Tijdschrift voor de politie

Het is een publiek geheim dat de politie reeds geruime tijd in een (identiteits)crisis verkeert. De tekorten aan werkingskapitaal, de verouderde infrastructuur, de vermeende verstarring van de politiecultuur, het zelden halen van de efficiëntie- en effectiviteitsnormen, de onzekerheid en onenigheid over de (ambigue?) rol die politie in onze samenleving te vervullen heeft, hebben tot gevolg dat niemand echt tevreden is over politie in het algemeen, en politiewerk in het bijzonder. De politieambtenaren zelf zijn niet tevreden met de wijze waarop, en de omstandigheden waarin, men het werk moet trachten te klaren. Het beleid is niet tevreden met de relatief lage ophelderingsgraad. En de bevolking is al helemaal niet tevreden. De roep om veiligheid is nog nooit zo luid geweest, en meer dan ooit worden allerlei privé-initiatieven georganiseerd die de burger veiligheid moeten garanderen. Deze jarenlange aansleep van zorgen en problemen, van schandaaltjes en schandalen, met misschien als hoogtepunt de ontsnapping van volksvijand nummer één, Marc Dutroux, leidde in België tot een ingrijpende politiehervorming en tot de Wet op de geïntegreerde politie van 7 december 1998.
 

Verzuild politielandschap
De periode tot 1998 was er een van conflict en verzuiling. De verzuilde en gelaagde samenleving bepaalde als het ware de grenzen waarbinnen beleidsteksten over politie en politiewerk vorm kregen.
Een van de eerste gebeurtenissen die een debat over politie en politiewerk noodzakelijk maakten, waren de gewelddadige overvallen van de Bende van Nijvel midden jaren 1980 op winkels van de Delhaize-keten. Rond dezelfde periode slaagde de amateuristische terreurbeweging Les Cellulles Communistes Combattantes (CCC) erin om enkele bommen tot ontploffing te brengen. Bovendien stierven 37 Italiaanse voetbalsupporters in het Heizel-stadion tijdens de UEFA finale in 1986. Begin jaren 1990 werd de voorzitter van de Franstalige socialistische partij, André Cools, vermoord. Hoewel verschillende verdachten werden opgepakt, kwam het niet tot een veroordeling. Het onderzoek naar de moord leidde evenwel naar vermoedens over corruptie van het Italiaanse legerhelicopter-bedrijf, Agusta, en van Belgische politici. Allerlei geruchten staken de kop op; in een verzuilde samenleving is het moeilijk om een open en publiek debat te voeren. Ook wat politiewerk precies was (en moest zijn), kreeg door deze verzuilde manier van denken inhoud.

[Figuur 1]

Figuur 1 is een schematische weergave van de Belgische politieorganisatie tot 1 januari 2001. Behalve Comité P (dat begin jaren 1990 als controleorgaan over de politiediensten werd geïnstalleerd) en de interpolitiezones (die eveneens begin jaren 1990 werden geïnstalleerd om de rijkswacht en de gemeentepolitie op lokaal niveau te laten samen werken) zag de Belgische politieorganisatie er bijna de hele twintigste eeuw in grote lijnen zo uit. Er waren zo'n 585 onafhankelijk van elkaar werkende gemeentelijke politiediensten, die instonden voor de veiligheid van 589 gemeenten. De rijkswacht, hoewel onderverdeeld in lokale districten, had een federale bevoegdheid. Deze beide politiediensten kregen zowel gerechtelijke als administratieve taken toebedeeld. Daarnaast was er nog de Gerechtelijke politie bij de Parketten, onderverdeeld in 22 brigades (voor 27 arrondissementen), met één overkoepelende federale brigade, die slechts belast kon worden met gerechtelijke opdrachten.
Figuur 1 laat duidelijk zien dat het om een verticaal bouwwerk gaat. Deze politiestructuur suggereert separatie (de politiediensten werken autonoom) en, hoewel dat niet direct uit de tekening blijkt, specialisatie. In deze periode van de Belgische geschiedenis wordt politiewerk voornamelijk beschouwd als een ondergrondse, min of meer geheime aangelegenheid. De alledaagse zorgen van de burgers staan in deze opvatting van politiewerk niet centraal. De politiediensten worden verondersteld de zware criminaliteit te bevechten. Daarom wordt aangenomen dat politiewerk moeilijk te plannen is, en stelt men dat autonomie en specialisatie de kansen op het ontdekken en neutraliseren van deze zware criminaliteit zouden verhogen. De politiediensten zelf laten geen kans onbenut om te benadrukken dat het in hun zoektocht naar de zware criminaliteit noodzakelijk is dat zij het werk zelf kunnen organiseren. Het autonome handelen van de politiediensten wordt binnen deze politiestructuur dan ook opgevat als een de facto-voorwaarde, en een de facto-onafhankelijkheid. Het gevolg hiervan is dat de drie politiediensten nauwelijks informatie uitwisselen en vaak blind zijn voor elkaars strategieën. En omdat ze in het allergeheimst functioneren, zijn ze vatbaar voor corruptie.
 

