Politie in Ontwikkeling

In Politie in Ontwikkeling 2005(PiO) is beschreven wat het antwoord is van de Nederlandse politie op de veranderende maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste decennia. Dit antwoord luidt: de politie moet doen, wat de grootste toegevoegde waarde oplevert met betrekking tot veiligheid. Dit lijkt het intrappen van een open deur, maar het tegendeel is het geval. Een korte terugblik op PiO maakt dit duidelijk.

PiO begint met een nogal somber beeld: het veiligheidsvraagstuk is sterk gepolitiseerd, de politiefunctie is (horizontaal en verticaal) gefragmenteerd, privatisering van politietaken neemt toe, de politie wordt overvraagd en zij staat onder enorme prestatiedruk. Daardoor krijgt de politie uiteenlopende signalen uit haar omgeving over de aard en omvang van de onveiligheidsproblematiek en de beste manier om ertegen op te treden, en verkeert zij in een kwetsbare positie. Wat moet onder deze omstandigheden de reactie van de politie zijn? Welk nieuw verhaal moet zij hier tegenover stellen?

Bij het zoeken naar het antwoord op die vragen is de eerste, intuïtieve, reactie het opnieuw willen afbakenen van de politietaak. Na veel debat is een andere weg ingeslagen. Die van het formuleren van een missie. Een stap in het emancipatieproces dat na Politie in Verandering (1977) aarzelend op gang is gekomen. Want, zo lezen we in PiO, het is zaak dat de politieprofessie zelf richtinggevende uitspraken doet over hoe zij haar bijdrage aan vermindering van onveiligheid ziet en wat dat betekent voor de politie zelf en voor haar relaties met de omgeving.1 Bijdragen aan veiligheid is daarvan het meest wezenlijke onderdeel geworden.

De keuze dat te doen, wat het meeste oplevert in termen van veiligheid, laat in de eerste plaats zien dat de politie zichzelf (opnieuw) teweer stelt tegen het traditionele beeld van een taakorganisatie.2 Zij ziet zichzelf als een organisatie die doelen nastreeft. In de tweede plaats legt de politie met deze keuze een link naar de activiteiten van andere spelers op het veiligheidsveld. Zij moet toegevoegde waarde leveren ten opzichte van een scala van medespelers. Ten derde stelt dit de kwestie aan de orde wat we onder veiligheid verstaan.

Het begrip veiligheid is in PiO niet ingevuld. PiO schetst wel een missie, een visie en een strategie, maar geeft niet aan waarvoor deze moeten worden ingezet. Nergens valt te lezen wat de urgente veiligheidsproblemen zijn. Een keuze van de makers. Het document krijgt zo een zekere tijdloosheid en toekomstbestendigheid. Het definiëren van veiligheid behoort bovendien tot de verantwoordelijkheid van de RKC.
 

Veiligheidsthema’s

Op voorstel van de in 2006 gestarte Stuurgroep PiO heeft de RKC zich in januari 2007 uitgesproken over wat onder veiligheid moet worden verstaan. De RKC heeft het begrip ingevuld door vijf veiligheidsthema’s te benoemen. Dit zijn: ongelijkwaardigheid, overlast, veelvoorkomende criminaliteit, criminaliteit met een grote impact op het slachtoffer en ondermijning. We beschrijven kort deze thema’s.
‘Ongelijkwaardigheid’ is de basis van veel kwaad. Als bepaalde groepen of individuen zich buiten de gemeenschap plaatsen of worden uitgesloten, nemen de tegenstellingen toe. De vrede wordt daardoor bedreigd en veilig maatschappelijk verkeer, als randvoorwaarde voor het functioneren van de democratische rechtsstaat, kan daardoor in het gedrang komen.
‘Overlast’ is menselijk gedrag dat een negatieve invloed heeft op het welbevinden van burgers. Doorgaans wordt overlast veroorzaakt door jongeren of verslaafden; zij verstoren de kwaliteit van de leefomgeving. Dat kan samengaan met criminaliteit, maar dat is niet noodzakelijk zo.
‘Veelvoorkomende criminaliteit’ betreft zaken als zakkenrollerij, woninginbraak, bedrijfsinbraak en diefstal van/vanuit fietsen en motorvoertuigen (high volume).
‘Criminaliteit met een hoge impact’ betreft delicten die een grote impact hebben op het slachtoffer. Het gaat vooral om (gewelds)delicten als moord en doodslag, huiselijk geweld en overvallen of berovingen (high impact).
‘Ondermijning’ heeft betrekking op activiteiten die de rechtsorde en de democratie in gevaar brengen. De politie staat voor de integriteit van het maatschappelijk verkeer en de bijbehorende instituties. Aantasting van deze integriteit is veelal sluipend. Het gaat vaak om criminele netwerken waarbij onder- en bovenwereld in toenemende mate verweven raken.

