Tijdschrift voor de politie

De politie Twente heeft zich gezamenlijk met het Regionaal College – na een stevige botsing met het Regionaal College – beraden over haar toekomstige rol en positie in de veiligheidsketen. Met als resultaat een toekomstvisie waarin niet alleen de unieke, maar ook juist de relatieve rol van de politie in het werken aan veiligheid is vormgegeven. Bij de realisatie van deze gemeenschappelijke visie hebben gemeenten en OM ervoor gezorgd dat de politie haar nieuwe positie (concentreren op de kerntaken) kan waarmaken. Dit artikel laat zien op welke wijze Twente en het Twentse korps een succesvolle invulling hebben gegeven aan de toekomstvisie. Een aanpak die leringen bevat, zowel op regionaal als op landelijk niveau. Een vervolgartikel gaat in op de realisatie van deze toekomstvisie.

De voorgeschiedenis

We beginnen dit artikel in 2003. Een jaar waarin het Twentse korps haar missie, visie en strategie tegen het licht houdt en besluit deze te herijken. Missie en visie dateren op dat moment uit de tijd van de reorganisatie van de Nederlandse politie in 1993. Aanleiding voor de herijking was o.a. de maatschappelijke discussie over de kerntaken van de politie, mede ingegeven door de prestatieconvenanten, doelmatigheidsvraagstukken en een roep om een meer repressieve politie.

De politie Twente scoorde in de landelijke Politiemonitor hoog: het korps behoorde in 2003 (en behoort) op basis van de gemeten indicatoren tot de top van de Nederlandse korpsen . Bovendien bleek bijvoorbeeld uit de Misdaadmeter 2005 van het Algemeen Dagblad dat de vier veiligste gemeenten van Nederland Twentse gemeenten zijn. De waardering van het Twentse korps en de ervaren veiligheid in Twente waren dan ook een belangrijk vertrekpunt voor de herijking. En een gunstige uitgangspositie voor het korps.

De eerste uitwerking van de herijking heeft in het Regionaal College van Twente geleid tot een stevige discussie tussen de korpschef en de burgemeesters en de hoofdofficier van Justitie. De politie was in het najaar van 2004 in een intern breed gedragen traject gekomen tot een nieuwe visie, missie en strategie. De navolgende figuur verbeeldt het werkveld van het korps en diende als startpunt voor het interne missie-/visietraject.

De drie begrippen uit de missie – veiligheid, leefbaarheid, verdraagzaamheid – komen in deze figuur terug. De pijlen geven de spanningsvelden weer die kunnen ontstaan op de raakpunten van de begrippen. Zo kunnen oorzaken van veiligheidsproblematiek zijn gelegen in leefbaarheidaspecten in een gebied: denk aan verpaupering, verloedering en leegstand. Daarnaast kan een eenzijdige of zwakke sociale structuur in gebieden de onderlinge verhoudingen tussen bevolkingsgroepen onder druk zetten. Deze onverdraagzaamheid is een verklarende factor voor onveiligheid, zowel in subjectieve als in objectieve zin. Overlast is een eerste uiterlijke vorm van problemen op dit terrein.

De visie zette in op een ‘rolbewust’ functionerend Twents korps. Een korps dat focust op haar wettelijke veiligheidstaken en -verantwoordelijkheden en zich richt op haar kerntaken. Een korps ook, dat vanuit een optimale informatiepositie en haar vermogen om informatie te vergaren, te analyseren en te interpreteren, zichzelf in staat stelt optimaal haar kerntaken uit te voeren. Bovendien ook andere organisaties in het netwerk in staat stelt hun taken uit te voeren (‘signaleren met impact’). Daar lag naar de mening van de politie Twente de toegevoegde waarde van het korps. De navolgende figuur verbeeldt deze invulling, zoals die in eind 2003 gepresenteerd is binnen het korps.

De vraag die nog restte was de wijze waarop deze visie omgezet zou worden in de politiepraktijk. De navolgende figuur vormde het sluitstuk op het missie-visie-strategie-organisatie-traject (MVSO) van het korps. De strategie om de visie te realiseren bestond uit: Bewust selecteren, Resultaten boeken, Slim netwerken en Informatie Gestuurde Politie (IGP), die gezamenlijk nodig waren om voorgaande ‘visiedriehoek’ te realiseren.

