Tijdschrift voor de politie

Bij de invoering van de 36-urige werkweek is in veel korpsen systematisch aandacht besteed aan de inroostering van de medewerkers. Al dan niet ondersteund door externe adviesbureaus is daarbij de meeste energie gericht geweest op het roosterproces. Als gevolg daarvan zijn de roosters in veel gevallen vanuit gezondheidskundig perspectief bezien beter vormgegeven. De situatie dat niemand zich gebonden achtte aan de regels van de Arbeidstijdenwet is omgebogen tot een praktijk waarin de normen van de Arbeidstijdenwet slechts incidenteel worden overschreden. In sociale zin zijn met medewerkers afspraken gemaakt over het individuele roosterpatroon middels het vastleggen van modaliteiten.
Veel korpsen hebben terecht het gevoel dat het arbeidstijdenmanagement in technische zin redelijk op orde is. Tegelijkertijd is de uitkomst van het verbetertraject onbevredigend. De belangrijkste doelstelling, het daadwerkelijk koppelen van de inzet van medewerkers aan het werkaanbod, is nauwelijks gehaald. De gewenste cultuuromslag is de afgelopen jaren niet gerealiseerd.
 

Inzet versus werkaanbod
Bij het ontwerp van een rooster spelen er drie belangen: het bedrijfsmatige, het sociale en het gezondheidskundige belang. Vanuit de bedrijfsmatige invalshoek moet de inzet van medewerkers zo goed mogelijk zijn afgestemd op het werkaanbod. Vanuit dit perspectief bezien ontstaan bijvoorbeeld prioriteiten als seizoensroosters, waarin in drukke perioden meer uren wordt gewerkt dan in de rustige perioden; roosters waarin de inzet op vrijdag- en zaterdagnacht groter is dan op andere dagen et cetera. Vanuit de sociale invalshoek staan de belangen van het individu op de voorgrond. Vaste avonden vrijaf, lange perioden aaneengesloten vrij, bij voorkeur diensten van 9 uur lengte zijn de typische uitingen hiervan. De gezondheidskundige invalshoek ten slotte vraagt om goed vormgegeven roosters in ergonomische zin. Voorwaartse rotatie (van ochtend- naar avond- naar nachtdienst, en dus geen ochtend-nachtcombinaties), korte roostercycli en voorspelbare roosters zijn daarvan de voorbeelden.
Omdat deze drie belangen onderling meestal strijdig zijn moet er een in de praktijk werkbaar evenwicht tussen al die belangen worden gevonden. Bij dat evenwicht kan de nadruk liggen op sociale, bedrijfsmatige of gezondheidskundige belangen. Gechargeerd gesteld waren de sociale belangen in de roosters voor 1998 dominant, en zijn ze vervolgens meer naar de gezondheidskundige hoek opgeschoven (zie figuur 1). Het onbevredigende gevoel dat bij vele managers na het hele traject van 38 naar 36 uur is overgebleven komt erop neer dat het bedrijfsmatige belang ondanks alle pogingen daartoe wat ondergesneeuwd is geraakt.

Figuur 1. Effect van de inspanningen rond arbeidstijdenmanagement

Effect van verkorting arbeidsduur
Uitzonderingen daargelaten zijn de roosters na de invoering van de 36-urige werkweek dus in bedrijfsmatige zin niet veel effectiever dan in de jaren daarvoor. Dat dit niet is gelukt heeft drie oorzaken.
 

Ongelukkige timing
Ten eerste was de timing ongelukkig. De heersende roosterstijl moest al veranderen als gevolg van de invoering van de Arbeidstijdenwet. Zeker rond de nachtdiensten bestonden er in de praktijk patronen die niet meer toegestaan konden worden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de ochtend-nacht- of zelfs ochtend-nacht-avondcombinatie. Door deze noodzakelijke aanpassing, waardoor de roosters vanuit gezondheidskundige optiek overigens sterk verbeterden, verminderde de sociale aantrekkelijkheid van het rooster. Een nog verdere verslechtering van de roosters door ook de bedrijfsmatige kant sterker aan te zetten bleek in de praktijk onhaalbaar.
 

