Tijdschrift voor de politie

Het Nederlands voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 2004 (1 juli-31 december 2004) speelde zich af in een jaar van ingrijpende veranderingen. Nederland bekleedde het eerste volledige voorzitterschap van de Raad van 25 lidstaten na de historische toetreding van 10 lidstaten op 1 mei. Verder trad op 1 juni een hernieuwd Europees Parlement aan; het Nederlands voorzitterschap was van invloed op de definitieve samenstelling van de commissie die na de formatieperikelen in november haar werkzaamheden kon aanvangen.
Ook heeft tijdens het voorzitterschap de plechtige ondertekening plaatsgevonden van het Grondwettelijk Verdrag in oktober te Rome.
 

JBZ-Raad en Haags programma
De Raad van ministers is voor Binnenlandse Veiligheid en Justitie – waaronder het politieveld valt – het belangrijkste orgaan. Deze zogenoemde JBZ-Raad wordt gevormd door de gezamenlijke ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam en de Europese Raad van Tampere in 1999 zijn vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid de centrale uitgangspunten van de Raad.
De bedoeling is om het vrije verkeer van de burgers van de Europese Unie en van de onderdanen van derde landen op het grondgebied van de Unie tot stand te brengen en tegelijkertijd de veiligheid van allen te garanderen door iedere vorm van georganiseerde misdaad en terrorisme te bestrijden.
Een van de belangrijkste prioriteiten van het Nederlandse voorzitterschap was het succesvol afronden van het JBZ-meerjarenprogramma. Bij de vaststelling in december 1999 van het vorige meerjarenprogramma, het zogenaamde Tampere-programma, is besloten dat er een evaluatie zou plaatsvinden binnen vijf jaar, dus tijdens het Nederlands voorzitterschap. Deze evaluatie heeft geleid tot een nieuw programma, het Haags programma.

Het Haags programma heeft ten doel het gemeenschappelijke vermogen van de Unie en haar lidstaten te versterken om
– de fundamentele rechten, minimale procedurele rechtswaarborgen en toegang tot de rechter te garanderen;
– personen in nood bescherming te bieden overeenkomstig het Verdrag van Genève en andere internationale verdragen;
- migratiestromen te beheersen en de buitengrenzen van de Unie te controleren;
– georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit en de dreiging van het terrorisme te bestrijden;
– wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en gerechtelijke stukken in burgerlijke en strafzaken te realiseren; en
– juridische en gerechtelijke hindernissen voor geschillenbeslechting in burgerlijke en familiezaken met grensoverschrijdende gevolgen weg te nemen.

Hoofdstuk 2 van het Haags programma is voor het politieveld het meest relevant, aangezien het als onderwerp heeft de versterking van veiligheid binnen de EU. Hier komen aan de orde de strijd tegen het terrorisme, politiële samenwerking, de beheersing van crises op Europees niveau, operationele samenwerking, misdaadpreventie en de Europese drugsstrategie (2005-2012).
De JBZ-Raad heeft voor de uitvoering van het ambitieuze programma ook een rol toegekend aan CEPOL. 
 

CEPOL
Op 15 en 16 oktober 1999 werd in Tampere een Europese Raad gehouden die uitsluitend gewijd was aan JBZ-vraagstukken. Conclusie 47 van deze Europese Raad roept op tot de oprichting van een Europese Politieacademie voor de opleiding van hoge politiefunctionarissen (rechtshandhavingsfunctionarissen), geconcipieerd als een netwerk van de bestaande opleidingsinstituten. De Raad heeft op 22 december 2000 een besluit tot oprichting van een Europese Politieacademie vastgesteld, waarin het algemene doel en de specifieke doelstellingen worden geformuleerd.
De werkterm voor de Europese Politieacademie in Brussel is CEPOL (Collège Européen de Police). Op 1 januari 2001 is CEPOL van start gegaan.
 

Rechtspersoonlijkheid en zetel
Het Raadsbesluit van 22 december 2000 tot oprichting van een Europese Politieacademie verschafte noch rechtspersoonlijkheid noch voorzag het in een vaste zetel. Het secretariaat werd in de zomer van 2002 provisorisch ondergebracht in Kopenhagen.
Twee wijzigingsvoorstellen van het Raadsbesluit van 22 december 2000, een om CEPOL rechtspersoonlijkheid te verlenen en een om de permanente zetel in Bramshill te vestigen, zijn bij Raadsbesluit van 26 juli 2004 aanvaard tijdens het Nederlands Voorzitterschap.
 

