Tijdschrift voor de politie

In oktober 2001 zijn wij begonnen met een onderzoek dat erop is gericht om de lacune voor wat betreft de verschijningsvormen van ambtelijke corruptie gedeeltelijk aan te vullen. Met nadruk zij gezegd gedeeltelijk, want het onderzoek behelst uitsluitend een analyse van de zaken die door de rijksrecherche onder de noemer corruptie zijn geregistreerd. Deze keuze brengt een belangrijke beperking met zich. Gevallen van corruptie worden namelijk binnen diverse ambtelijke instanties (ook) door eigen onderzoeksunits, door de regionale recherche of kernteams en soms zelfs door particuliere bureaus onderzocht. In het bijzonder waar het gaat om integriteitschendingen c.q. corruptie binnen de politie is de kans niet denkbeeldig dat een aantal van deze zaken wordt afgedaan door de bureaus interne onderzoeken (BIO's) van de regiokorpsen. Elders in dit nummer wordt geschetst welke integriteitschendingen zich binnen de Nederlandse politiekorpsen voordoen en hoe deze intern – onder meer met behulp van de BIO's – worden afgehandeld. Corruptie komt in dat overzicht – zij het op bescheiden schaal – ook aan bod.
De nadruk die in onze analyse gelegd wordt op de zaken van de rijksrecherche vloeit voort uit het feit dat deze organisatie aan ons de vraag heeft voorgelegd om haar zaaksaanbod op het terrein van corruptie over een periode van drie jaar – het tijdvak 1998-2000 – in kaart te brengen. Behalve deze pragmatische reden is het van belang te onderkennen dat de aanpak van corruptie van overheidsfunctionarissen een van de speerpunten van het beleid van de rijksrecherche in de voorgenoemde periode was.  De rijksrecherche moest op grond van dit beleid worden ingeschakeld bij ernstige vormen van ambtelijke corruptie. Voor het inzichtelijk maken van de aard van het fenomeen beschikken we derhalve lang niet over alle bij Nederlandse overheidsinstanties aanwezige gegevens, maar het is niet te gewaagd om te veronderstellen dat veel corruptiezaken die er gedurende de periode waarover het onderzoek zich uitstrekt, werkelijk toe deden – en die aan het licht gekomen zijn!  – in ons zakenbestand voorkomen.
Het onderzoek leunt op diverse onderzoeksmethoden, te weten literatuuronderzoek, dossieronderzoek, casestudies en aanvullende interviews. In de eerste onderzoeksfase zijn alle zaken die door de rijksrecherche onder de code 'corruptie' zijn gebracht, gescoord op een aantal relevante kenmerken, zoals de onderzochte organisatie, de functie van de betrokkene en – op hoofdlijnen – de aard van de corruptie. In de tweede fase van het onderzoek – die inmiddels vrijwel is afgerond – wordt een aantal facetten uitgediept. In dit stadium wordt nader ingegaan op de aard van de relaties tussen respectievelijk de omkoper en de omgekochte en tussen de omgekochte en de organisatie waarbinnen hij werkzaam is. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de situationele context waarbinnen de corrumptieve contacten hun beslag hebben gekregen en de gehanteerde modus operandi.
In dit artikel wordt beknopt verslag gedaan van de belangrijkste bevindingen van de eerste fase van het onderzoek. 
 

Selectie van zaken
Voor het in kaart brengen van de aard van ambtelijke corruptie ligt het ogenschijnlijk voor de hand om via datasystemen van het Openbaar Ministerie een overzicht te genereren van de zaken waarin art. 177 of 177a Sr. (omkoping ambtenaar), art. 178 Sr. (omkoping rechter), art. 272 Sr. (schending ambtsgeheim), art 362 of art. 363 Sr. (aannemen van steekpenningen door een ambtenaar) of art 364 Sr. (aannemen van steekpenningen door een rechter) ten laste is gelegd. Een dergelijke aanpak schiet evenwel in een aantal opzichten tekort om een betrouwbaar beeld van de verschijningsvormen van corruptie te schetsen. Allereerst worden daarmee de corruptiezaken gemist die wel zijn opgespoord, maar waarin om wat voor reden dan ook geen vervolging is ingesteld en/of voor een andersoortige – veelal disciplinaire of arbeidsrechtelijke – afdoening is gekozen. Belangrijker nog is het bezwaar dat corruptiezaken veelal gepaard gaan met het plegen van andere delicten, zoals valsheid in geschrifte en oplichting. Zaken waarin ook een corruptie-element voorkomt maar die op een andere titel (zoals art. 225 Sr.) worden geregistreerd, blijven om die reden dan buiten beschouwing.
Om de voorgenoemde problemen te omzeilen, spitst de analyse zich toe op zaken die door de rijksrecherche onder de code corruptie zijn weggeschreven. Over de gehele periode 1998-2000 bezien, praten we dan over in totaal 200 zaken. Van deze zaken hebben 145 zaken onze eerste schifting overleefd. De zaken die in de eerste selectieronde afvielen, waren hetzij dubbel geboekt, hetzij voorzien van een codenummer zonder dat er sprake was van een concrete zaak, hetzij verstoken van enige aanwijzing dat er sprake zou kunnen zijn van corruptie.
De cryptische omschrijving in de laatste zinsnede roept de vraag op wanneer in onze optiek sprake is van gerechtvaardige aanwijzingen van corruptie. Conform de gangbare definities in de literatuur omvat onze werkdefinitie van ambtelijke of bestuurlijke corruptie drie elementen:
n een ambtenaar of bestuurder maakt in zijn handelen of het nalaten daarvan misbruik van de hem toebedeelde discretionaire bevoegdheid;
n zijn handelen, dan wel nalaten geschiedt ten faveure van een derde partij.
n zijn handelen, dan wel nalaten wordt 'beloond'  met (het vooruitzicht van) een financiële of andersoortige gunst.