Complicaties bij de herijking van missie en visie

De politie had begin 2004 een goed onderbouwd verhaal, dat in voorgaande figuren is samengevat. Een presentatie in het Regionaal College was voorzien, waarna het korps aan de slag kon met het ‘doen’. Deze presentatie verliep echter anders dan verwacht. Ondanks het enthousiasme binnen het korps over de kracht en compactheid van het MVSO-traject, bleek het Regionaal College een stuk minder positief. De vraag die op tafel lag was: “Wie neemt eigenlijk het initiatief als het gaat om het formuleren van een visie op veiligheid, leefbaarheid en verdraagzaamheid in Twente en van een visie op de rol en positie van de politie daarin?”. Het Regionaal College was van mening dat de ‘politievisie’ was opgesteld vanuit een perspectief alsof “de politie de enige organisatie was die aan veiligheid werkt en als enige onder druk staat”.

Na een indringende gedachtewisseling met de leden van het RC heeft het korps haar MVSO-verhaal van tafel gehaald en heeft het Regionaal College een commissie ingesteld onder voorzitterschap van een van de burgemeesters om te komen tot een toekomstvisie op de rol en positie van de politie in de veiligheidsketen . De gedachtewisseling (of beter gezegd ‘clash’) had de verhoudingen in het Regionaal College onder druk gezet. En juist dat maakte dat het Regionaal College, het korps en de commissieleden zich er meer dan ooit bewust van waren dat er een positieve en gezamenlijke stap voorwaarts gezet moest worden. Met andere woorden: de urgentie was hoog en was in dit geval de noodzakelijke stimulans voor verandering.

Een gezamenlijke herstart
De brede samenstelling van de commissie bleek in het verloop van het traject van cruciaal belang: het feit dat de vertegenwoordigers van de drie partijen uit het Regionaal College vertegenwoordigd waren en met elkaar in een intensieve dialoog aangingen heeft het draagvlak en eigenaarschap van de toekomstvisie zeer groot gemaakt. Het feit dat het initiatief bij de gemeenten en het OM was gelegd, maakte dat het bevoegd gezag zich intensief bezig ging houden met de rol en positie van het korps. Dit werd door het korps in eerste instantie gepercipieerd als een nadeel, maar bleek uiteindelijk een van de wezenlijke krachten van het traject. De dagelijkse vragen en problemen van de politie, de rol van de politie in de veelheid aan maatschappelijke vraagstukken en vooral de mechanismen die daaraan ten grondslag lagen, werden een gezamenlijke opgave:
- de psychiatrische patiënten die te lang in een politiecel zaten;
- de overlast, het alcoholgebruik en de criminaliteit onder jongeren;
- de weerbarstigheid van de aanpak van huiselijk geweld;
- etc.

De dialoog hierover werd niet alleen gevoerd in de commissie, maar ook binnen de gemeenten, het Openbaar Ministerie en het korps. De vertegenwoordigers van de politie betrokken tussen de bijeenkomsten hun RMT-collega’s en de afdelingschefs bij de discussie over de vervolgstappen van de commissie. Dit zorgde ervoor dat het korps goed beslagen ten ijs kon komen. Bijeffect was dat het interne bewustzijn en draagvlak voor integrale veiligheidszorg werden vergroot.

Het resultaat was een toekomstvisie op de rol van de regiopolitie in de veiligheidsketen met als titel Balans in veiligheid. Veiligheid in balans, vastgesteld in het Regionaal College. Kern van de toekomstvisie zijn zes richtinggevende uitspraken , die in gezamenlijke projecten van gemeenten, OM en politie, evenals in de organisaties van de individuele partners zijn ingevuld. De bijdragen van elk van de partners voor de periode 2006-2010 zijn SMART beschreven in de toekomstvisie.