Headquarters Agreement
Het Raadsbesluit met betrekking tot de permanente zetel in Bramshill voorzag tevens in het vestigen van een permanent CEPOL-secretariaat in Bramshill door de Governing Board, opgenomen in een Headquarters Agreement tussen het Verenigd Koninkrijk (verder : VK) en CEPOL. De CEPOL-Bestuursraad keurde, na een schriftelijke consultatieprocedure in augustus (‘Written procedure’, noodzakelijk vanwege de tijdsdruk), de ontwerpovereenkomst goed tijdens de vergadering in Noordwijk in september.
Volgens het recht van het Verenigd Koninkrijk moest de overeenkomst de volledige parlementaire procedure doorlopen ter implementatie van de overeenkomst in het recht van het Verenigd Koninkrijk. Het is zonder meer de verdienste geweest van het Nederlands Voorzitterschap – door in een vroeg stadium besprekingen te initiëren – dat de noodzakelijke parlementaire procedure van het Verenigd Koninkrijk kon worden versneld.
Het parlement van het Verenigd Koninkrijk heeft op 16 december ingestemd met het Headquarters Agreement tussen het Verenigd Koninkrijk en CEPOL. Op 30 december 2004 kon deze officiële overeenkomst op de Britse Ambassade in Den Haag worden getekend door de daartoe gemandateerde plaatsvervangend ambassadeur van het Verenigd Koninkrijk, Jane Darby, namens haar regering en voorzitter Ineke Stam van de Politieacademie namens de Bestuursraad van CEPOL.
Intussen is eveneens door kordaat Nederlands onderhandelen in principe overeenstemming bereikt over de door het Verenigd Koninkrijk ter beschikking te stellen faciliteiten en de daaraan verbonden financiële condities.
 

EU-orgaan
Met de Raadsbesluiten van 26 juli 2004 ter zake de rechtspersoonlijkheid en zetel van CEPOL, zijn volgens de Europese Commissie (hierna: Commissie) niet alle institutionele problemen opgelost om een effectieve ontwikkeling van CEPOL te realiseren. Tijdens het Nederlandse voorzitterschap bracht de Commissie in oktober 2004 een voorstel uit voor een Raadsbesluit tot oprichting van de Europese Politieacademie als orgaan van de EU.
Reeds in februari 2004 had de Commissie in de Jaarlijkse Beleidsstrategie voor 2005 de omvorming van CEPOL aangekondigd. Tot de belangrijkste initiatieven van 2005 behoort: ‘de rol en de middelen van de Europese Politieacademie bij de opleiding van hoge EU-politieofficieren versterken, vooral door CEPOL om te vormen tot een orgaan van de Europese Unie’.
Als orgaan van de EU zou het kader van CEPOL door middel van financiering uit de gemeenschapsbegroting een duidelijke personeelsreglementering en een gestroomlijnde bestuursstructuur verbeteren.
 

Opleiding
Opleiding is een van de sleutelelementen voor de verbetering van de samenwerking in strafzaken binnen de EU en de Commissie benadrukt de noodzaak van gemeenschappelijke opleidingen, niet alleen voor de politie, maar ook voor andere rechtshandhavingsdiensten van de lidstaten. Deze diensten moeten volgens de Commissie door middel van CEPOL-opleidingen meer inzicht krijgen in de middelen die in de Europese Unie ter beschikking van de diensten staan, de verschillende nationale systemen en de technische terminologie in verschillende talen. Bovendien moeten de diensten er van doordrongen raken dat zij deel uitmaken van de EU.
Daarnaast moet de kwaliteit van de opleidingen worden verbeterd, niet alleen door middel van gemeenschappelijke onderwijsprogramma’s en methoden (gemeenschappelijke methodologie en kwaliteitsnormen), maar ook door middel van CEPOL-certificatie.

Het voorstel van de Commissie dat een statusverandering betreft, een uitbreiding van de reikwijdte van het huidige netwerk behelst (niet alleen senior politieofficieren, maar ook lagere rangen en niet alleen politiefunctionarissen, maar alle functionarissen belast met wetshandhaving) en een wijziging in de financiering, heeft gevolgen voor CEPOL: een grotere rol bij wetenschappelijk onderzoek, talenonderwijs, onderwijs voor douanebeambten en meer aandacht voor detacheringen en uitwisselingen.