De veiligheidsthema’s zijn bewust abstract. Het zijn ‘intelligente paraplu’s’3 die in onderling gewicht kunnen verschillen, maar die samen voor de langere termijn richting geven aan wat we als politie echt belangrijk vinden. Dit natuurlijk naast meer algemene zaken als toezicht en handhaving, in het bijzonder bij grootschalige evenementen. Het abstracte karakter van de veiligheidsthema’s maakt deze toekomstbestendig.

Naar een strategische agenda

De keuze in PiO voor toegevoegde waarde op het gebied van veiligheid sluit wonderwel aan bij het streven van de RKC naar een focus op de professie in plaats van op beheersonderwerpen. Een strategische agenda geldt als een geschikt middel hiertoe. Daarom heeft de Stuurgroep PiO tegelijk met haar voorstel voor afbakening van het begrip veiligheid een voorstel gedaan voor een prototype van zo’n strategische agenda om te komen tot ‘meer professie en minder beheer’. Het prototype is in de loop van 2007 verder ontwikkeld en bestaat sindsdien uit drie onderdelen: het veldenmodel, het strategisch ontwikkelingskader en de strategische agenda.

Veldenmodel
Het strategisch ontwikkelingskader en de strategische agenda zijn gebaseerd op een model. Dit bestaat uit vijf velden. Van buiten (omgeving) naar binnen (politieorganisatie) gekeken, zijn dit: maatschappij, veiligheid, interactie, handelen en organisatie (figuur 1). Bij maatschappij gaat het erom wat er gebeurt in de omgeving op bijvoorbeeld politiek, bestuurlijk, sociaal en/of economisch gebied. Wat zijn daarvan de consequenties voor veiligheid, interactie, handelen en organisatie van de politie? Het tweede veld heeft betrekking op veiligheid zelf. Bij het veld interactie draait het erom hoe de politie zich positioneert ten opzichte van het bestuur, het bevoegd gezag, burgers en netwerken. Het veld handelen gaat over wat de politie doet en op welke manier. Het laatste veld heeft betrekking op de organisatie: welke eisen stellen we aan mens en organisatie en is dat adequaat?

Strategisch ontwikkelingskader
Door invullen van het veldenmodel ontstaat een raamwerk dat inmiddels ‘het strategisch ontwikkelingskader’ heet. In het veld maatschappij passen grote thema’s als de overgang naar de informatie- en netwerksamenleving. In het veld veiligheid zijn de vijf veiligheidsthema’s ingevuld. In het veld interactie passen de twee richtinggevende principes uit PiO die betrekking hebben op de positionering van de politie, te weten ondergeschiktheid met gezag en samenwerkingsgerichtheid. De daarbij behorende operationele concepten (of: instrumenten) zijn programmasturing en policing of communities. Beide gaan over de vorm van interactie die de politie voorstaat en de randvoorwaarden die daarbij gelden. Twee richtinggevende principes uit PiO hebben betrekking op het handelen van de politie, namelijk een brede samenhangende taakuitvoering en resultaatgerichtheid.4 Instrumenten die hierbij horen zijn lokale én nodale oriëntatie binnen het gebiedsgebonden werken5 en Informatie Gestuurde Politie (IGP). Bij het veld organisatie gaat het om het bevorderen van het werken als één concern en professionalisering van mensen en systemen. Daarin passen ook de speerpunten uit de Werkgeversvisie.

Strategische agenda
Door alle onderwerpen die door politiek en bevoegd gezag op het bord van de politie worden gelegd te ordenen aan de hand van het beschreven raamwerk, ontstaat zicht op het geheel aan onderwerpen en op de aard daarvan. Gaat het bijvoorbeeld om veiligheid, zoals bij huiselijk geweld, fraude of cybercrime, of gaat het om onderwerpen die sec betrekking hebben op het handelen, zoals het Programma Versterking Opsporing en Vervolging (PVOV) of organisatie, bijvoorbeeld de programma’s ter verbetering van HRM of ICT? Een dergelijk overzicht helpt bij het stellen van prioriteiten en posterioriteiten. Daarmee ontstaat dan een ‘strategische agenda’ voor de politie: een overzicht van de afspraken met andere partijen.

In figuur 2 is de strategische agenda uit 2007 weergegeven.
Wat opvalt als we kijken naar de onderwerpen is dat ze nogal willekeurig zijn (waarom fraude, cybercrime?) en bovendien ongelijksoortig, zoals de drie kabinetsthema’s jeugd (= doelgroep), wijken (= doelgebied) en opsporing (= proces). Dit wekt niet bepaald de indruk dat er vanuit de politiek is nagedacht over het fenomeen (on)veiligheid en de ontwikkelingen daarin. Gevolg is dat een focus ontbreekt: als je niet weet waar je naar toe wilt, dan is elke richting goed. Wat verder ontbreekt, is een opvatting over wat de toegevoegde waarde van de politie kan zijn naast die van andere partijen in verscheidene overheidssectoren (economische zaken, ruimtelijke ordening, onderwijs). Wat doet de rijksoverheid aan integraal veiligheidsbeleid in netwerkachtige constructies?
 