Tussenbalans

Het Regionaal College is aan zet
Het bereiken van de gewenste effecten op het gebied van veiligheid, leefbaarheid en verdraagzaamheid is geen zaak en taak van één partij. De drie partijen uit het Regionaal College hebben hierin hun deels eigen en deels overlappende doelstellingen. De opgave voor de drie partijen is om hierin een gezamenlijke noemer te vinden, waarin elk een eigen bijdrage kan leveren. De commissie heeft hierin het initiatief genomen door niet alleen de rol van het korps uit te werken, maar ook – in gelijkwaardigheid – de rol van de gemeenten en het Openbaar Ministerie. De les die de politie uit het voorgaande trekt, is:

Proces als insteek, inhoud als resultaat
De inhoudelijke vergelijking van het interne politietraject en het visietraject van het Regionaal College is niet gemaakt. De goede lezer ziet in de politievisie en de richtinggevende uitspraken de nodige overlap, waardoor zich mogelijk de vraag opdringt: “Hoeveel is de politie hier nou mee opgeschoten?”. Een inhoudelijk antwoord op deze vraag is niet relevant: de grote en onvervangbare winst is geweest dat het korps, gemeenten en OM gezamenlijk om tafel zitten én zich gezamenlijk verantwoordelijk voelen voor de veiligheids- en politieproblematiek. In Twente was daar een stevige botsing tussen korps en Regionaal College voor nodig, of beter gezegd: een werkelijke dialoog waarin alle relevante aspecten op tafel kwamen: de inhoud, het proces, de machtsverhoudingen tussen de partners, de persoonlijke opvattingen en verhoudingen, etc. Niet eenvoudig, maar wel vruchtbaar.

Het korps koos met Balans in Veiligheid een procesmatige insteek. Stellingen, standpunten en posities zijn op voorhand van tafel gehaald, het proces stond voorop. Het korps en ook het Regionaal College, spraken daarmee het vertrouwen naar elkaar uit dat de inhoud zich in dit proces zou ontwikkelen in de onderlinge gedachtewisseling. Er lag in dit proces vanzelfsprekend een ‘hypotheek’ op de commissie: de partners waren er van doordrongen dat een gezamenlijke stap vooruit noodzakelijk was en dat geen sprake kon zijn van vrijblijvende of niet-concrete resultaten. De noodzaak om Balans in Veiligheid tot een succes te maken, heeft – waarschijnlijk deels onbewust – mede het succes bepaald. De leden van de commissie traden als de eerste ‘fakkeldragers’ op die het vuur hebben doorgegeven aan hun collega’s en hun eigen organisatie. Een factor die dit heeft versterkt, is het feit dat Twente te kenmerken is als een netwerksamenleving, waarin partners weten dat ze met elkaar verder moeten. In positieve zin gelabeld: je bent tot elkaar ‘veroordeeld’.

Balans in Veiligheid in relatie met Politie In Ontwikkeling
De wijze waarop Balans in Veiligheid tot stand is gekomen, is niet uniek voor Twente. We trekken op deze plaats een parallel met de inhoud en de wijze van tot stand komen van Politie in Ontwikkeling, een visie van de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) op de toekomst van de Nederlandse politie. Deze visie is in eerste instantie binnen de RHC opgesteld om vervolgens te worden voorgelegd aan het bevoegd gezag en de departementen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie. Hierin zit een opvallende parallel met het Twentse toekomsttraject. Op systeemniveau (in de zin van ‘hoe verhouden de partners zich tot elkaar en wat zijn hun onderlinge gedragingen?’) constateren we dat de politie niet zelden (te) intern gericht is. Dit kan leiden tot spanningen, zeker daar het bevoegd gezag een zekere (over)gevoeligheid heeft voor deze interne gerichtheid van de politie.

De interne gerichtheid wordt ook geïllustreerd door het feit dat de politie zich – zeker in het verleden – als enige ‘weldoener’ op het veiligheidsgebied zag. De veranderde context, waarin de gemeenten zoeken naar hun (regie)rol op het veiligheidsvraagstuk, maakt dat spanningen zoals in Twente ontstaan. Niet voor niets is de ondertitel van de toekomstvisie Balans in Veiligheid dan ook ‘De rol en positie van de politie in de veiligheidsketen’. Een rol en positie in een veranderende constellatie van partners in veiligheid, waarbij de politie niet meer dé partner is in veiligheid, maar één van de partners in de veiligheidsketen. Deze nieuwe constellatie vraagt van de politie om zich niet meer te koesteren in haar ‘weldoenersrol’, maar juist de relativiteit te zien van de eigen positie. Van daaruit kan de politie partners in positie brengen en de verdiende ‘credits’ geven. Dat vraagt om een actief betrokken bevoegd gezag (gemeenten, korpsbeheerder, Regionale Colleges), ook in een traject als Politie in Ontwikkeling.

