Tijdschrift voor de politie

In dit artikel bouwen de auteurs voort op het gedachtegoed in Politie in Ontwikkeling en gaan zij na wat de potentiële meerwaarde van het concept van nodale politie is en onder welke condities deze meerwaarde kan worden gerealiseerd. De vragen die worden beantwoord zijn: voor welke problemen is de nodale oriëntatie van politie een oplossing; welke type instrumenten en interventiestrategieën zijn nodig om deze nodale oriëntatie daadwerkelijk te kunnen ondersteunen, en welke normatieve vraagstukken roept de nodale oriëntatie op? Aansluitend geven de auteurs een aantal suggesties voor de implementatie van de nodale oriëntatie.
 
 

Opkomst van de netwerksamenleving
Nodale politie is het strategische antwoord van de politie op de opkomst van de netwerksamenleving waarin stromen van mensen, goederen, geld en vooral informatie steeds belangrijker worden. Fysieke locaties zijn weliswaar nog steeds een belangrijke ontmoetingsplaats waar mensen wonen, werken of verblijven (zoals een wijk, een stad of een vliegveld). Maar deze ruimte is niet langer uitsluitend fysiek, maar kan ook virtueel zijn, of een combinatie van beide. Het zijn juist ICT-infrastructuren of netwerken die nieuwe virtuele ruimten creëren. De internationale kapitaalmarkt is een markt die fysiek te lokaliseren valt op de beursvloer van Amsterdam, maar tegelijkertijd – door middel van ICT – een mondiaal karakter heeft en waar kennis en informatie over koersen voortdurend worden aangeboden. De haven van Rotterdam is een fysieke plaats waar mensen en middelen bij elkaar gebracht zijn om goederen te laden, te lossen of over te slaan, maar tegelijkertijd is die haven van Rotterdam door middel van ICT verbonden met allerlei wereldwijde logistieke processen.
De netwerksamenleving brengt nieuwe kwetsbaarheden met zich mee. De functionele grenzen tussen allerlei fysieke infrastructuren en netwerken (het routestelsel voor het weg-, water-, spoor- en luchtverkeer), allerlei energiedistributienetwerken (het pijpleidingenstelsel voor gas, water en elektriciteit), telecommunicatienetwerken (telefoon, mobiele telefonie, internet, televisie enz.) en allerlei sociaalorganisatorische netwerken (steden, havens, wijken enz.) zijn in toenemende mate vervaagd. Er is sprake van een grote mate van wederzijdse vervlechting, hetgeen vitale kwetsbaarheden oproept. Immers een verstoring in het ene netwerk kan ook gevolgen hebben voor het functioneren van andere netwerken en daarmee zelfs de samenleving als geheel ontwrichten; een samenleving die gedragen wordt door de vervlechting van allerlei netwerken en infrastructuren. Een stroomstoring leidt er bijvoorbeeld toe dat telecommunicatie deels wordt platgelegd en belemmert vervolgens ons dagelijkse leven en werken. Een computervirus dat zich verspreidt via ICT-netwerken kan ook penetreren in de ICT-systemen die verkeersstromen reguleren, of de distributie van gas, water en elektriciteit ernstig verstoren – en daarmee ons dagelijkse leven. Deze kwetsbaarheden vormen voor de georganiseerde criminaliteit en allerlei terroristische groeperingen een interessant perspectief. Dit geldt zeker voor de stedelijke gebieden in de netwerksamenleving, waarin verschillende stromen en knooppunten samenkomen. Kenmerkend voor de netwerksamenleving is niet alleen het bestaan van allerlei informatie- en kennisstromen, maar ook dat deze stromen op bepaalde punten bij elkaar komen. Knooppunten spelen in de netwerksamenleving daarom een vitale rol.
 

Strategisch antwoord: nodale politie
Het concept van nodale politie is een poging te komen tot een 'strategic fit' tussen de politie en een veranderende omgeving. In een nodale oriëntatie staan stromen en de plaatsen waar deze stromen bij elkaar komen – de knooppunten – centraal. De infrastructuur in al zijn gedaanten wordt daarmee het nieuwe aangrijpingspunt: wegennet, vaarwater, luchthaven en communicatienetwerken. Mensen, goederen, geld en informatie verplaatsen zich immers door gebruik te maken van de infrastructuur en genereren daarmee tegelijkertijd stromen. Daar, waar deze stromen bij elkaar komen, liggen voor de politie interessante interventiekansen (Politie in Ontwikkeling, p. 87). De idee is dat de veiligheid van plaatsen in toenemende mate kan worden geborgd door meer controle in stromenland. Operationeel impliceert dit voor de politie het controleren op knooppunten van de netwerken (ringwegen rond steden, overslagpunten, havens, luchthavens) van uiteenlopende geografische schaal en van verschillende aard (stedelijk, interstedelijk, interstatelijk en virtueel), aldus Politie in Ontwikkeling.

