangen’, schrijven VVD en CDA in het concept regeerakkoord.

En de prestatiebegroting? Betekent dit dat we terug moeten naar de traditionele middelen (input) begroting? Dat lijkt het kind met het badwater weggooien. Ondanks de bezwaren bij prestatiebudgetten is het van belang dat we prestaties blijven meten. Een op de vier Nederlanders was in 2009 slachtoffer van diefstal, geweld of een ander misdrijf. Het is dus van belang te weten of het land veiliger wordt en welke maatregelen effect hebben. Op basis daarvan kunnen politici keuzes maken en de begroting bijstellen (‘Doen we de goede dingen?’). Informatie over outputs en outcomes zijn daarin ondersteunend: prestaties zijn niet de basis voor de begroting. Een politiekorps is geen productiebedrijf. Het werk laat zich moeilijk plannen en is afhankelijk van de situatie op dat moment: dat moet leidend zijn, niet het halen van een target.

Korpsen kunnen prestatiegegevens gebruiken voor de verbetering van de bedrijfsvoering (‘Doen we de dingen goed?’). Door prestaties onderling te vergelijken en ervaringen uit te wisselen (benchmarking) kunnen zij hun presterend vermogen vergroten.

Tot slot zou er meer focus moeten komen op inputs (mensen en middelen). We begonnen met de constatering dat er op dit moment geen financiële dekking lijkt te zijn voor drieduizend extra agenten. Ook is onduidelijk hoe groot de operationele capaciteit op dit moment daadwerkelijk is. Er is dus veel aan gelegen dat helder te krijgen. Wie wordt waarvoor ingezet? Wat gaat op aan ondersteuning en welke capaciteit is daadwerkelijk beschikbaar op straat? En kan dat beter door mensen en middelen slimmer in te zetten? Dat zijn de vragen waar het de komende tijd over zou moeten gaan.

Johan Posseth is adviseur bij Berenschot en heeft promotieonderzoek gedaan naar prestatiebegroten voor de politie in Nederland en Nieuw-Zeeland

Foto: NZPA