Tijdschrift voor de politie

De politie heeft bij uitstek de mogelijkheden aan de signaleringsfunctie invulling te geven. Zij is immers als enige overheidsdienst 7 × 24 uur paraat en actief op pad. Midden in de samenleving opererend, neemt de politie voortdurend de ontwikkelingen waar en handelt waar dat nodig is. Waar anderen zich beperken tot specifieke domeinen en tijden en daarbuiten slechts in uitzonderlijke gevallen (zoals calamiteiten) in actie komen, is de politie de klok rond en in principe overal actief en paraat. Waakzaam en dienstbaar.

Het onderwerp milieu is een van de taken in de BPZ. Dat betekent dat in de surveillance de betrokken politiefunctionarissen aan dit thema – als onderdeel van hun brede, integrale taakstelling – aandacht moeten schenken. De toenmalige portefeuillehouder Milieu en Bijzondere Wetten van de RHC heeft het in zijn voorwoord bij het Referentiekader voor de Politiemilieutaak (…) als volgt verwoord: ‘De organisatie van het politiewerk bij milieu kent, net als bij het andere opsporingswerk, verschillende niveaus. Om te beginnen het basispolitiewerk, want onze collega’s in blauw zijn met veel en zien veel. De ogen en oren in het veld die vaak als eerste zaken constateren, die niet deugen. Van hen verwachten we dat ze actief signaleren en de eenvoudiger delicten oppakken. De overtredingen en misdrijven die met hun beschikbare tijd, kennis en ervaring zijn op te sporen en vast te leggen in een proces verbaal.’
 

Signaleren in Referentiekader en strategisch Politiemilieuplan
In genoemd Referentiekader wordt aangegeven hoe de politiezorg voor het milieu op lokaal, regionaal, bovenregionaal en landelijk niveau ingericht moet worden. Voor zestien aspecten die van wezenlijk belang zijn voor een effectieve en efficiënte uitvoering van de politiemilieutaak worden normeringen geformuleerd. Deze normen betreffen onder meer portefeuillehouderschap, coördinatie en samenwerking met andere actoren op het terrein van milieu (zoals het bestuur en de bijzondere opsporingsdiensten), informatiehuishouding en beheersaspecten. Op het vlak van de kern van de politiemilieutaak, dat wil zeggen de aanpak van de milieucriminaliteit, wordt in het Referentiekader een onderscheid gemaakt naar zwaarte van de milieudelicten. Zware milieucriminaliteit is een onderwerp voor interregionale milieuteams, die organisatorisch zijn ondergebracht bij de bovenregionale recherchestructuur. Op regionaal niveau opererende milieuteams zijn verantwoordelijk voor de opsporing van vormen van middelzware milieucriminaliteit. Aan de bovenkant van deze structuur rechercheert de Nationale Recherche in gevallen van zware georganiseerde milieucriminaliteit.

Het Referentiekader en de actieve implementatie ervan heeft de afgelopen jaren evident geleid tot een flinke impuls in de uitvoering van de politiemilieutaak. Om deze trend te bestendigen, en te versterken en de uitvoering van de milieutaak duurzaam te verankeren in de politieorganisatie, is medio 2007 door de RHC het strategische Politiemilieuplan 2011 vastgesteld.¹ Met dit plan expliciteert de Nederlandse politie welke rol en taken zij ziet bij de integrale aanpak van milieucriminaliteit. Het plan richt zich op aspecten van sturing/management, capaciteit, uitvoeringskwaliteit, informatiehuishouding en op de te leveren producten en activiteiten. Ook het cyclische aspect van monitoren en verder verbeteren krijgt aandacht. Het Referentiekader is in het strategische plan onverminderd het normerende stelsel waarop ten aanzien van de politiemilieutaak gebouwd wordt.
 

BPZ – de eerste verdediging op een zwaar speelveld
De uitvoering van de politiemilieutaak in de BPZ is in feite de eerste ‘verdedigingslinie’ van de politie tegen inbreuken op de wet- en regelgeving. Het Referentiekader geeft aan dat functionarissen in de BPZ twee belangrijke taken hebben:
1 het zelfstandig afhandelen van eenvoudige milieudelicten die een directe negatieve uitwerking hebben op de leefbaarheid in woongebieden of het buitengebied;
2 signaleren van milieuovertredingen – de oog- en oorfunctie.

