Tijdschrift voor de politie

Nichts neues, aber Zusammensetzung des längst Bekanntes
-Ludwig Wittgenstein

Nogmaals nodes en netwerken 
PiO kent groot gewicht toe aan de netwerksamenleving zoals deze door Manuel Castells is geschetst.  Deze bekende socioloog stelt dat wij steeds meer leven in een wereld zonder grenzen, waarin mensen, goederen en informatie zich razendsnel verplaatsen. Dit gebeurt in stromenland (= space of flows), dat ligt tussen de verschillende soorten knooppunten (= nodes) die men kan onderscheiden.  PiO stelt dat criminelen gebruik maken van de ontgrenzing en de anonimiteit in stromenland; dit vergt van de politie een nieuwe aanpak, in aanvulling op de traditionele lokale oriëntatie: de nodale oriëntatie.

In de uitwerking van de nodale oriëntatie legt PiO de nadruk op knooppunten van stromen en vrijwel uitsluitend op verkeersinfrastructurele knooppunten (‘infrastructuurpolitie’). In november 2006 benadrukten wij in “KLPD in stromenland”  en in “Politie in stromenland: over nodes en netwerken”  dat de politie niet alleen knooppunten maar ook stromen kan monitoren. Tot onze vreugde sluit het recent verschenen rapport De Nodale Oriëntatie van de Nederlandse Politie: over criminaliteitsbestrijding in de netwerksamenleving (NONP)  aan bij deze bredere blik. In deze studie worden stromen van mensen, goederen, energie, kapitaal en informatie & communicatie plus de bijbehorende knooppunten onder de loep genomen. De tabel op blz. 25 bevat bovendien een belangrijke kolom: “Noodzakelijke samenwerking met andere publieke en private partijen”. Hierin staan per stroom partners van de politie opgesomd: bijvoorbeeld havenautoriteiten, energiebedrijven en notariaat.

Samenwerking met andere partijen binnen het ‘veiligheidsnetwerk’ vormt een brug naar ‘nodal governance’. Wij hebben vorig jaar al aangegeven dat PiO een andere invulling geeft aan het begrip nodaal dan buiten Nederland gebruikelijk is. Ook NONP verwijst naar de politieonderzoeker Clifford Shearing, die ‘nodal policing’ en ‘nodal governance’ heeft geïntroduceerd. Shearing bedoelt hiermee de organisatie van veiligheid in een wereld waarin de politie niet meer monopolist is en (noodgedwongen) samenwerkt met andere partijen (nodes). Hoewel NONP in de inleiding stelt dat de Nederlandse uitwerking van nodaal een heel andere kant opgaat, suggereert bovengenoemde kolom dat ‘nodal’ en ‘nodaal’ wel iets met elkaar te maken hebben.

Juist in een netwerksamenleving zijn heldere standaarden voor de interactie tussen de nodes van belang. Het internet, één van de drijvende krachten van deze samenleving en zelf een netwerk bij uitstek, bestaat bij de gratie van protocollen en scherp gedefinieerde talen zoals HTTP, HTML en XML. Om de ruis in de communicatiestromen over nodaal  te verminderen stellen wij daarom de volgende definities van netwerk en nodaal voor:
Definitie 1: Een netwerk bestaat uit knooppunten (= nodes) en eventuele relaties (stromen) hiertussen; mogelijke knooppunten: mensen, organisaties, computers, gebouwen, plaatsen, enz.; mogelijke relaties: menselijke relaties; digitale datastromen; mensenstromen, goederenstromen enz.
Definitie 2: Nodaal = netwerk-georiënteerd; de nadruk kan hierbij hoofdzakelijk liggen op de knooppunten of op de eventuele relaties (stromen) tussen deze knooppunten.