Debat
Politiewerk brengt dus een aantal gevaren met zich mee. Sinds de jaren '80 zijn deze gevaren steeds vaker het onderwerp van politieke analyses, academische tractaten, roddels en geruchten: de politiediensten zijn niet alleen niet op de hoogte zijn van elkaars strategieën, ze lopen ook nog eens gevaar te worden gecorrumpeerd door dat wat ze trachten te bestrijden! En omdat de meest cruciale delen van hun werk zich in het geheim afspelen, kan deze corruptie leiden tot het ondermijnen van het sociale leven en de sociale structuren van de reguliere samenleving. Het geheim houden van de strategieën leidt bovendien tot groot wantrouwen tussen de verschillende diensten en vaak tot een machtsstrijd (de rijkswacht werd er gedurende deze periode zelfs van beschuldigd een 'staat in de staat' te zijn). Het gevolg van dit alles is incompetentie en inefficiëntie.
De gebeurtenissen in de jaren '80 leiden tot parlementaire onderzoekscommissies en reacties van opeenvolgende regeringen. Er ontstaat een debat over de inhoud van wat politiewerk is en wat het moet zijn en er worden teksten geproduceerd die bol staan van termen als 'coöperatie', 'coördinatie' en 'het uitwisselen van informatie'.
Zo beantwoordt de regering in 1990 het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie over banditisme en terrorisme met een beleidsplan, het zogenaamde Pinksterplan. Dit plan dwingt de politiediensten ertoe hun informatie met elkaar te delen. Een speciaal daarvoor opgericht orgaan, de Algemene Politiesteundienst, zal op basis van deze informatie de verschillende politiediensten coördineren. Er wordt een 'vijfhoeksoverleg' (zowel op lokaal als op federaal niveau) geïnstalleerd, dat moet zorgen voor de nodige communicatie en samenwerking of coöperatie tussen de drie politiediensten en tussen enkele 'bovengrondse' centra. Voorts wordt er een dienst voor strafrechtelijk beleid (en dus eveneens coördinatie) opgericht. Op lokaal niveau komen er interpolitiezones, die de rijkswachtbrigades en de gemeentepolitie verplichten samen te werken. Het nieuwe Comité P krijgt als taak de politiediensten te controleren. Om de concurrentie tussen de verschillende politiediensten te vermijden, dienen ze zich evenwel tot op zekere hoogte te specialiseren (dus nog steeds autonomie en specialisatie), terwijl het onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit en financiële criminaliteit wordt ondersteund en zelfs begeleid door een gecentraliseerde dienst. Na 1990 ontstaat het begrip 'community policing'. Vooralsnog blijft het terminologie; op het werkterrein wordt deze 'community policing' vertaald naar de noden van het politiewerk, en dus aangewend om bij de burger informatie te verzamelen om de ondergrondse geheime zoektocht naar de Zware Criminaliteit beter te kunnen verrichten.
Ondanks alle inspanningen van de commissies en regeringen blijven de grenzen waarbinnen over politiewerk wordt nagedacht grotendeels bepaald door de idee van verzuiling. Politiewerk wordt nog steeds ingevuld als een ondergrondse, geheime zoektocht naar de zware criminaliteit, maar ditmaal met een reeks correctieven die vaak worden aangeduid als 'coöperatie', 'communicatie', 'coördinatie', en 'controle'.
 