Verfijning van een concept
Bij het concept van nodale politie zoals het oorspronkelijk werd geformuleerd gaat het om meer dan alleen verkeersstromen en verkeersinfrastructuren, zoals soms ten onrechte wordt gedacht. Er zijn meer stromen en infrastructuren te onderscheiden. De invulling van de nodale oriëntatie dient juist te variëren met de aard van de stroom. Door meer oog te hebben voor de variëteit in dit stromenland ontstaan er ook meer aangrijpingspunten voor interventies.
 

Onderscheid maken naar stromen of infrastructuur
Het is belangrijk om het stromenland open te breken en te relateren aan verschillende soorten van infrastructuren. In ieder geval gaat het om de volgende stromen en infrastructuren:

Personen, veelal gebruik makende van fysieke infrastructuren die gelokaliseerd kunnen worden binnen een geografisch bepaalde en fysieke ruimte zoals het wegenverkeersnet, het spoorwegennet of het luchtverkeer;
Goederen, veelal gebruik makende van fysieke infrastructuren die gelokaliseerd kunnen worden binnen een geografisch bepaalde en fysieke ruimte zoals het wegenverkeersnet of het spoorwegennet;
Energie (gas, water, elektriciteit), veelal gebruik makende van fysieke distributie-infrastructuren die gelokaliseerd kunnen worden binnen een geografisch bepaalde fysieke ruimte zoals het pijpleidingennetwerk;
Kapitaal, dat veelal gebruikmaakt van een virtuele ICT-infrastructuur en wier bewegingen zich vooral afspelen binnen een virtuele ruimte (wereldwijde kapitaalmarkt) en een fysieke ruimte (infrastructuur van banken en andere financiële instellingen); en
Informatie en communicatie, veelal gebruik makende van een fysieke infrastructuur (het elektriciteits- en vaste en mobiele telefoonnetwerk) en zich bewegende in een wereldwijde, virtuele ruimte die gecreëerd wordt door de koppeling van computernetwerken (de virtuele infrastructuur). Hierbij gaat het niet alleen om bijvoorbeeld diensten die via het internet worden aangeboden, zoals elektronisch winkelen, maar ook de uitwisseling van informatie over het verloop van bovengenoemde personen, kapitaal, goederen, energie en informatiestromen (meta-informatie).
 

Twee soorten interventies
Een nodale oriëntatie kan zich richten op de toegangen en uitgangen van de betreffende infrastructuur, bijvoorbeeld door het opzetten van fysieke of virtuele fuiken. Bij de verkeersinfrastructuur kan dit de toegang tot een snelweg zijn. In het geval van de ICT-infrastructuur kan dit de server van een internetprovider zijn. Maar een nodale oriëntatie kan zich ook richten op het meebewegen met de stroom binnen een bepaalde infrastructuur. Voorbeelden zien we daarvan terug op de snelwegen waar de nodale oriëntatie vooral gestalte krijgt door patrouilles van de verkeerspolitie; hetzelfde geldt voor het surfen over het internet op zoek naar bijvoorbeeld kinderporno, of het deelnemen aan discussies in een rechtsextremistische of religieus-fundamentalistische chatroom.
 

Lokale én internationale samenwerking
De netwerksamenleving is een samenleving die gekenmerkt wordt door de globalisering van bovenstaande stromen waarin het lokale en globale nadrukkelijk met elkaar verbonden zijn. De nodale oriëntatie veronderstelt daarom zowel lokale als internationale samenwerking met verschillende soorten van organisaties (andere opsporingsdiensten zoals de douane, publieke organisaties, zoals bijvoorbeeld een Kamer van Koophandel, of een gemeentelijke dienst en private organisaties zoals banken) en de bereidheid om betrouwbare kennis en informatie te delen. Dit kan overigens variëren naar gelang de aard van de stroom.
 