Hiermee wordt nodaal als bijvoeglijk naamwoord dus nauw verbonden met het algemene begrip netwerk; de definitie is ruim genoeg om Shearings ‘nodal’ te omvatten. Hieronder passen wij deze definities toe door met een nodale bril te kijken naar Nederland, ‘donkere netwerken’ en ‘lichte netwerken’. Na een juridisch intermezzo betogen wij dat daadwerkelijk handelen lokaal geschiedt en lichten een en ander toe met voorbeeld.
Nederland waarnemen door verschillende brillen
Nodaal slaat in onze benadering vooral op waarnemen. Dit lichten we toe aan de hand van een kaart van Nederland (figuur 1). Op deze kaart scheiden duidelijke grenzen ons land van het buitenland. Met stippellijntjes zijn ook de grenzen van de 25 politieregio’s aangegeven. Als je echter gaat kijken in termen van nodes en stromen verdwijnen deze grenzen: je ziet dan allerlei stromen die niet bij grenzen stoppen en daarnaast enorme knooppunten zoals de Rotterdamse haven en Schiphol.

Het is net als met de Bosatlas: naast de gewone kaarten van de wereld staan hierin ook kaartjes met bijvoorbeeld de stromen van koffie, thee en cacao (cocaïne staat er niet in) en met als bolletjes de plaatsen waar deze worden geproduceerd. Dit soort kaarten biedt een andere kijk op de wereld. Als je in termen van netwerken naar misdaad en misdaadbestrijding kijkt, zie je evenzo andere zaken en verbanden. Je zet als het ware een netwerk-bril op.

[Figuur 1: Nederlandse en regiogrenzen versus grenzeloze stromen]

De bril ophouden: ‘donkere netwerken’
Met de nodale bril kun je ook kijken naar wat PiO ‘het kwaad’ noemt. De (zware) criminaliteit waarmee Nederland kampt, kan beter beschreven worden in termen van netwerken dan als strak geleide piramides. Dit inzicht vindt men terug in recente publicaties over misdaad in Nederland. Net als rond het begrip ‘nodaal’ bestaat er nogal wat begripsverwarring over criminele netwerken, criminele samenwerkingsverbanden (CSV’s) e.d. In Begrippen en definities behorende bij het Criminaliteitsbeeld 2005 tracht de Dienst Nationale Recherche hierover helderheid te scheppen met behulp van de volgende definities:
Definitie 3: Indien twee of meer personen betrokken zijn bij een misdrijf, dan vormen zij een verdachtencombinatie of crimineel samenwerkingsverband in relatie tot dat misdrijf.
Definitie 4: Binnen een verzameling personen is sprake van een crimineel netwerk indien de betrokkenen en CSV’s elk als partij op enigerlei wijze met een of enkele van de andere partijen in verbinding staan.

Ter verheldering stelt men het volgende: “Een netwerk ‘bestaat’ slechts bij de gratie van een zeker perspectief vanuit welke we naar een verzameling personen kijken, zoals de verdachtencombinatie of het CSV slechts ‘bestaat’ – door ons wordt geïdentificeerd – in relatie tot een misdrijf. (…) Een crimineel maakt deel uit van een ‘familienetwerk’, van een ‘vriendennetwerk’ en mogelijk ook een ‘netwerk’ van duivenmelkers.” Het is dus maar net welke bril je op zet.

Op blz. 16 van genoemde publicatie staat: “CSV’s kan men zien als ‘knooppunten’ of ‘verdichtingen’ in netwerken.” Laat ‘verdichting’ nu juist de betekenis zijn die genoemde Clifford Shearing hanteert voor node. Uit correspondentie met Shearing over ‘nodal’ vs. ‘nodaal’: “Castells and I are using the term node very differently. Castells says explicitly that he is using a mathematical conception of node as a point where lines intersect. The meaning of node that I draw upon metaphorically is that of a bump, knot or knob, for example a node in a stem from which one or more leaves arise or a mass of tissue. My point is that there are many such bumps that engage in governance.  Sometimes they join up, sometimes they contest and sometimes they are relatively unrelated. So networks might or might not happen; they are not built into the analysis a priori.” Dus Shearings vertrekpunt zijn de (institutionele) nodes, die ook los van een netwerk kunnen bestaan. Om zijn interpretatie niet uit te sluiten hebben we in definitie 1 het woord ‘eventuele’ voor relaties gezet.