Hiermee wordt duidelijk gemarkeerd dat de signaalfunctie voor milieuaangelegenheden een nadrukkelijke taak van de blauwe teams is. Daarmee hebben de executieve collega’s in de BPZ een duidelijke, belangrijke en uitdagende opdracht. Dit geldt overigens ook voor het betreffende (districtelijke) management dat sturing dient te geven aan en verantwoording moet verlangen en leveren over de uitvoering binnen het taakveld milieu.

Het onderwerp milieu wordt vaak – niet onterecht en niet alleen door de politie – als ingewikkeld en lastig ervaren. Ingewikkeld, omdat er een uitgebreid en snel veranderend pakket aan wet- en regelgeving van toepassing is. Ondanks rijksbrede inzet op vereenvoudiging en deregulering, is de complexiteit en omvang nog steeds aanzienlijk. Daarbij komt de tendens dat de milieuregelgeving steeds verder geïntegreerd wordt in het bredere onderwerp van het omgevingsrecht. Aspecten van milieu, bouwen en wonen worden nauwer met elkaar verbonden om het vergunningenstelsel voor burgers en bedrijven eenvoudiger te maken. De komende Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is daar een uitgesproken voorbeeld van. Een ander kenmerk van het domein milieu is dat de politie in haar handhavings- en opsporingstaak het brede spectrum van milieufacetten tot werkterrein heeft. In het vakjargon wordt gesproken over verschillende zogenoemde kleursporen:
- de grijze milieuwetgeving: betreft inrichtingen, bodem/grond, de Wet milieubeheer, de Meststoffenwet;
- de groene milieuwetgeving: betreft bescherming van plant- en diersoorten en hun gebieden, de Flora- en faunawet; - de blauwe milieuwetgeving: betreft het lozen op oppervlaktewater, dempen van watergangen, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren;
- de rode milieuwetgeving: betreft aangelegenheden van ruimtelijke ordening, bouwen of gebruiken in strijd met bestemmingsplan, de Wet op de ruimtelijke ordening en de bouwverordening.
Deze niet-limitatieve opsomming impliceert dat de politie, ook in de BPZ, over een brede (basis)kennis moet beschikken om adequaat te kunnen optreden en signaleren.

Het onderwerp milieu is ook vaak lastig omdat er vele actoren zijn die zich vanuit hun specifieke verantwoordelijkheden met het onderwerp bezighouden. Er is veel bestuurlijke drukte op het terrein van milieu. Gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk houden zich als bestuursorganen naast vergunningverlening met toezicht en handhaving bezig. Op gebied van opsporing zijn bijzondere opsporingsdiensten actief, zoals die van de ministeries van VROM en LNV, evenals een leger van bijzondere opsporingsambtenaren bij bestuursorganen en publieke lichamen. Daardoor bestaat een grote mate van fragmentatie in de milieuhandhaving². ‘Wie is waar precies verantwoordelijk voor en doet wat?’ is een vraag die in de dagelijkse handhavingspraktijk regelmatig naar voren komt. Goede kennis van het weefsel van taken en bevoegdheden is dan een voorwaarde om als politie de milieutaak efficiënt en effectief te kunnen uitvoeren, ook ten aanzien van de signaal- en adviesfunctie.

Naast de complexiteit van regelgeving en de versnipperde verantwoordelijkheidsstructuur, is een belangrijke bijkomende factor dat overtredingen of delicten in het milieudomein veelal niet op een presenteerblaadje aangeboden worden. Zo zijn aangiften relatief zeldzaam; de leefomgeving (het milieu en planten en dieren) doen immers zelf geen aangifte. Er zijn meestal geen acute (menselijke) slachtoffers. Daarbij komt dat negatieve effecten van regelovertreding op de kwaliteit van natuur, milieu en gezondheid soms pas op termijn en op andere plaatsen aan het licht komen. Daarom zijn milieuzaken meestal zogenoemde haalzaken, waarbij alerte signalering een belangrijke rol kan spelen. Daarom is het belangrijk om juist ook in de BPZ de kunst en kunde van het waarnemen en herkennen van milieufeiten te houden, te onderhouden en uit te bouwen. Het is een kwestie van (blijvend) leren kijken, luisteren en ruiken om de juiste signalen te krijgen en deze uit te zenden.
 