Knooppunten
De stromen in de netwerksamenleving komen bij elkaar in met name stedelijke gebieden, maar wat weten we eigenlijk over die knooppunten? Wat zijn relevante Nederlandse knooppunten? Hoe zitten die knooppunten in elkaar, welke soorten stromen komen hier bij elkaar en welke functies vervullen deze knooppunten? Dit veronderstelt een relatief gedetailleerd beeld van bepaalde knooppunten zoals de haven van Rotterdam, het financiële centrum van Amsterdam-Zuidoost, of de luchthaven Schiphol. Tegelijkertijd zien we dat zich binnen deze grootstedelijke knooppunten zich ook weer allerlei knooppunten bevinden. Een voorbeeld is het World Fashion Centre als knooppunt van financiële stromen binnen het Amsterdamse financiële centrum. Ook daar zien we een kwetsbaar knooppunt waar corrupte financiële stromen zich vermengen met vastgoed, waar boven- en onderwereld en de daarmee samenhangende elites met elkaar vervlochten raken.
 

Nodale politie en kerntaken
Rondom de opsporing en handhaving van verdachte activiteiten binnen een stroom of knooppunt zijn er vaak meerdere actoren. Soms zijn dat andere publieke opsporingsdiensten, soms zijn dat private organisaties. In sommige gevallen ligt het primaat ten aanzien van opsporing en handhaving dan ook eerder bij andere organisaties dan bij de politie.
 

Nodale praktijken
De nodale politie is al meer dan alleen een concept op papier. Er ontwikkelen zich gaandeweg nodale praktijken, zij het niet altijd onder die noemer. Binnen de politie zijn al praktijken tot ontwikkeling gebracht of projecten gestart, die een sterke verwantschap vertonen met een nodale oriëntatie. Tegelijkertijd zien we ook dat andere opsporingsdiensten en zelfs private organisaties een nodale oriëntatie ontwikkelen in het licht van hun verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van bepaalde knooppunten en stromen.
In het kader van ons onderzoek hebben we een aantal praktijkvoorbeelden verkend, verdeeld over verschillende soorten van stromen/infrastructuren en knooppunten . In al hun verscheidenheid hebben deze opsporingspraktijken gemeen dat zij zich richten op het ontanonimiseren van gedrag binnen bepaalde stromen en knooppunten. In sommige gevallen gaat het om het zichtbaar maken van de stroom door controles in te stellen op de toegang en uitgang van de stroom, met name daar waar stromen bij elkaar komen in een bepaald knooppunt (bijvoorbeeld Schiphol, Rotterdam, creditcardfraude, operatie ‘Ochtendgloren’), dan wel door mee te bewegen met de betreffende stroom (mobiele catch-ken, internetcriminaliteit).
In al deze praktijken bewijst de nodale oriëntatie zijn nut, zo is een belangrijke conclusie van ons onderzoek. Door het kiezen van knooppunten, infrastructuren en stromen als referentiekader voor het ontwikkelen van een strategisch opsporingsbeleid, worden bestaande misdadige praktijken in een ander perspectief gezet (re-framing) waardoor nieuwe mogelijkheden voor opsporing worden gezien (Schiphol, Rotterdam, operatie ‘Ochtendgloren’, hooligans) en worden zich nieuw ontwikkelende criminele praktijken (bijvoorbeeld internetcriminaliteit, creditcardfraude) eerder en beter zichtbaar (framing).
 

Analyse
Welke lessen zijn uit deze cases te trekken met het oog op de verdere uitwerking van het concept van nodale politie? Wij formuleren op basis van ons onderzoek zes belangrijke succesfactoren.
 

Samenwerking
Ten eerste betekent een nodale oriëntatie per definitie dat nauw moet worden samengewerkt met andere politiekorpsen, andere publieke opsporingsdiensten, maar ook met allerlei private partijen. Samenwerking is niet per definitie een gegeven maar moet worden verdiend. Er kunnen verschillende motieven zijn voor samenwerking, zoals de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid, bijvoorbeeld omdat alle betrokken partijen werken binnen een bepaald knooppunt (luchthaven Schiphol, haven van Rotterdam, het voetbalstadion) of te maken hebben met een gemeenschappelijke problematiek. Vertrouwen is hoe dan ook belangrijk als smeerolie. Daarnaast dienen kosten en baten van de samenwerking eerlijk verdeeld te worden. Het belang hiervan kwam duidelijk naar voren in de casus Schiphol.
 