Geïsoleerde aanpak
Ten tweede is de aanpak niet altijd goed geweest. In veel korpsen is de invoering van de 36-urige werkweek als een apart project arbeidstijdenmanagement opgepakt. De link naar de bedrijfsvoering was zwak gedefinieerd, er waren geen doelstellingen benoemd ten aanzien van de te behalen resultaten langs die invalshoek. Succes in het arbeidstijdenproject werd gedefinieerd in het gemak waarmee de modaliteiten met de medewerkers werden afgesloten en de mate waarin de Arbeidstijdenwet werd nageleefd. Daarmee werd het traject voor veel managers min of meer corvee. Het was een noodzakelijke, administratieve en technische klus die moest worden geklaard. Een wezenlijke verandering in roosterstijl en cultuur hoefde van het hogere management niet echt te worden gerealiseerd. De cultuurverandering, die met de mond werd beleden, werd in de praktijk niet met daden gesteund.
 

Hoog afbreukrisico voor het lagere kader
Ten derde was het lagere kader onvoldoende gemotiveerd de (toch al zwak geformuleerde) doelstelling rond bedrijfsmatige optimalisatie te realiseren. Dit terwijl het lagere kader (teamchefs, afdelingshoofden) het traject moesten trekken. Ten aanzien van de inzet van medewerkers geldt op dat niveau echter een cultuur van geven en nemen. Binnen de politie is de ongeschreven regel dat medewerkers altijd komen als het echt noodzakelijk is. Voor het lagere kader is dat ook van groot belang, zij moeten er immers in elk geval voor zorgen dat ze op die bijzondere momenten voldoende medewerkers kunnen leveren. Simpel gezegd zijn de rapen gaar als een teamchef dat op een gegeven moment niet voor elkaar krijgt.
Een teamchef is dan ook erg bang de werkverhouding met zijn medewerkers op de proef te stellen. Het lagere kader zal dan ook niet van nature geneigd zijn voor de medewerkers onprettige wijzigingen in het rooster voor te stellen, als dat niet persé noodzakelijk is. De angst dat medewerkers dan niet meer vrijwillige bereid zijn te komen als het echt moet, is daarvoor bij hen gemiddeld genomen te groot
 

Capaciteit als aandachtspunt
Als gevolg van de arbeidsduurverkorting verminderde het aantal beschikbare uren met ruim 5%. Omdat deze uren niet zijn 'teruggewonnen' door een effectievere inroostering van de medewerkers is de productiviteit per medewerker ook min of meer met dit percentage gedaald.
De komende jaren is capaciteit een belangrijk aandachtspunt voor veel korpsen. Aan de vraagzijde is reeds jaren sprake van een trend van een steeds stijgende vraag naar politiezorg. Gelet op de maatschappelijke en politieke ontwikkelingen is er geen reden om aan te nemen dat deze trend omgebogen zal worden. Hooguit kan, met een afbouw van oneigenlijke politietaken en met verdere functiedifferentiatie (denk aan stadswachten) iets gedaan worden aan een lichte afvlakking van de groeicijfers van de vraag naar politiezorg. Ten aanzien van de beschikbare capaciteit om in deze groeiende vraag te voorzien zijn er nogal wat aandachtspunten:
 

Instroom- en wervingsproblemen
De instroom van nieuwe medewerkers vormt al jaren een belangrijk aandachtspunt. De arbeidsmarkt is krap en het vak verliest iets van zijn maatschappelijk aanzien. De problemen zijn nog groter voor randstedelijke korpsen, die te maken hebben met extra uitstroom van medewerkers naar korpsen buiten de randstad. Het werkgebied is daar minder ingewikkeld en de woonomgeving is aantrekkelijker en goedkoper. Dat maakt deze korpsen aantrekkelijker werkgevers dan korpsen in de randstad.
 

Vergrijzing
Meer nog dan gemiddeld in andere organisaties heeft de politie te maken met vergrijzing van de medewerkers. Verandering en vernieuwing lijken daardoor soms moeilijker van de grond te komen. Daarnaast is er soms sprake te zijn van een inzetbaarheidsprobleem. Het blijkt in de praktijk lastig oudere medewerkers voor alle politietaken in te zetten.
 