De ontvanger van signalen
Wie zijn echter de klanten van de signaalfunctie op milieugebied? Voor wie geeft de politie in de BPZ aandacht aan die signalering? Welbeschouwd zijn er twee klantenkringen: een interne en een externe.
Heel direct wordt door het al genoemde Referentiekader voor de politiemilieutaak (referentie nr. 3) aangegeven dat de BPZ tot taak heeft ‘(…) om niet-eenvoudige milieudelicten en andere relevante zaken te signaleren en door te geven aan het regionale milieuteam (de oog/oor en neusfunctie)’.
Deze interne signaalfunctie van de BPZ – die dus naast de zelfstandige afdoening van eenvoudige milieudelicten staat – heeft daarmee het regionale milieuteam (RMT) als klant. Welbeschouwd zijn er in potentie enkele tienduizenden paren ogen en oren in de BPZ beschikbaar om invulling te geven aan deze signaleringsfunctie en zo de informatiepositie van de gespecialiseerde teams te versterken.
Een en ander impliceert dat de medewerkers uit de BPZ daadwerkelijk toegerust moeten zijn om ook de niet-eenvoudige en andere milieuzaken tijdens hun surveillance te herkennen, te duiden en over te brengen naar de meer gespecialiseerde collega’s van het RMT. Om deze opdracht adequaat te kunnen uitvoeren – te signaleren welke inbreuken op de regelgeving en risico’s er ten aanzien van milieu spelen – moeten BPZ’ers uiteraard over de juiste kennis, informatie en toereikende competenties beschikken. Dat gaat niet vanzelf. Voldoende aandacht en oefening in de (duale) basisopleiding is wel het minste. Maar dat volstaat natuurlijk niet. Het is vooral ook een zaak van duurzame aandacht voor het onderwerp milieu in de werkelijkheid van de BPZ. Daarover volgen in het vervolg van dit stuk enkele suggesties.
 
In de meer externe optiek geldt ook voor het thema milieu dat de politie een signaalfunctie naar haar partners vervult. In Politie in Ontwikkeling (PiO) – de strategische visie van de politie – wordt de taak signaleren (en op basis daarvan vervolgens adviseren) markant neergezet. Deze taak vloeit direct voort uit de wettelijke politietaken die in de Politiewet 1993 toebedeeld zijn: handhaving, opsporing en noodhulpverlening. In de nota Politie in Ontwikkeling (pagina 67) staat het als volgt verwoord: Waar het om gaat is dat de politie vanuit haar operationele ervaringen, de daarmee samenhangende informatiepositie en haar professionaliteit problemen op het gebied van veiligheid signaleert en waar mogelijk omvormt tot adviezen aan andere actoren, met name wat betreft de verantwoordelijkheid van deze partijen voor hun bijdrage aan veiligheid.

In de visie op handhaven³ is het gedachtegoed dat in PiO is aangereikt voor het taakelement handhaving nader uitgewerkt. De Board Handhaving en de RHC formuleren daarin zeven uitgangspunten voor de visie. In relatie tot het thema signaleren en adviseren is vooral het vierde uitgangspunt van belang: ‘We handhaven samen met partners als onderdeel van een integraal veiligheidsbeleid, gericht op het voorkómen van balansverstoringen.’ De politie heeft door haar plaats en functie in de samenleving, of – pregnanter – haar positie in de wijk, een belangrijke rol om ontwikkelingen te signaleren. Nadrukkelijk is het ook de ambitie van de politie in dit verband proactief te willen opereren. Het gaat dus niet alleen om reeds gerezen problemen met partners en burgers/wijkbewoners tot een oplossing brengen, maar ook om door alert handelen te voorkomen dat situaties problematisch worden. Door beter te sturen en slim te verbeteren kunnen de verschillende actoren via een programmatische aanpak de balans herstellen of onbalans voorkomen.