Kwaliteit informatie
Geavanceerde technologische toepassingen verliezen hun betekenis indien geen betrouwbare en geldige informatie voorhanden is, en indien de verbindingen die nodig zijn om informatie uit te wisselen en databases te koppelen (in termen van een betrouwbare infrastructuur) gebrekkig zijn. De centrale rol die ‘intelligence’ speelt binnen de betreffende nodale opsporingspraktijken onderstreept dit.
De eisen ten aanzien van de kwaliteit van informatie hebben ook betrekking op de afweging tussen formele data en informele data (zogenaamde ‘soft info’), waarin ervaring, intuïtie en andere zachte informatie nog steeds een belangrijke rol speelt (douane Rotterdam, aanpak van overlast door hooligans, in de aanpak van creditcardfraude en binnen de operaties ochtendgloren).
 

Cultuur
Een nodale oriëntatie betekent een andere opsporingsstijl die ook leidt tot andere werkwijzen, routines en procedures. Het accent verschuift van een delictgerichte opsporing naar een proactieve opsporing waarbinnen op grond van de verzameling en interpretatie van informatie – afkomstig vanuit verschillende bronnen – op zoek wordt gegaan naar specifieke verbanden die als risicovol kunnen worden aangemerkt. Daarmee komen we op een vierde vitale factor.
 

Risicodefinitie
De kwaliteit van risicodefinitie, analyse en evaluatie is een punt van aandacht, gelet op het belang dat wordt toegekend aan risicoprofielen. Hieraan zit een statistisch aspect en een ‘human resource’-aspect. Het statistische aspect heeft betrekking op de betrouwbaarheid van de informatie waarop statistische profielen zijn gebaseerd. Dit wordt belangrijker naarmate deze profielen steeds verder worden verfijnd met behulp van nieuwe informatie en reeds opgebouwde ervaringen. Het ‘human resource’-aspect heeft betrekking op de kennis en vaardigheden om bepaalde patronen te zien, te herkennen maar ook om deze te relativeren (een statistisch verband hoeft nog geen feitelijk verband te zijn). Ook is het van belang om deze patronen te kunnen interpreteren door oog te hebben voor de specifieke context waarbinnen een patroon al dan niet optreedt. Verder vraagt het werken met dergelijke profielen ook om vakinhoudelijke kennis van het reilen en zeilen binnen een stroom of binnen een knooppunt. In bijna alle cases werd het belang hiervan onderstreept.
 

De rol van de politie
Ten vijfde zien we dat de rol van de politie in deze praktijken varieert. In sommige gevallen is ze de regisseur van een zich verder ontwikkelende nodale opsporingspraktijk (bijvoorbeeld op het terrein van cybercrime); in een aantal gevallen speelt zij slechts een bescheiden rol en ligt de regie en het initiatief bij andere opsporingsdiensten of zelfs bij bepaalde private partijen. Interessant is echter dat juist in de twee knooppunten die we onderzocht hebben (Schiphol en Rotterdam) de politie of de organisatie die politietaken uitvoert (in het geval van Schiphol de marechaussee) nog niet een natuurlijke plek heeft weten te vinden binnen de samenwerking die daar thans plaatsvindt. Deels heeft dat iets te maken met verschil in bevoegdheden (delictoriëntatie), deels heeft dat ook iets te maken met de cultuur van de politie (of de marechaussee).
 

Privacy
Ten zesde zien we in alle voorbeelden het privacyvraagstuk terug. Aan de ene kant stelt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer noodzakelijkerwijs normatieve grenzen aan datgene wat mogelijk is. Aan de andere kant zien we dat de mogelijkheden die er zijn ook benut worden. Uit de meeste van de bestudeerde praktijkvoorbeelden blijkt dat een balans gevonden kan worden tussen enerzijds de bijdrage die bepaalde technologietoepassingen kunnen bieden aan het transparant maken en opsporen van crimineel gedrag en anderzijds de grondwettelijk en Europees-rechtelijk vastgelegde rechten en plichten jegens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
 

Normatieve vragen
De nodale oriëntatie roept enkele aantal normatieve vragen op, bijvoorbeeld die naar de balans tussen bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de bijdrage van nieuwe technologie aan een betere bestrijding van nieuwe vormen van criminaliteit. In de nodale oriëntatie vindt een afweging plaats van politieke waarden. Voor deze afweging is een open publieke en politieke dialoog noodzakelijk. Deze discussie kan beter niet gevoerd worden in termen van ‘wij’ en ‘zij’. Dit heeft namelijk als gevaar dat zowel de technologische mogelijkheden, het maatschappelijke probleem of de privacybescherming verabsoluteerd worden dan wel gebagatelliseerd worden. Van belang is ook deze discussie te richten op concrete situaties binnen stromen en knooppunten, aan de hand van concrete opsporingspraktijken. Een discussie over de normatieve inbedding van ‘de’ nodale oriëntatie is gedoemd te mislukken.
Essentieel is dat in de verdere ontwikkeling van het concept van de nodale oriëntatie wordt nagedacht over de inbedding van deze visie in een systeem van ‘checks and balances’: wie controleert de controleurs?
Tevens dient in de discussie over de normatieve inbedding van de nodale oriëntatie gewaakt te worden voor naïef instrumentalisme. Technologie is niet alleen een instrument; het is een kneedbaar instrument, het instrument dat de belichaming is van bepaalde belangen en waarden, en dat ook een eigen dynamiek kan genereren en daarmee zijn eigen onbedoelde effecten. Ook hier is de normatieve vraag gerechtigd: hoe en wie controleren de inzet van technologie?
 