Shearing trekt een parallel tussen institutionele en criminele nodes: “Police need to know how the contesting bumps are organized and where they are.” Zo vreemd is het niet om je aan je vijand te spiegelen: een observatieteam (OT) deelt met zijn object de wens om anoniem en onzichtbaar te blijven. Militairen hebben al eeuwen ervaring met het naäpen van de vijand. De NAVO werkt bijvoorbeeld in Afganistan met kleine flexibele eenheden: net als de Taliban die ze bestrijden. De netwerksamenleving biedt nieuwe perspectieven aan iedereen: “Nodal governance is full of potentialities for the weak and the strong, for ‘goods’ and ‘bads’.

De vergelijking tussen ‘het kwaad’ en zijn bestrijders is verder doorgevoerd door Acting Inspector Richard Watkins van Victoria Police in twee interne studies (begeleid door Shearing), waarin hij spreekt over ‘dark networks’ en ‘bright networks’. Hierin geeft hij ook definities van onder andere netwerken. Hij komt tevens tot de conclusie dat criminelen eerder georganiseerd zijn in netwerken dan in piramides. Bovendien maakt hij onderscheid tussen (duurzame) criminele netwerken en (tijdelijke) ‘activity networks’. Deze laatste zou men kunnen vergelijken met de (Nederlandse) CSV’s. In onderstaande tabel lichten we deze indelingen toe aan de hand van voorbeelden:

‘Dark Networks’ ‘Bright Networks’
Duurzaam Tijdelijk/operationeel Duurzaam  Tijdelijk/operationeel
Crimineel netwerk, radicaal netwerk, straatbende Crimineel samenwerkingsverband, terroristische cel voor een aanslag Europol, Interpol, wijkteam, Raad van Hoofdcommissarissen, Veiligheidsregio Rechercheteam, Joint Investigation Team (JIT), veiligheidsprogramma,
programmasturing

[Figuur 2: Parallellen tussen criminelen en hun bestrijders]

En ‘lichte netwerken’: nodal governance
We hebben gezien dat Shearing uitgaat van het knooppunt, terwijl Castells juist het netwerk als vertrekpunt neemt. Shearing besteedt bovendien meer aandacht aan wat nu zo’n knooppunt is. Hier volgt, in onze vertaling, de definitie van node uit het reeds geciteerde artikel van Burris, Drahos & Shearing:
Definitie 5: Een node is een plaats van (be)sturing (“governance”, dat wil zeggen het managen van een loop van gebeurtenissen); deze plaats heeft vier essentiële kenmerken:
• Een manier van denken (“mentalities”) over de zaken die de node is gaan (be)sturen
• Een verzameling van methoden (“technologies”) om invloed uit te oefenen op de desbetreffende gang van zaken
• Resources ter ondersteuning van de werking van de node and de uitoefening van invloed
• Een structuur voor het het gestuurd mobiliseren van “resources, mentalities and technologies” gedurende de tijd (“institutions”).

Om effectief te kunnen netwerken is het belangrijk om op deze vier punten je collega-knooppunten goed te kennen. Een voorbeeld uit het programma Transport Security van ons korps: in het kader van informatiegestuurd werken wil de Dienst Spoorwegpolitie graag een koppeling met het informatiesysteem van Railion waarin het goederenverkeer wordt bijgehouden. Denkend vanuit de mentaliteit van het commerciële Railion (meer gerichte controles besparen tijd en geld), probeert de politie haar partner te overtuigen om de inspanning te doen de informatiestroom op gang te brengen. Zo zouden twee nodes, die voor de privatisering van de NS innig waren vervlochten, weer met elkaar verbonden worden.