Balans in Veiligheid in relatie met het INK-model
Het is interessant om voorgaande in relatie te brengen met de ontwikkelingsfasen van het INK-model. De auditrapportage van het Twentse korps uit mei 2006 positioneert het korps in de procesgeoriënteerde ontwikkelingsfase. Een ontwikkelingsfase die een relatief sterke interne oriëntatie heeft. De ontwikkeling van de toekomstvisie met het bevoegd gezag past in opzet en uitwerking niet in deze fase en is eerder een kenmerk van de ketengeoriënteerde ontwikkelingsfase. De politie was zich hiervan bewust en de (theoretische) vraag is geweest of je wel een fase kunt ‘overslaan’. Of anders gezegd: “Wat gebeurt er als een procesgeoriënteerde organisatie op een ketengeoriënteerde manier en samen met partners vormgeeft aan een gezamenlijke toekomst?”. Zeker als die partners veelal ook – met plussen en minnen – gepositioneerd kunnen worden in de procesgeoriënteerde fase?

De veronderstelling – die achteraf is gestaafd – was dat deze ‘sprong voorwaarts’ een belangrijk voordeel is geweest. De partners hebben, met een leeg tafelblad en een schone lei voor zich, vorm kunnen geven aan een gezamenlijke toekomst, zonder te worden belemmerd door individuele visies en strategieën op het gebied van veiligheid. Het feit dat deze visies in de gedachtewisseling geen vertrekpunt waren (en daarmee zouden ze een belangrijke hobbel kunnen worden), maakte het onzes inziens mogelijk om een fase in het INK-model te kunnen ‘overslaan’ en een toekomstvisie te maken op het niveau van de veiligheidsketen. De mate waarin het vervolgens ook lukt om de rest van de individuele organisaties daarin mee te nemen om deze toekomstvisie te realiseren is bijzonder interessant. Maar geen onderwerp van dit artikel .

De winst van een gezamenlijke visie

Gezamenlijk voordeel
Een gezamenlijke visie vormt een gemeenschappelijk referentiekader. Nieuwe onderwerpen die zich aandienen en besluiten die worden genomen, kunnen worden getoetst aan de visie. De concrete bijdragen die zijn benoemd, dienen als actieplan voor de realisatie van de visie. We noemen drie voorbeelden uit de toekomstvisie Balans in veiligheid. Veiligheid in balans:
1. De 14 gemeenten van Twente (steden en dorpen) hebben afgesproken uiterlijk eind 2007 alle te beschikken over uniforme dorps- of wijkscans, waarvan de politiële wijkscans een van de bouwstenen zijn. Een scan die de basis vormt voor een – eveneens – uniform Integraal Veiligheidsplan, gebaseerd op het Kernbeleid Veiligheid van de VNG. Burgemeesters uit het Regionaal College vervullen hier de ‘trekkersrol’ .
2. Het Regionaal College heeft afgesproken in de periode 2006-2008 drie regionale projecten uit te voeren, waarbij telkens een andere partner uit het RC optreedt als trekker. Het gaat om de projecten (a) huiselijk geweld, (b) psychiatrische patiënten, dak- en thuislozen en (c) jeugdoverlast en -criminaliteit. Deze drie projecten zijn inmiddels gestart elk met een burgemeester als trekker. Balans in veiligheid en deze drie projecten zijn in de vergaderingen van het Regionaal College een terugkerend thema.
3. De gemeenten richten een gezamenlijk platform voor de IVZ-coördinatoren op, die in bovenstaande acties een nadrukkelijke rol hebben.

Wie beweegt de organisaties in de veiligheidsketen?
Bekijken we de politievisie uit paragraaf 1, dan zien we dat de politie zich wil concentreren op haar kerntaken. Een beweging die ook landelijk is ingezet. Die impliceert dat de politie zich op een andere wijze richt op de ‘niet-kerntaken’. Dit betekent in de dagelijkse praktijk dat andere organisaties hierin een grotere of in elk geval andere rol krijgen. Een inventarisatie tijdens het visietraject van het Regionaal College leverde de volgende, herkenbare onderwerpen op:
- ondersteuning bij grote evenementen;
- bijdrage aan het schooladoptieplan;
- psychiatrische patiënten in de politiecel;
- Keurmerk Veilig Wonen;
- rol bij aanrijdingen met uitsluitend materiële schade;
- etc.