Ziekteverzuim
In sommige korpsen of afdelingen is, door tal van oorzaken, het ziekteverzuim verontrustend hoog. Dit leidt tot verdere druk op de dagelijkse bedrijfsvoering en een lagere beschikbare capaciteit.
Arbeidsduurverlenging als oplossing?
Met de (overigens vrijwillige) verhoging van de arbeidsduur van 36 naar 38 uur zoals die in de CAO is afgesproken lijkt op het eerste gezicht een partiële oplossing voor de capaciteitsproblematiek te worden geboden. Wij zetten hier zo onze vraagtekens bij. In roostertechnische zin is het maar zeer de vraag of die arbeidsduurverlenging van 2 uur per week in de praktijk ook op een zinnige wijze kan (en zal) worden ingeroosterd. Het zal de roosteraars nog menig hoofdbrekens kosten om deze extra tijd binnen de grenzen van de Arbeidstijdenwet en het vastgestelde roosterbeleid in te plannen. De kans is groot dat men daar in veel gevallen niet goed uitkomt, en dat er uiteindelijk maar voor wordt gekozen deze extra uren op niet-effectieve momenten aan een dienst te plakken. Arbeidsduurverlenging is dan uitsluitend een kostenverhogende maatregel (er wordt 2 uur extra betaald), zonder dat het iets bijdraagt aan vergroting van de effectiviteit van de politiezorg.
 

Organisatieversterking en capaciteitsmanagement
De toenemende vraag naar politiezorg, gekoppeld aan de problemen aan de aanbodzijde van personeel maakt de noodzaak om zorgvuldig met de beschikbare uren om te gaan duidelijk. De vraag is hoe deze zo effectief mogelijk kunnen worden ingezet. Meer aandacht voor arbeidstijdenmanagement in technische zin, zoals dat ook in 1998 is gedaan, zal om de al eerder genoemde redenen slechts een beperkt effect geven. Dit betekent niet dat de mogelijkheden om iets te doen daarmee uitgeput zijn, het komt er alleen op aan de goede veranderingsaanpak te kiezen en medewerkers en managers daarbij te ondersteunen. Deze aanpak bestaat in onze optiek uit drie onderdelen:
n Versterking van de sturing op arbeidstijdenmanagement op het niveau van hoofden en chefs, zodat zij worden geprikkeld de beschikbare capaciteit ook in bedrijfsmatige zin zo goed mogelijk in te zetten.
n Vergroting van de zingeving van het werk bij de medewerkers, waardoor de medewerkers eerder bereid zijn roosterwijzigingen in het belang van een effectievere bedrijfsvoering te accepteren.
n Versterking van de managementcompetenties bij het middenkader (teamchefs en afdelingshoofden), zodat die meer afstand kunnen nemen van hun rol als 'meewerkend voorman'.

We zullen de verschillende onderdelen hieronder kort toelichten:
 

Versterking van de sturing op arbeidstijdenmanagement
In de huidige situatie wordt het management niet of nauwelijks geprikkeld om een goede inzet van arbeid in relatie tot de geformuleerde beleidsuitgangspunten te realiseren. In de MaRaps hoeft het management nauwelijks inzicht te geven in het gevoerde arbeidstijdenmanagement. Daardoor kan er ook geen sturing van hogere managementechelons op dit thema plaatsvinden.
Het is in de praktijk goed mogelijk een koppeling te maken tussen de inzet van arbeid en de te realiseren doelen. Goede stuurgetallen in dit kader zijn bijvoorbeeld ingezette uren per tijdsinterval (die uiteraard moeten zijn gekoppeld aan cijfers over de behoefte aan zorg), de te realiseren productie per tijdsinterval en de verhouding tussen de productieve en niet productieve uren per afdeling.
Interessant in dit verband zijn de voornemens om het PCS-systeem te vervangen door een ander systeem. Hierin wordt veel nadrukkelijker een relatie gelegd tussen de beleidsdoelen en de inzet van arbeid. Toch denken we niet dat de oplossing alleen in de techniek en de computerprogramma's kan worden gevonden. Het management moet nadrukkelijk worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid ten aanzien van de inzet van arbeid. Met het nieuwe programma is dat mogelijk, mits er heldere doelen zijn geformuleerd en de registratie ook in de praktijk beter zal worden uitgevoerd. Het systeem zal het doel echter voorbij schieten als daar niet ook vanuit de top sturing wordt gegeven aan de realisatie van een planning-en-controlmechanisme op het thema arbeidstijdenmanagement.
 