Shearing heeft aan de wieg gestaan van (voorgestelde) hervormingen van o.a. de Zuidafrikaanse en Canadese politie.  Hij overziet eerst het totale veiligheidsdomein met al zijn spelers. Hierbij beperkt hij zich dus niet tot alleen de politie: daarom stelde de commissie voor de hervorming van de Noord Ierse politie waarvan hij deel uitmaakte een Board of Policing en niet een Board of Police voor. Hij kijkt zelfs of er niet nodes ontbreken; wederom een citaat uit een email van Shearing: “Now in understanding policing I argue it is a good idea to look for the ‘bumps’ and to the bumps that are not there but could potentially be there.” Op dit punt bevat NONP weer een ‘bruggetje’ naar Shearing wanneer het op blz. 28 spreekt over georganiseerde criminaliteit: “Verder blijkt dat bepaalde delen van het netwerk niet of nauwelijks met elkaar verbonden zijn; hetzij door taalbarrières, geografische factoren of etnische verschillen. Deze ontbrekende schakels worden aangemerkt als ‘structural holes’. Degenen die in staat zijn in deze lacune te positioneren zijn van grote strategische waarde voor het netwerk.” Men zou kunnen zeggen dat de Nederlandse regering Shearings benadering volgde door de ‘supernode’ NCTb in te stellen om de coördinatie ter hand te nemen van de verschillende nodes op het gebied van terrorismebestrijding. Men moet ook denken aan de (her)invoering van de wijkagent/buurtregisseur, die o.a. een cruciale netwerkrol heeft in het kader terrorismebestrijding; niet voor niets noemden wij de wijkagent vorig jaar “de nodale politieagent bij uitstek”. En hiermee hebben wij ook een bruggetje naar het PiO-punt Gebiedsgebonden Werken.

Nodal governance heeft ook raakvlakken met de PiO-punten Policing of Communities en Programmasturing. Je zou kunnen zeggen dat een supernode op veiligheidsgebied (niet per definitie de politie) het initiatief neemt om de verschillende netwerken te stimuleren om allereerst in eigen huis (preventieve) veiligheidsmaatregelen te treffen (Policing of Communities). Banken hebben bijvoorbeeld hun eigen rechercheafdelingen en industrieterreinen worden bewaakt door private partijen. Er bestaat ook nog de mogelijkheid dat veiligheidspartners nauw samenwerken, duurzaam (netwerksturing) of op tijdelijke basis (Programmasturing). Tenslotte geldt voor de politie dat zij verantwoordelijk is voor haar eigen wijk (Gebiedsgebonden Werken), zelfs al is dat een ongebruikelijke: stromenland in het geval van het  KLPD of de Rotterdamse haven voor de Dienst Zeehavenpolitie (met haar zogenoemde ‘buurtagenten’).

Ook op het gebied van leidinggeven, het sturen van de uitvoering, heeft het netwerkdenken zijn intrede gedaan. De politie kan, naast marksturing en hiërarchische sturing, ook kiezen uit netwerksturing.  Laten we nu echter als politie vooral niet netwerksturing als enig zaligmakende uitroepen, omdat nodaal op dit moment ‘in’ is. In het geval een calamiteit gaat een politieleider niet netwerken (dat moet hij of zij al gedaan hebben), maar schakelt naar een hiërarchische leiderschapsstijl.  En een burger die snel aangifte wil doen zit niet te wachten op een netwerkende agent maar moet als klant correct bediend worden, net zoals het KLPD zich als solide marktpartij moet opstellen wanneer het ondersteuning biedt aan andere korpsen.
 

Intermezzo: soevereiniteit en legitimiteit
De ontgrenzing waarover PiO spreekt heeft niet alleen gevolgen voor de overheid (NONP spreekt op blz 45 van een ‘grenzeloze overheid’) en criminelen. De burger plukt de vruchten van verdwenen grenscontroles, maar lijdt ook onder plundertochten van bendes uit Oost-Europa. Je computer kan fysiek gestolen worden, maar ook virtueel. Als hij onderdeel is geworden van een ‘botnet’ heb je er misschien niet eens veel last van, maar als plotseling je bankrekening leeg is wordt het anders. En in cyberspace, waarin nationale soevereiniteit vervaagt, is het lastig boeven vangen. 