Het voorstel van de Commissie leest als een beargumenteerde poging meer greep te krijgen op CEPOL en in de GB-vergadering van Amsterdam (november 2004) is het uitvoerig en kritisch besproken. In een door Nederland geïniteerde unanieme verklaring naar CATS (Comité Article trente six, een comité van JBZ-topambtenaren) geeft de CEPOL-Bestuursraad te kennen akkoord te gaan met de Europese personeelsregelingen en financiering uit de gemeenschapsbegroting indien voldaan wordt aan een vijftal uitdrukkelijke voorwaarden, zoals het gegeven dat de oorspronkelijke netwerkgedachte overeind dient te blijven alsmede het behoud van de huidige werkprocedure.
 

Onderwijsprogramma
Als uitvloeisel van de onderwijsopdracht in het Raadsbesluit van 2000 verzorgt CEPOL talrijke cursussen en opleidingsmodules. De Bestuursraad van CEPOL oordeelt jaarlijks over het onderwijsprogramma en de daarin gestelde prioriteiten. Uit de CEPOL Annual Work Programmes is een positieve lijn op te maken, het aantal cursussen neemt sterk toe. Er is een begin gemaakt met operationele cursussen, waaronder terrorismebestrijding, illegale immigratie en openbare orde handhaving. Voor 2005 is er een dertigtal onderwerpen gekozen die aandacht zullen krijgen tijdens de trainingen; de onderwerpen sluiten aan bij de actuele thema’s in het werkveld en de politieke agenda en zijn voor een belangrijk deel bepaald door de prioriteiten binnen de korpsen en de European Police Chiefs Task Force (EPCTF).

Op 19 juli 2004 keurde de EU-Raad het Work Programme 2005 van CEPOL goed.
Het werkprogramma reflecteert ook de prioriteiten die door de Raad in de afgelopen jaren zijn uitgesproken. Hierbij is een duidelijke stap voorwaarts gezet in het voorzien in de opleidingsbehoefte van de operationele politiediensten. CEPOL is voornemens om in 2005 de eerste aanzetten te doen richting de ontwikkeling van Europese onderwijscurricula op politieopleidingen. Een European Diploma in Policing (EDP) gaat tot de mogelijkheden behoren.
 

Onderwijsvisie
Tijdens en door toedoen van het Nederlands voorzitterschap is het document Essentials for an educational policy of CEPOL opgesteld. Dit stuk, de resultante van discussies binnen het Management of Learning Committee bevat de uitgangspunten van de onderwijsvisie van CEPOL. Die uitgangspunten behelsen samengevat:
– CEPOL voegt een Europese dimensie toe aan nationale opleidingen en functioneert als een internationaal platform voor de uitwisseling van good practice en kennis. Deze Europese dimensie is de toegevoegde waarde van CEPOL, maar schept ook verplichtingen zoals de inspanningen om te komen tot het opstellen van een gemeenschappelijk Europees professioneel competentieprofiel voor senior officers.
– Europees betekent steeds meer harmonisatie: ontwikkelingen die zijn ingezet met de akkoorden van Parijs (1998) en Bologna (1999) om de verschillende stelsels van hoger onderwijs beter op elkaar af te stemmen dienen ook een belangrijk signaal te zijn voor het politieonderwijs.
– Kwaliteitszorg in het onderwijs en de trainingen van CEPOL zelf, zoals een nauwgezette afstemming van onderwijsaanbod en doelgroep, verdienen meer aandacht.
– De hiervoor vermelde competentieprofielen gelden niet alleen de senior police officers, maar evenzeer de docenten; juist gezien de veranderende rol van docent en student in een voortdurend veranderend onderwijs zijn docentencompetentieprofielen essentieel voor kwalitatief goed onderwijs.
– Onderwijs wordt gevoed door kennis en het concept van strategisch onderzoek, rekening houdend met politiespecifieke vragen aan onderzoek en onderzoekers, kan de politie en het politieonderwijs de benodigde kennis verschaffen. CEPOL moet Europees de onderzoeksagenda mede bepalen.
 