De geschetste signaalfunctie naar de partners (zoals bestuur, OM, andere instanties) is natuurlijk niet beperkt tot enkel de signalen uit de BPZ. Vanzelfsprekend zijn er ook andersoortige signalen die de politie op grond van haar ervaringen en analyses bij andere verantwoordelijken kan bezorgen. Zo kunnen uit de opsporingspraktijk van de RMT’s en de interregionale teams signalen voortvloeien over (soms structurele) tekorten in de bestuurlijke aanpak van milieuovertredingen. Dat neemt niet weg dat de BPZ door zijn sterke lokale worteling (in de haarvaten van de samenleving) bij uitstek bij kan bijdragen aan het vergaren van signalen uit de dagelijkse werkelijkheid in wijken en gebieden, ook waar het de afbreuk of bedreiging van de kwaliteit van de leefomgeving aangaat. Deze signalen zullen overigens niet altijd direct van BPZ-functionaris naar de lokale partner gaan. Vaak zal de wijkagent/buurtregisseur vanuit zijn functie een rol spelen, al dan niet met betrokkenheid van de taakaccenthouder milieu.
 

Naar een versterking van de signaalfunctie in de BPZ
Duidelijk is dat de uitvoering van de signaalfunctie in de BPZ niet vanzelf en vanzelfsprekend goed gaat. Er is in het krachtenveld van de concurrerende taakopdrachten aan de BPZ voortdurende inspanning nodig om deze functie op peil te houden en te versterken. Daarom tot besluit van deze bijdrage een aantal concrete suggesties om de aandacht voor en de uitvoering van deze belangrijke taak te bestendigen en waar nodig te versterken. Moge dit een signaal zijn om verder werk te maken van de signaleringstaak in de BPZ.

1 Zorg voor een mechanisme en structuur om het onderwerp milieu in alle regio’s tijdens de reguliere briefings en debriefings van de blauwe teams een vaste plek te geven. Met deze aanpak is in diverse regio’s eerder ervaring opgedaan⁵. Faciliteer de regio’s/teams hierin door op programmatische en gedoseerde wijze informatie aan te reiken over relevante signaleringsthema’s. Deze informatie dient toegesneden te zijn op de op grond van eerdere ervaringen of analyse van te verwachten milieufenomenen in het betreffende gebied/de wijk waar het team actief is, zoals een wijkscan. Zo zijn bijvoorbeeld bij surveillance in een binnenstedelijk gebied andere signaleringszaken te verwachten dan in het buitengebied. Verder is van belang om de verstrekte informatie af te stemmen op het typische seizoensgebonden karakter van bepaalde activiteiten, zoals in het groene kleurspoor. Hierbij zou het overigens goed zijn gedegen te onderzoeken welke vorm/techniek van informatieoverdracht werkelijk beklijft en effect sorteert.

2 Ontwikkel en stimuleer mogelijkheden om periodiek meer gespecialiseerde collega’s mee te laten draaien in surveillances. Hierbij valt te denken aan functionarissen van de RMT’s, of van het bestuur. Dit biedt gelegenheid voor (wederzijdse) overdracht van kennis, informatie en ervaring en kweekt tegelijk meer onderling begrip van en inzicht in de mogelijkheden en beperkingen van de signaleringsfunctie in de BPZ. Het leert kijken met andere ogen en horen met andere oren. Voorts kan een dergelijke interactie bijdragen aan het versterken van de professionele werkrelaties. Deze aanpak genereert kennis en kennissen.

3 Implementeer een kort milieubijspijkertraject voor functionarissen in de BPZ. Hierbij kan primair gedacht worden aan wijkagenten, buurtregisseurs of taakaccenthouders milieu6. Verken daarbij of en onder welke randvoorwaarden hier het principe van ‘train-the-trainer’ gevolgd zou kunnen worden. Taakaccenthouders zouden bijvoorbeeld primair het geschetste traject kunnen doorlopen en op hun beurt de verworven kennis kunnen overbrengen aan de collega’s in de BPZ.

4 Onderzoek op welke wijze het management van de BPZ’ers meer notie en begrip kan krijgen van het belang van de politiemilieutaak in de basis. Hierbij zou mogelijk gedacht kunnen worden aan een compact (leiderschaps)traject – wellicht in samenwerking met de School voor Politieleiderschap – gericht op kennisoverdracht op brede milieuthema’s om zodoende deze sturende functionarissen ten aanzien van het onderwerp milieu in de basispolitiezorg te sensibiliseren.