Van de politie verwacht men innovatieve oplossingen. Catch-ken of het meer generieke ANPR (Automatic Number Plate Recognition), dat door PiO onlosmakelijk verbonden is geraakt met ‘nodaal’, biedt veel mogelijkheden voor toezicht en opsporing. Uiteindelijk zou dit kunnen leiden tot een systeem dat waarneemt welke auto op welk tijdstip op welk stuk (snel)weg rijdt. Overschrijden we hiermee echter niet een juridische of ethische grens? Deze vraag moet de politie zich vanuit haar ‘professionele autonomie’  stellen. Nog steeds geldt Van Traa’s ‘geen bevoegdheden zonder verantwoordelijkheden en geen verantwoordelijkheden zonder verantwoording’. In het project Kennisontwikkeling in Modellen (KiM ) heeft het KLPD prof. Paul Mevis gevraagd om vanaf het begin ‘mee te lopen’. Hij schrijft in een eerste notitie dat: “KiM die publiekrechtelijke normering nader kan uitdagen en doen aanvullen; het kan ook zijn dat zij daarin op grenzen stuit van afbakening of van nog niet voldoende doordachte aspecten van inbedding”.

Als wij met een nodale bril kijken naar het informatie- en kennislandschap betreffende veiligheid, dan zien we veel nodes die, qua informatiestromen, niet of slecht verbonden zijn en dus ook niet echt een netwerk vormen. Dat ligt niet alleen aan de mentaliteit (‘kennis afstaan is macht afstaan’) van de verschillende nodes (soms zelfs binnen één politiekorps). Er zijn ook juridische beperkingen. Terecht, want stel je voor dat een ANPR-systeem standaard gekoppeld zou worden aan bijvoorbeeld de gegevens van het mobiele dataverkeer: big brother is watching you. Toch is het belangrijk dat onder strikte voorwaarden dergelijke koppelingen mogelijk zijn; de wetgever heeft in het kader van terrorismebestrijding de mogelijkheden flink verruimd. Het is aan de politie om pro-actief lacunes te signaleren en hierover het gezag te adviseren (ook een PiO-punt). Zo zou het wenselijk zijn dat in een register van bijvoorbeeld vliegbrevethouders deze zinsnede wordt opgenomen: “Deze informatie kan voor opsporingdoeleinden worden gebruikt”.
 

Politioneel handelen vanuit nodaal perspectief
Een belangrijk aspect van de nodale oriëntatie is om onze blik niet te laten beperken door jurisdictionele, organisatorische of landsgrenzen. Dit geldt voor waarnemen en ook voor het analyseren van een situatie en het formuleren van een plan van aanpak: het PiO-punt Informatiegestuurde Politie (IGP). Wanneer het echter op daadwerkelijk handelen aankomt, dan gebeurt dit in eerste plaats vanuit de eigen organisatie met haar eigen (lokale) grenzen en (jurisdictionele) beperkingen. Vandaar de leus ‘think nodally, act locally’ waarin ook Shearing zich heel goed kan vinden.Want als je deze grenzen niet respecteert dan gaan de veiligheidsnodes elkaar bestrijden in plaats van de criminelen: wat zou er gebeuren als de politie op Schiphol, een ‘wijk’ van de Marechaussee, zo maar verdachten zou gaan aanhouden?