Affaire Dutroux
In augustus 1996 werd Marc Dutroux gearresteerd als verdachte voor de ontvoering van een aantal jonge meisjes. De ontdekking van hun lichamen in de achtertuin van Dutroux deed een golf van verontwaardiging doorheen het hele land gaan, vooral toen duidelijk werd dat de politiediensten (vooral de rijkswacht, de 'staat in de staat') de dood van deze meisjes hadden kunnen voorkomen. Dutroux was bekend bij de politiediensten (eigenlijk was hij een informant), en een huiszoeking in de kelder ('de tunnel') bleef zonder resultaat: de gevangen gehouden meisjes bleven onontdekt. Toen deze informatie bekend werd door radio, dagbladen en vooral via de televisiebeelden waarop de ondergrondse constructie te zien was, kwamen allerlei vroegere geruchten weer tot leven. De bevolking was van oordeel dat de politie, voornamelijk de rijkswacht incompetent was. Zij werd bovendien betiteld als een politiemacht, die in het geheim allerlei afspraken maakte met het 'kwaad', waar zij netwerken van bescherming organiseerde en zelfs actief participeerde in de bestendiging van dit kwaad, en zo het bovengrondse leven dreigde te ondermijnen.
En toen gebeurde er iets unieks. De verzuilde manier van denken, die tot ver na het Pinksterplan grotendeels intact was gebleven, werd openlijk aan de kaak gesteld. Op een zondag in oktober 1996 kwamen 300.000 mensen samen in de straten van Brussel, om hun lijden in een oorverdovende stilte uit te schreeuwen. Onmiddellijk na deze Witte Mars werden twee nieuwe parlementaire onderzoekscommissies geïnstalleerd. Eén ervan, de parlementaire onderzoekscommissie naar Dutroux, Nihoul en consorten, presenteerde haar rapport op 15 april 1997. Behalve een kritische analyse over de werking van de politiediensten, beval de commissie een politiehervorming aan in de richting van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. De commissie stelde voor dat de drie bestaande politiediensten zouden opgaan in één nieuwe politiestructuur, dat de klemtoon zou komen te liggen op het lokale niveau, en dat het federale niveau ondersteunend zou moeten werken voor dat lokale niveau. De andere commissie, die belast was met de beoordeling van het onderzoek naar De Bende van Nijvel, kwam tot andere conclusies. De conclusies van de commissie-Dutroux maakten echter langzaamaan duidelijk dat het idee 'integratie' aan belang won. En 'integratie' gaat veel verder dan 'coördinatie', 'coöperatie', 'communicatie' en 'controle'.
De regering verwierp deze suggestie en zocht naar een eigen oplossing, die doordrenkt was van de vertrouwde verzuilde manier van denken.
Toen ontsnapte Dutroux uit het gerechtshof van Neufchâteau, op 23 april 1998. De groots opgezette machinerie van rijkswachtcombi's, politieauto's en wegversperringen leverde geen resultaat op. Opnieuw staken allerlei geruchten de kop op. De bevolking vroeg zich openlijk af of de gezagdragers Dutroux misschien hadden laten ontsnappen, als strategie om alles in de doofpot te kunnen houden. Uiteindelijk werd Marc Dutroux, die voor velen het vlees geworden kwaad belichaamde, niet overmeesterd door een machinerie van coördinatie en communicatie, en ook niet door een overdonderende machinerie van technologische hoogstandjes en vernuft. Nee, het was een boswachter, Stéphane Michaux, die in een vredige, rustige omgeving, ver weg van alle rumoer, ver weg van de grote stad (en dus niet 'ondergronds') ervoor zorgde dat Dutroux werd gearresteerd.
Bijna onmiddellijk na de arrestatie waren acht partijen bereid om allerlei meningsverschillen opzij te zetten. Dit resulteerde in het 'Octopusakkoord', dat uiteindelijk de wet van 7 december mogelijk maakte. Er ontstond een nieuwe visie op politie, maar ook een visie op het sociale en politieke leven in het algemeen.

[FIGUUR 2]