Gezien de zeer ruime definitie die de rijksrecherche hanteert – 'elk illegaal gebruik van bevoegdheden voor persoonlijk voordeel' – zal het geen verbazing wekken dat een aantal zaken reeds bij de intake niet aan de elementen van onze werkdefinitie voldeed.
De overgebleven 145 zaken vormen de basis van de hierna gepresenteerde bevindingen. Van belang is te vermelden dat een niet onaanzienlijk deel van deze zaken betrekking heeft op vermoedens van corruptie die in een later stadium niet zijn hardgemaakt. Dit type zaken zijn gecompliceerd omdat vaak niet precies duidelijk is wat er tussen de omkoper en omgekochte wordt uitgeruild. Bovendien heeft geen van beide partijen er belang bij om de aard van de ruil te specificeren.
Zelfs in gevallen waarin sterke aanwijzingen bestaan in de richting van (ambtelijke) corruptie worden de rechercheactiviteiten niet zelden toegespitst op een andere, doorgaans gemakkelijker te bewijzen integriteitschending als valsheid in geschrifte of verduistering. In dit licht bezien is het niet verrassend dat slechts in een handvol zaken die oorspronkelijk als corruptie worden geregistreerd de tenlastelegging zich toespitst op een van de hierboven genoemde corruptieartikelen.
Ook op een andere titel wordt in vermeende corruptiezaken overigens nauwelijks een strafrechtelijke vervolging ingesteld. Van alle zaken waarin naar onze maatstaven bij de intake aanwijzingen voor corruptie denkbaar waren, is in nog geen zesde deel van de gevallen een of meer van de verdachten gedagvaard. Dit gegeven onderstreept de stelling dat bij de bestrijding van corruptie het strafrecht een betrekkelijk bot wapen is.
 

Verschijningsvormen
Uit de verschijningsvormen die zijn aangetroffen belichten we hier in het kort vier categorieën.
Lekken van politie-informatie
22 Procent van de corruptieonderzoeken van de rijksrecherche in de jaren 1998-2000 had betrekking op het lekken van politie-informatie. Het gaat hierbij zowel om informatie die aan derden wordt verstrekt uit de politieregisters – zoals kentekenregisters en HKS. – als om operationele informatie uit een lopend onderzoek. De verdeling hiervan bij de onderzochte zaken is ongeveer gelijk. De corruptieonderzoeken van de rijksrecherche betreffen meestal (vermeende) lekken naar criminelen en/of de georganiseerde misdaad. Het ophelderingspercentage in dit type zaken is laag: keer op keer blijkt het bijzonder moeilijk om de bron van de informatiestroom op te sporen.
Binnenbrengen van contrabande in penitentiaire inrichting (PI)
18 Procent van het zaaksbestand valt onder deze categorie. Bij contrabande moet men in de meeste gevallen denken aan drugs en/of alcohol. Een enkele keer betreft het andere goederen, zoals een mobiele telefoon of een paspoort. De aanleiding tot het onderzoek is over het algemeen een gesprek tussen een gedetineerde en een personeelslid van de PI, waarin de gedetineerde aangeeft dat hij tegen betaling aan contrabande kan komen via een ander, met naam genoemd personeelslid. De beschuldigingen van de gedetineerden blijken niet zelden ingegeven door wrok jegens de penitentiaire inrichtingenwerkers (PIW'ers) in kwestie. De bodem valt bovendien nogal eens weg onder hun verklaringen door interne tegenstrijdigheid of aantoonbare onjuistheid. De meeste onderzoeken uit deze categorie lopen bij gebrek aan bewijs dan ook dood: slechts in uitzonderingsgevallen krijgt het strafrechtelijk onderzoek een strafrechtelijk of disciplinair vervolg.
 