Aanbevelingen
Op basis van ons onderzoek formuleren wij de volgende aanbevelingen voor de verdere uitwerking van het concept nodale politie.

1 De politie moet voortbouwen op nodale praktijken en projecten die reeds zijn gestart en deze gedifferentieerd tot ontwikkeling brengen rondom specifieke stromen, infrastructuren en knooppunten.
2  Per stroom, knooppunt of infrastructuur moet de politie zich de vraag stellen welke rol zij voor zichzelf ziet weggelegd. Ziet zij zich als regisseur, neemt zij het voortouw of speelt zij een rol op de achtergrond. Kortom, wat zijn haar kerntaken in samenwerkingsnetwerken in relatie tot specifieke knooppunten en stromen.
3 Daar waar rondom vitale knooppunten geen samenwerkingsnetwerken bestaan, zou de politie de regisseursfunctie op zich moeten nemen in het creëren van deze netwerken.
4 Een nodale oriëntatie veronderstelt samenwerken met andere publieke en private partijen. Dit veronderstelt een bereidheid om, onder voorwaarden, kennis en informatie te delen en uit te wisselen, op basis van onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid en onderling vertrouwen.
5 De politie dient te onderzoeken in hoeverre de huidige informatievoorziening en informatiestrategieën de nodale oriëntatie voldoende ondersteunen dan wel blokkades vormen.
6 Voor de verdere uitwerking van het concept van de nodale oriëntatie is een geformaliseerd systeem van ‘checks and balances’ noodzakelijk teneinde de kans op machtsmisbruik te voorkomen. Essentieel is dat transparant is wie de afweging maakt, wie hiervoor verantwoordelijk is, hoe deze afwegingen worden gemaakt en hoe zij getoetst worden.
7 De politie kan in dialoog met het College Bescherming Persoonsgegevens de grenzen en dilemma's van de nodale oriëntatie verkennen. Hiervoor zijn concrete casuïstiek en voorbeelden uit de praktijk het meest geëigend, concrete situaties binnen stromen en knooppunten, niet abstracte schaalniveaus. Ook zou de politie een maatschappelijke debat kunnen organiseren over de normatieve grenzen waarbinnen burgers en maatschappelijke organisaties een nodale oriëntatie al dan niet acceptabel vinden.
8 Ga na in hoeverre bestaande criminaliteitsanalyses zich in voldoende mate richten op relaties tussen stromen/knooppunten en mogelijke delicten en in hoeverre de huidige competenties van misdaadanalisten passen bij een nodale oriëntatie. Het gaat met name om risicoanalyses van kwetsbare en criminogene knooppunten en stromen.
9 De nodale praktijken tot nu toe zijn te typeren als ‘eilandinnovatie’ met een belangrijke rol voor pioniers. Het is aan te bevelen dat de politie nu een doordacht leertraject uitzet en regie ontwikkelt over de diffusie en adoptie van de nodale oriëntatie, zodat gebruik kan worden gemaakt van leerervaringen die elders zijn ontwikkeld.
10 Voor de verdere uitwerking van de nodale oriëntatie zou gebruik kunnen worden gemaakt van een experiment of een proeftuin. Voor een specifieke stroom of een specifiek knooppunt (of een combinatie van beiden) zou een nodale oriëntatie kunnen worden ontwikkeld, inclusief het ontwerpen van instrumenten. Vervolgens zou deze oriëntatie in een proeftuin uitgevoerd moet worden om te kijken welke kritische factoren zich voordoen alsmede om inzicht te krijgen in de wijze waarop leerervaringen worden opgedaan en hoe deze kunnen worden verspreid.
11 De verdere ontwikkeling van de nodale oriëntatie zou gebaat zijn bij een verdere, grondige bestudering van reeds bestaande nodale praktijken.