Vergroting van de zingeving van het werk
Net zo goed als het middenmanagement slecht wordt gestuurd op inzet en activiteiten is dat ook het geval bij de uitvoerende medewerkers. De vraag naar wat uitvoerende medewerkers motiveert en drijft, wordt op hogere niveaus te weinig gesteld. Daardoor wordt nodeloos een grote afstand gecreëerd, waardoor voorgestelde veranderingen in arbeidstijden en werkorganisatie door de inhoud, maar ook door de presentatie op grote weerstand stuiten. Het is daarom van groot belang het contact tussen top en uitvoering te versterken. Er zijn vele manieren om dit te doen. De maatregelen met het meeste rendement hebben te maken met de vergroting van de zelfsturing van de medewerkers. Betrek hen bij de beleidsvorming, geef hun meer autonomie bij het inrichten van het eigen werk. Daar hoort dan ook een feitelijke verschuiving van verantwoordelijkheden bij. Om te zorgen dat de juiste prioriteiten worden gesteld moeten heldere afspraken worden gemaakt over de output, de kwaliteit, en de inzet die daar tegenover staat.
 

Versterking van de managementcompetenties van het middenkader
Het middenkader is het echelon dat veranderingen in de organisatie moet realiseren. Hun positie, tussen uitvoerenden en hogere leidinggevenden, maakt dat er van hen wordt nogal wat verwacht. Ze moeten leiding geven aan veranderingsprocessen, terwijl ze tegelijkertijd de steun van de uitvoerende medewerkers niet mogen verliezen. Voor hoofden en chefs betekent dit zorgvuldig balanceren tussen een taakgerichte en empathische leiderschapsstijl. Voor sommigen is het lastig het evenwichtig daarbinnen te vinden. De voorbeelden van waar het mis is gegaan kent iedereen. Het zijn de hoofden die in de ijver iets te veranderen geen steun van medewerkers krijgen, of het zijn de chefs die zo pal voor de belangen van de medewerkers staan dat ze zelf geen veranderingen willen doorvoeren.
Een investering in de vergroting van de managementkwaliteiten van de chefs en hoofden is daarom gewenst. Het MD-programma zou zich primair moeten focussen op versterking van managementvaardigheden, en secundair op vergroting van het bedrijfsmatig en organisatiekundig inzicht.
 

Plan van aanpak capaciteitsmanagement
Uit het voorgaande is duidelijk dat capaciteitsmanagement de aandacht verdient. De drie veranderingslijnen kunnen daarbij richting geven. Wij zouden – in hoofdlijnen – de volgende activiteiten voorstaan om het capaciteitsmanagement te verbeteren.
Stap 1: Inventarisatie capaciteitsmanagement
In een onderzoek(je) wordt de huidige stand van zaken met betrekking tot het capaciteitsmanagement geïnventariseerd. Daarbij worden verschillende zaken betrokken. Denk bijvoorbeeld aan de huidige en toekomstige personele situatie, de vraag naar politiezorg, de mogelijkheden die het korps nu en in de toekomst heeft op die vraag in te spelen, de huidige werkorganisatie, de stand van zaken rond arbeidstijdenmanagement, de roosterstijl en -cultuur en de planning-en-controlmechanismen in de organisatie.
Stap 2: Themaconferentie capaciteitsmanagement
De uitkomsten van de inventarisatie worden met het management en de OR besproken in een themaconferentie. De themaconferentie heeft niet alleen tot doel visies te delen, maar moet vooral leiden tot concrete werkafspraken rond verbeteringen. Een vorm die in dit soort situaties goed werkt, is die waarin na afloop van de themaconferentie een aantal werkgroepen aan de slag gaat om specifieke aspecten nader uit te werken. Afhankelijk van het ambitieniveau kan in dit kader bijvoorbeeld worden gedacht aan werkgroepen 'planning en control rond arbeidstijdenmanagement', 'verbeterde registratie', 'vermindering ziekteverzuim', 'vergroting instroom', maar ook aan 'decentralisatie verantwoordelijkheden en bevoegdheden', 'versterking management' et cetera.
Stap 3: Uitwerking door werkgroepen
De werkgroepen werken de geschetste aandachtspunten verder uit. Ze ontwikkelen concrete voorstellen. Daarbij hoort een op actie gericht implementatieplan. Het is hierbij van belang de werkgroepen relatief kort de tijd te geven. De spirit die in de themaconferentie is gecreëerd gaat dan niet verloren.
Stap 4: Vervolgconferentie
De voorstellen van de verschillende werkgroepen worden in een tweede conferentie gepresenteerd en besproken. Zonodig worden de voorstellen aangepast. De verschillende implementatieplannen worden naast elkaar gelegd, om de fasering in de tijd gelijk te krijgen.
Stap 5: Implementatie
De leden van de werkgroep die het plan hebben opgesteld worden bij voorkeur ook verantwoordelijk gemaakt voor de uitvoering ervan. Het geeft betrokkenheid en herkenbaarheid naar de medewerkers van het korps.
 