Knowledge function/Research and Science
Artikel 6 van het Raadsbesluit in 2000 tot oprichting van CEPOL omschrijft de doelstelling dat CEPOL de ontwikkeling van een Europese aanpak van de voornaamste criminaliteitsproblemen ondersteunt, alsmede de handhaving van de rechtsorde en dan vooral de grensoverschrijdende aspecten van deze problemen. In artikel 7 staat als een van de opties om dit doel te bereiken: ‘disseminating good practice and research findings’.
Op basis hiervan is een Research and Science Committee ingesteld, waarvan de eerste bijeenkomst met nationale correspondenten plaatsvond in juni 2003 te Kopenhagen. In samenwerking met het Max Planck Institut te Freiburg is een wetenschappelijke database (edoc-Server CEPOL) opgestart die de kennisfunctie van CEPOL verder gestalte zal geven. Een R&S conferentie in Praag (november 2004) kende als thema de interactie tussen politiewetenschap en praktijk.
Het Research and Science Committee wijst prioritaire onderzoeksterreinen aan op het gebied van de rechtshandhaving in ruime zin om de samenwerking doeltreffender te maken en de ontwikkeling van een politiewetenschap te stimuleren.
 

CEPOL en European police chiefs task force
Tijdens de Europese Raad van Tampere in 1999 besloten de Europese regeringsleiders tot de oprichting van een Task Force van Europese politiechefs (EPCTF). Doelstelling was enerzijds om de chefs de kans te geven Europese operationele activiteiten goed te coördineren, anderzijds de Task Force het politieke circuit te laten adviseren over noodzakelijke ontwikkelingen, waardoor de praktijk betrokken zou worden bij de politieke besluitvorming.
De Task Force is zeer aarzelend op gang gekomen. Een van de actiepunten uit de Terrorismeverklaring van de Europese Raad van maart 2004 was het verbeteren van de operationele capaciteit van en praktische intelligentievergaring door de Task Force. Hoewel het duidelijk was dat het gremium zich moest gaan richten op het versterken van operationele politiesamenwerking, is zijn positie ten opzichte van andere groepen in Brussel nooit helder vastgesteld.
In de JBZ-Raad van 19 november 2004 is overeenstemming bereikt over de rol en de positie van de EPCTF. Gekozen is voor een tweeledige benadering; enerzijds nauwere samenwerking bij Europol wat betreft de operationele samenwerking, anderzijds gezamenlijke vergaderingen met CATS wat betreft de strategische aspecten.

Tijdens een EPCTF-bijeenkomst in Den Haag spraken de politiechefs af dat de aanpak op geprioriteerde misdaadgebieden samengaat met het bundelen van de bestaande kennisstructuren (Europol/Interpol). Van deze opzet moest een flinke stimulans uitgaan naar professionalisering op het terrein van training, onderwijs, competentieprofielen en communicatie.
Wat de communicatie betreft wil de EPCTF gebruik maken van het European Police Learning Net (EPLN), dat onder CEPOL ressorteert. Met dat verzoek stemt de CEPOL-Bestuursraad in de vergadering van november te Amsterdam in. Eveneens werken CEPOL en de Task Force samen bij het opstellen van de competentieprofielen voor politieleiders (Comptency profiles for senior police officers).
De richting die door de Europese politiechefs is ingezet, heeft ook het training- en onderwijsprogramma van CEPOL mede bepaald. Bij het samenstellen van zowel het programma voor 2005 als dat voor 2006 heeft de Bestuursraad van CEPOL de Europese politieke prioriteiten en de door de Task Force geformuleerde opleidingsbehoeften nadrukkelijk betrokken.

[kader]
Dit artikel is het eerste in een reeks van twee over CEPOL, de Europese Politieacademie en behandelt het Nederlands voorzitterschap in de periode 1 juli – 31 december 2004.
Zoals uit het vorenstaande blijkt is tijdens het Nederlands voorzitterschap veel tijd en energie gemoeid geweest met het toekennen aan CEPOL van rechtspersoonlijkheid en de vestiging van het secretariaat te Bramshill. De raadsbesluiten daartoe van juli 2004 hebben verstrekkende institutionele en arbeidsrechtelijke gevolgen voor organisatie en personeel.
Dat betekent geenszins dat onderwijs en onderzoek onvoldoende aan de orde zijn geweest. Deze kerntaken van CEPOL vormen het onderwerp van het tweede artikel in deze reeks.