Ten onrechte verlenen van een verblijfsvergunning
8 Procent van het zaaksaanbod op het gebied van corruptie heeft betrekking op het ten onrechte verlenen van een verblijfsvergunning. De meeste onderzoeken richten zich op medewerkers van de vreemdelingendiensten, maar de rijksrecherche heeft in dit verband ook rechercheactiviteiten ontplooid jegens personeel van een ambassade en van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het ministerie van Justitie (IND). Ten aanzien van de onderzoeken die zich richten op de vreemdelingendiensten vallen de gebrekkige administratie en controle bij deze organisaties op. Deze tekortkomingen wreken zich in het bijzonder bij de uitgifte van vergunningen. De beslisambtenaar kan vrijwel zelfstandig bepalen of de vreemdeling al dan niet in aanmerking komt voor een (tijdelijke) verblijfsvergunning. Beoordelen, beslissen en afgeven zijn handelingen die in verschillende aangetroffen gevallen door één en dezelfde ambtenaar bleken te zijn verricht. 
 

Invoer verdovende middelen op Schiphol
In de periode 1998-2000 zijn zeven onderzoeken verricht naar de invoer van verdovende middelen op Schiphol door of met behulp van medewerkers van de douane of de Koninklijke Marechaussee (Kmar). Deze onderzoeken starten meestal naar aanleiding van CIE-informatie of informatie uit een lopend rechercheonderzoek dat een medewerker van de Kmar of de douane betrokken is bij drughandel.
 

Verwonderpunten
Zeker zo interessant als de zaken die in de analyse naar voren komen, zijn de zaken die niet zijn aangetroffen. De relatie drughandelcorruptie ligt ogenschijnlijk voor de hand, alsmede de kwetsbaarheid van de op Schiphol werkzame overheidsfunctionarissen. Verrassend is evenwel het nagenoeg ontbreken van de zeehavens in het overzicht van corruptiezaken: welgeteld één zaak heeft betrekking op mogelijke corruptiepraktijken in de Rotterdamse haven. Na de commotie omtrent de door de Tijdelijke Commissie Evaluatie Onderzoeksmethoden (TCEO, ofwel de commissie-Kalsbeek) gepresenteerde bevindingen over parallelimporten van 15.000 kilo cocaïne en de daarmee onlosmakelijk verbonden corruptie van overheidsfunctionarissen is deze bevinding des te opmerkelijker. De bevinding wordt bovendien ondersteund door de resultaten van de nieuwe ronde van de WODC- monitor georganiseerde criminaliteit.  Ook in dit onderzoek wordt vastgesteld dat afgaande op de beschikbare bronnen corruptie van douane en politie in de belangrijkste zeehavens nauwelijks aan de orde lijkt te zijn.
Het is voorbarig om aan deze bevinding al te verregaande conclusies te verbinden, laat staan dat het mogelijk is om de afwezigheid van corruptieonderzoeken in de zeehavens afdoende te verklaren. Een aanzet daartoe willen we niettemin doen. Denkbaar is dat de verklaring moet worden gezocht in de uiteenlopende logistieke processen bij het binnenbrengen van mensen en goederen via respectievelijk lucht- en zeehavens. Vanwege de wijze waarop de vracht van containerschepen wordt verwerkt, is het wellicht in het geheel niet nodig om douane – en of opsporingsfunctionarissen om te kopen. Kleemans e.a. (2002) stellen in dit verband dat de modus operandi van groepen die zich bezighouden met cocaïnesmokkel naar Nederland meer is gericht op het vermijden dan op het corrumperen van effectief toezicht. Open grenzen en valse documenten dragen er volgens hen toe bij dat slechts in bepaalde situaties, met name smokkel via vliegtuigen, gebruikgemaakt behoeft te worden van corruptie.
Een meer banale verklaring is dat er wellicht onvoldoende kritisch naar de gang van zaken in het havengebied wordt gekeken. Deze hypothese leek althans voor wat betreft het westelijk havengebied in Amsterdam tot voor kort enige geldingskracht te bezitten. Momenteel wordt – mede op initiatief van het Van Traa-team in Amsterdam – getracht om het handhavingtekort in de haven in kaart te brengen en aan te vullen.
Een tweede opvallend punt is dat het merendeel van de aangetroffen zaken betrekking heeft op corruptie op uitvoeringsniveau. Corruptiezaken op strategisch niveau zijn tamelijk zeldzaam. Zo nu en dan komt een burgemeester, wethouder, hoge ambtenaar of belangrijke opsporingsfunctionaris in beeld, maar in de regel richten de vermoedens van corruptie zich op functionarissen die belast zijn met de uitvoering. De verklaring hiervoor moet vermoedelijk ten dele worden gezocht in de vraag hoe groot de bereidheid en mogelijkheden zijn om kritisch te kijken naar misstanden in de top van ambtelijke of bestuurlijke organisaties. Immers, machtsbederf aan de top sluit vaak al op voorhand slagvaardig optreden tegen corruptie uit: zowel de leidinggevenden als de medewerkers zijn aangestoken door het corruptievirus en houden elkaar de hand boven het hoofd. Wanneer het wankel evenwicht wordt verstoord door bijvoorbeeld een reorganisatie of het ontslag van een medewerker kunnen corruptiezaken aan het licht komen. Enkele grote corruptiezaken binnen lagere overheden zijn op deze wijze onderwerp van onderzoek geworden.
Een ander facet dat onderzoek naar corruptie op strategisch niveau bemoeilijkt, betreft de legitimering van het eigen gedrag. De betrokken leidinggevenden hanteren in de regel tal van neutralisatietechnieken om het eigen optreden te rationaliseren en van de kwalijke geur van corruptie te ontdoen. Het gebrek aan concrete slachtoffers en de economische noodzaak om in het bedrijfsleven een hecht netwerk op te bouwen, zijn veelgehoorde rationalisaties van hogere ambtenaren die in verband worden gebracht met ongeoorloofde praktijken.
De voorgenoemde omstandigheden maken dat het bijzonder lastig is om – in politietermen te spreken – een goede informatiepositie op te bouwen over strategische vormen van corruptie. Het vergaren van informatie en het opbouwen van een bewijspositie jegens een corrupte ambtenaar van schaal 8 is nu eenmaal eenvoudiger dan jegens een ambtenaar van schaal 16 en hoger.
Om misverstanden te voorkomen: we willen hiermee niet suggereren dat corruptie op strategisch niveau schering en inslag is in Nederland. Integendeel. Hoewel ons onderzoeksmateriaal uitspraken over de omvang van het fenomeen niet toe laat, kunnen er in ieder geval geen indicaties uit worden afgeleid die duiden op structurele aantasting van vitale nationale economische, bestuurlijke of politieke posities. De vrees die begin jaren negentig werd uitgesproken, dat de georganiseerde criminaliteit – onder andere door middel van corruptie – zich zou nestelen in de economie en de politiek, blijkt tot dusverre ongegrond. Vermoedelijk heeft dit alles te maken met het transitkarakter van de georganiseerde criminaliteit in Nederland: criminele netwerken gebruiken ons land – net als dat bij de reguliere handel het geval is – voornamelijk als doorvoerhaven, maar zijn er niet op uit om door middel van bestedingen van wederrechtelijk verkregen voordeel machtsposities te verwerven in de samenleving.
 