Ook tijdens het handelen is het goed om de nodale bril bij de hand te houden. Vanuit nodaal perspectief kunnen sommige problemen beter door anderen of op een andere manier worden aangepakt. Dan wordt opsporing de laatste keuze uit het politionele handelingenrepertoire:
1. Signaleren & Adviseren: het doorgeven aan het gezag van trends of gebeurtenissen plus bijbehorende adviezen. Tegelijkertijd kan de politie ook actie ondernemen, bijvoorbeeld tegenhouden (zie 3) in samenhang met een bestuurlijke aanpak. Het dankzij technologie toenemende waarnemingsvermogen plaatst de politie voor het dilemma dat ze steeds meer ziet, maar wegens capaciteitsgebrek moet ‘gedogen’. Een ander dilemma is dat voor het opbouwen van een informatiepositie het ongehinderd ‘doorlaten’ van een stroom nuttig kan zijn om zicht te krijgen op de bron, de bestemming, de bijbehorende (‘donkere’) supernode enz.
2. Doorverwijzen naar partners in het veiligheidsdomein (Netwerksturing of Policing of Communities): deze kunnen vaak effectiever optreden en, idealiter, voorkomen door bijvoorbeeld goede beveiliging van hun respectievelijke netwerken. Preventie is zorgen dat een criminele stroom überhaupt niet op gang komt.
3. Tegenhouden: dit concept maakt ook gebruik van de stroom-metafoor en heeft daarmee raakvlakken met een nodale manier van kijken. In het geval van cybercrime zou een digitale tegenaanval effectiever kunnen zijn dan een buitenlandse hacker in een Nederlandse cel proberen te krijgen.
4. Toezicht houden en opsporen: deze hoofdtaak voert de politie uit in de wijken die zij onder haar hoede heeft (werk lokaal).
 

Casus: Bolletjesslikkers
Het probleem van de bolletjesslikkers kun men met een nodale bril bekijken. De Nederlandse overheid probeert de stroom in te dammen door niet alleen in het knooppunt Schiphol het gat te dichten, maar zelfs te voorkomen dat de bolletjesslikkers in het vliegtuig stappen. Als het op handelen aankomt is het in het eerste geval vrij simpel: niet de politie maar de Marechaussee treedt op. Omdat de afzetmarkt echter blijft bestaan, is het zaak om nodaal te blijven denken: zou de stroom bolletjes zich niet kunnen verplaatsen? En inderdaad: nu gaan ze vliegen op Zaventem of Parijs en nemen dan de trein of auto. De uitdaging qua nodal governance wordt hierdoor groter, want nu moeten de verschillende nodes in het veiligheidsdomein goed samenwerken en ieder in zijn wijk handelen. In het geval van de trein is dat de Spoorwegpolitie, maar wie pakt de (snel)wegen? En zou het niet mogelijk zijn om via het diplomatiek of politieke netwerk de stroom in het knooppunt Zaventem te stoppen?
 

Ten slotte: een gezamenlijke nodale taal
Het voorgaande voorbeeld roept wellicht de vraag op: wat er is nu zo nieuw aan nodaal? Is het niet gewoon een kwestie van verder kijken dan je neus lang is? Inderdaad, in veel opzichten niets nieuws onder de zon, zoals Bas van Tol schreef in het maart-nummer van dit tijdschrift. Ook Cyrille Fijnaut heeft gelijk als hij in zijn genadeloze bespreking van PiO  opmerkt dat al in de negentiende eeuw handelsstromen en reizigersstromen op gang kwamen (met de dactyloscopie als ont-anonimiserende voorganger van Catch-ken). Wij menen echter dat er tegelijkertijd sprake iets van iets radicaal nieuws door de technologische stroomversnelling waarin wij ons bevinden. De netwerksamenleving waarover Castells schrijft is in veel opzichten al een realiteit. Deze vergt een andere manier van kijken: vandaar de nodale bril.

Wij menen ook dat, na een periode van laat 1000 bloemen bloeien, het tijd wordt afspraken te maken over wat we onder nodaal verstaan. Vandaar de definities die we hierboven hebben voorgesteld of geciteerd. Wij pleiten ervoor het begrip nodaal zo ruim te nemen dat het ook het nodal governance van Clifford Shearing omvat. Shearing leert ons hoe je veiligheid kunt organiseren in een wereld waarin de politie geen monopolist meer is. PiO heeft zelf  hiervoor de voorzet gegeven door het verwante programmasturing en policing of communities te benoemen. En als we van de organisatie van de veiligheid gaan naar het daadwerkelijk handelen van de politie, dan geloven wij dat dit binnen de eigen wijk gebeurt: denk nodaal, werk lokaal. De nodale agent bij uitstek is hierbij de netwerkende wijkagent.