Samenvatting
Het capaciteitsmanagement bij de politie vraagt om aandacht. De in het verleden gekozen insteek om het arbeidstijdenmanagement te versterken heeft in gezondheidskundige zin betere roosters opgeleverd. Het heeft echter geen bijdrage geleverd tot de gewenste cultuurverandering om de beschikbare uren effectiever in te zetten. Er is dus nog, binnen de bestaande bezetting, nog veel capaciteit te 'verdienen'. Dat is ook gewenst, omdat als gevolg van externe ontwikkelingen het van groot belang is dat men beter met de beschikbare uren omgaat. In dit kader spreken we liever van capaciteitsmanagement dan van arbeidstijdenmanagement.
De versterking van het capaciteitsmanagement kan langs drie lijnen worden gerealiseerd. Als eerste moeten de hogere leidinggevenden zich er daadwerkelijk mee gaan bemoeien door stuurgetallen te ontwikkelen en te hanteren die de effectiviteit van de inzet meten. De operationele medewerkers kunnen worden gemotiveerd hun uren zo goed mogelijk in te zetten door ze meer verantwoordelijkheden te geven. De managementkwaliteiten van het middenkader zullen via een MD-programma moeten worden versterkt om de verandering in de praktijk vorm te geven.

Summary
Capacity Management: more than from 36 to 38 hours

One of the aims of the introduction of the 36-hour week in 1998 was to achieve a better match between the number of employees and the workload. Many forces have given systematic attention to the process of timetabling. As a result, work time management has in several forces become technically in order. The timetables are substantially in line with the laws on working hours, and agreements have been reached with individual employees about their timetables. From a business point of view the timetables are still less than optimal. The intended culture change to effective timetabling of employees has not been realised.

There are three reasons for this. Firstly, the process was adversely affected by changes in the working hour legislation. Attractive timetables were suddenly no longer permitted. The changes in timetables that were required met with new resistance. This made it impossible to introduce further changes to the timetables.

Secondly, the approach to the change was not good. There was no reference to measurable goals with respect to more businesslike timetabling.

Thirdly, there was no support from the lower levels of the force. For them there were no stimuli to risk their good relations with their subordinates in order to timetable them in a more businesslike way.

As a result of the increasing demand for policing, an ageing population and extensive sickleave there will however continue to be pressure to timetable employees effectively. (Voluntary) lengthening of working hours will not help sufficiently in this respect. Better capacity management is required.

We consider that the process of change will have a good chance if it proceeds along three lines: firstly the direction of working time management must be strengthened, partly by including in management reports systematic quantification of the effectiveness of police actions. Secondly, at the level of the employees the work must appear more meaningful, for example by increasing the autonomy with which they can arrange their own work. Thirdly the managerial competence of middle management must be improved, for example by an MD programme.