Tot slot
Hoe geruststellend de laatste constatering ook moge lijken, er is weinig aanleiding om met betrekking tot de bestrijding en preventie van corruptie rustig achterover te leunen. De gevallen van corruptie die de afgelopen jaren in de openbaarheid zijn gekomen zijn daarvoor te ernstig. Bovendien mag gevoeglijk worden aangenomen dat het merendeel van de corruptiezaken nimmer tot een onderzoek of een krantenkolom leidt. Er is een decennium verstreken sinds voormalig minister van Binnenlandse Zaken Ien Dales het maatschappelijke debat over ambtelijke en bestuurlijke integriteit aanzwengelde, maar in die tien jaar heeft het thema alleen maar aan actualiteitswaarde en importantie gewonnen.
 

Summary
This article is a brief account of the results of the first phase of continuing research into manifestations of civil service corruption. The analysis concentrates on cases in the period 1998-2000 that were categorised by the investigating authority as corruption. Four categories catch the eye: leaking police information (22% of cases), bringing contraband into a prison (18%), unjustly giving a residence permit (8%), and smuggling drugs via Schipol airport.

The authors discuss not only the manifestations they have found in the dossiers of the investigating authority, but also some manifestations that, to their surprise, they have never, or hardly ever, come across. Only one case of corruption concerns civil servants working in the harbour. The authors account for the apparent absence of corruption in the harbours with the suggestion that the way in which containerised cargo is handled makes it generally unnecessary to bribe customs officials and/or their investigative colleagues.

A second noticeable point is that the majority of the cases covered concern corruption at operational level. Corruption cases at strategic level are fairly rare. The explanation for this must probably partly be sought in a lack of readiness or ability to look critically at irregularities at the top of professional or management organisations. That is not to say that corruption at strategic level is common practice in the Netherlands. On the contrary. Although the available research material does not allow one to make pronouncements about the extent of the phenomenon, no indications can be found to suggest that there is structural corruption of vital national economic, administrative or political positions.