Bijdragen aan veiligheid

Terug naar eigen huis. Het strategisch ontwikkelingskader is bedoeld als hulpmiddel voor het doorontwikkelen en operationaliseren van het gedachtegoed van PiO en de Werkgeversvisie. Het brengt ordening aan, maar belangrijker nog is om samenhangen zichtbaar te maken. Gegeven de wens om bij te dragen aan veiligheid, is vooral de verbinding tussen het veld van de veiligheid en de velden interactie, handelen en organisatie van wezenlijk belang. Want, het gaat niet om principes en instrumenten op zichzelf, maar om de vraag of het werken daarmee leidt tot een grotere bijdrage aan veiligheid.

Dit geldt ook voor de strategische agenda. Overzicht en ordening is mooi, maar als bij alles wat op de strategische agenda staat de relatie met veiligheid zichtbaar wordt gemaakt, dan is dat een belangrijke stap voorwaarts. Vijfhonderd wijkagenten erbij? Ja, maar hebben we ook een eensluidende opvatting voor welke veiligheidsproblemen deze dan worden ingezet? En nee, liever geen PVOV-achtige programma’s waarin de relatie met concrete veiligheidsproblemen ontbreekt. Als we vijfhonderd extra forensische assistenten aanstellen, mogen we dan ook weten wat hun bijdrage aan veiligheid gaat worden?

Het blijkt lastig om bijdragen aan veiligheid vorm en inhoud te geven. PiO ten spijt, in veel stukken van de RKC, boards, beleids- en expertgroepen is de vraag of wat we doen bijdraagt aan veiligheid, opvallend afwezig. Ook op korpsniveau is het tobben. ‘Buiten winnen is binnen beginnen’ is een nog veelgehoord credo.6 De preoccupatie voor organisatie en samenwerking is taai.
 

Strategische verkenningen

Als de politie richting wil geven aan het veiligheidsdebat in Nederland of misschien zelfs in EU-verband, dan zal zij haar uitgangspunt om te willen bijdragen aan veiligheid, serieus moeten nemen. Want wat is straks, bij de komende kabinetsformatie, de boodschap vanuit de politieprofessie? Deze vraag is urgent. We zitten immers opnieuw in een tijdperk waarin alle energie dreigt te worden opgeslokt door een besteldiscussie; over structuur en zeggenschap in plaats van veiligheid. Verheugend is het feit dat de veiligheidsthema’s in het statuut van de RKC zijn opgenomen met instemming van het KBB. Dat biedt aanknopingspunten.

Vanwege hun abstracte karakter is het noodzakelijk dat de veiligheidsthema’s worden ingekleurd en uitgewerkt. Want wat verstaan we precies onder ongelijkwaardigheid? Waarom is dit een onderwerp voor de politie? Hoe bestrijden we overlast en welke rol spelen andere partijen daarin? Is die aanpak succesvol? Wat draagt bij aan het terugdringen van bijvoorbeeld inbraak? Volstaat onze veelplegersaanpak ook op langere termijn? Wat kan de politie doen om het geweld in de samenleving terug te dringen? Wanneer is er sprake van ondermijning van de samenleving? Hoe openbaart zich dit en hoe krijgen we er grip op? Dit zijn maar enkele voorbeelden uit een veelheid aan vragen, die schreeuwen om beantwoording.

Bij gebrek aan voldoende zichtbare landelijke initiatieven op dit vlak heeft het korps Amsterdam-Amstelland inmiddels drie verkenningen gedaan: naar overlast, ongelijkwaardigheid en ondermijning. Om te zorgen voor een verbinding tussen theoretische kennis en deskundigheid uit de praktijk, zijn de verkenningen uitgevoerd door teams van deskundigen uit het korps. De rapporten bestaan uit een algemeen, theoretisch deel en een meer regiospecifiek deel, waarin wordt ingezoomd op de aanpak in de eigen regio. Waar nodig zijn externe deskundigen ingehuurd. Bij ongelijkwaardigheid en bij ondermijning zijn de gemeente Amsterdam en het arrondissementsparket van meet af aan bij het proces betrokken. De rapporten zullen begin 2010 beschikbaar zijn voor verspreiding.

De verkenningen zijn in dubbel opzicht van strategisch belang. Als een aanzet voor de body of knowledge met betrekking tot de veiligheidsthema’s zijn ze vooral gericht op de toekomst. Als basis voor het maken van afspraken met de partners in de regio voor een gezamenlijke aanpak van veiligheidsproblemen spelen ze vooral een rol bij de positionering van de politie ten opzichte van andere partijen. Met dit doel in gedachten is het toe te juichen als andere korpsen de rapporten straks aanvullen met de praktijk uit hun regio’s.

Auteurs

Bernard Welten is werkzaam als korpschef van de politie Amsterdam-Amstelland en portefeuillehouder Politie in Ontwikkeling in de Raad van Korpschefs i.o. (RKC).
Frank Hoogewoning is verbonden aan de denktank Agora Politie & Veiligheid van hetzelfde korps.