De politie kan deze beweging niet alleen realiseren. Het bijdragen aan een invulling aan een andere rol bij partners – zoals jeugdinstellingen, buurtwerk, corporaties, zorginstellingen, maatschappelijk werk, reclassering, gemeentelijke diensten – vraagt om meer dan een vriendelijk geformuleerd verzoek en een goede verstandhouding. Samenwerking in de lokale veiligheidszorg, en dan vooral voor wat betreft de rol van de politie daarin, is niet zelden het initiatief van de politie . Maar deze initiatieven op een structureel niveau verankeren levert nogal eens lastige puzzels op. En als de samenwerking onvoldoende uit de verf komt of niet hecht genoeg is, komt uiteindelijk het ‘probleem’ weer op het bord van de politie: 24-uur bereikbaar en vaak niet gerechtigd en bereid (en daar mag de samenleving zich gelukkig mee prijzen) om ‘nee’ te zeggen. De politie is uiteindelijk onze ‘last man standing’.

Politie is niet meer dan een partner in veiligheid
De politie heeft partners nodig die de veranderde rolinvulling van andere organisaties in de veiligheidsketen gerichter, dringender en indien noodzakelijk dwingender kunnen beïnvloeden. Zij kunnen dit doen door subsidie- en opdrachtrelaties, coalities met maatschappelijke partners, bestuurlijke of ambtelijke vertegenwoordiging in deze organisaties, via de provincie of het rijk, maar ook door het gezag dat ze hebben in de lokale en regionale samenleving. De gemeenten en in mindere mate het OM hebben deze mogelijkheden en zetten ze in Twente in voor de realisatie van de toekomstvisie. En daarmee voor de gewenste rol van de politie in de veiligheidsketen, conform de derde richtinggevende uitspraak (de politie richt zich op normhandhaving, opsporing, noodhulp en bescherming; de kerntaken van de politie). Dit leidt ons tot de tweede les voor de politie:

Wat betekent dit voor de politie?
Een nieuwe rol en positie voor de politie Twente is niet vrijblijvend. Niet alleen moeten – meer nog dan voorheen – de eigen (kern)taken op een excellente wijze worden ingevuld, maar ook moet de samenwerking met de partners verder worden ingevuld. Dit vraagt om een volwassen partnerschap: op contractueel niveau en op professioneel niveau. Als partner in de keten brengt het korps haar partners in positie om ook hun rol te nemen, net als dit van de partners mag worden verwacht. De politie maakt bijvoorbeeld de criminaliteitsbeeldanalyses; partners mogen verwachten dat deze – toegesneden op hun verantwoordelijkheden in de keten – worden gepresenteerd en geïnterpreteerd door het korps. Dit vraagt van het korps een grotere bestuurlijke en politieke sensitiviteit, een betere beleidsmatige ondersteuning (intern en extern) en het denken vanuit het belang van de keten.

Tot slot

De politie Twente heeft na de complicaties met haar eigen visietraject gekozen voor een procesmatige en ketengeoriënteerde aanpak. De partners in het Regionaal College zijn – op eigen verzoek – uitdrukkelijk betrokken bij een toekomstvisie op de rol van de politie in de veiligheidsketen. Een aanpak die eenvoudig lijkt, maar veel vraagt van de deelnemers. In Twente waren die deelnemers bereid om deze investering te doen en ook nu nog te blijven doen. Veiligheid staat met deze aanpak in Twente steviger op de regionale agenda. En die agenda wordt aantoonbaar gerealiseerd met veel inzet en samenwerking. Niet alleen tussen de drie partners in het Regionaal College, maar ook tussen de 14 gemeenten onderling en met andere partners in de veiligheidsketen.

Dit is bijzonder in een context waar – zoals overal in Nederland – op vele fronten aan de betrokken organisaties wordt getrokken. Voor gemeenten is er meer dan veiligheid, voor de politie is er meer dan het Regionaal College, en voor het OM is er meer dan de regio.