Nieuwe structuur
Figuur 2 toont de brede lijnen van de nieuwe politiestructuur. Terwijl de structuur in figuur 1 verticaal was, heeft figuur 2 vooral een horizontale structuur. De basis van de nieuwe politiestructuur wordt toebedeeld aan de lokale politie, die wordt onderverdeeld in 196 politiezones en die in tweede instantie wordt bijgestaan door de federale politie (het zogenaamde subsidiariteitsprincipe). Deze federale politie heeft geen hiërarchische, geen verticale band met de lokale politie, maar slechts een functionele band. De federale politie ondersteunt de lokale politie, en pakt problemen aan die het lokale niveau overstijgen, zoals (transnationale) georganiseerde criminaliteit. Op beide niveaus worden jaarlijkse veiligheidsplannen uitgewerkt in een cyclisch systeem. De federale planning levert het raamwerk waarbinnen de spontane lokale natuur van inventiviteit mag en kan gedijen. Deze plannen zullen jaarlijks worden geëvalueerd via een democratisch proces, dat er ook voor moet zorgen dat prioriteiten en strategieën kunnen worden bijgestuurd. In het voorwoord bij het werkdocument over de politiehervormingen, Het Vademecum Veiligheidsplannen (2000), schrijven de minister van Binnenlandse zaken en de minister van Justitie dat 'plannen een kader moeten bieden waarbinnen in "normale omstandigheden" het politiewerk dient te verlopen. Een kenmerk van politiewerk is (…) dat onvoorziene gebeurtenissen het geplande werk kunnen verstoren.' Door plannen wordt het 'veeleer mogelijk om constructieve synergieën tot stand te brengen dan onafhankelijke, parallelle ontwikkelingslijnen'.
De principes van de nieuwe politiestructuur zijn terug te vinden in dit document van de werkgroep. De tekst wemelt van de woorden die wijzen in een richting die voorbijgaat aan verzuiling: 'integratie', 'multi-agency', 'plannen' maar ook 'flexibiliteit', 'prioriteiten' naast 'subsidiariteit', 'verantwoording', 'despecialisatie' en 'transparantie'. De nadruk die de nieuwe politiestructuur legt op het belang van het lokale niveau waarbij het federale niveau slechts subsidiair bijspringt, verraadt een radicaal andere opvatting over wat politiewerk is/moet zijn. Subsidiair handelen betekent immers dat men weet wanneer men zich uit het geheel moet terugtrekken, het is weten wanneer men het leven zijn gang moeten laten gaan, wanneer een gemeenschap geen inmenging behoeft. Maar tegelijkertijd betekent het ook dat men niet twijfelt om in te grijpen wanneer de ordelijke regelmatigheden van de gemeenschap worden bedreigd. Dit is precies wat een plan (en planning) vooropstelt. Plannen en planning is het flexibel toestaan van de contingenties van het leven, maar het is ook het stroomlijnen van de contingenties in een expressieve, comfortabele en vertrouwelijke regelmaat.
Deze dimensies, deze visies van integratie maar ook van integriteit, uitgekristalliseerd in een na de ontsnapping en arrestatie van Dutroux wijzigende mentaliteit, onder woorden gebracht door het Octopus-akkoord, hebben allicht ook het pad helpen effenen voor een partijpolitieke gebeurtenis, ook al gebeurde dat slechts in juni 1999, na de dioxinecrisis, en dat ervoor zorgde dat na bijna een halve eeuw ononderbroken christen-democraten aan het bewind een regering werd gevormd die een coalitie was van liberalen, socialisten en groenen.
Conclusie:
Met deze nieuwe politiestructuur heeft de Belgische overheid een belangrijke stap gezet naar een meer transparante en open samenleving. Ze heeft een blauwdruk gemaakt voor een politieorganisatie waarin de bezorgdheden van de gemeenschap de belangrijkste drijfveren zijn. Deze structuur laat ruimte voor initiatief en stelt onomwonden dat bij het definiëren van wat politiewerk is/moet zijn de nadruk moet worden gelegd op integratie en integriteit. Zoals officiële teksten benadrukken, gaat het hier over een geïntegreerde politie, en niet over een éénheidspolitie – immers, integratie veronderstelt diversiteit en de belofte van democratie, terwijl dat niet het geval is met het eerder monolithische éénheid. Kortom, de nieuwe politiestructuur is een blauwdruk die gebruikmaakt van een integratieve filosofie waarmee men wenst de praktijk te structureren en vorm te geven. De nieuwe politiestructuur geeft daarom aan hoe de samenleving zou moeten zijn.

[kader]
In het meinummer verschijnt deel 2. Hierin een verslag van de moeilijkheden die de implementatie van de nieuwe politiestructuur met zich hebben meegebracht.

Literatuur
Decorte, T. & W. Van Laethem (1997) Grijze Politie. Verklaringen voor problematische publiek-private interacties in de zaak-Reyniers, Brussel, Uitgeverij Politeia vzw
Enhus, E. (1999) Tussen hamer en aambeeld. Het Belgisch centraal politiebeleid: een analyse van het vertoog in de periode 1980-1997, Vrije Universiteit Brussel, niet-gepubliceerde doctoraatsdissertatie.
Lippens, R. & P. Van Calster (2000) Crime, accidents and (dis)organization. Rhizomic communications on/of a food scare, Crime, Law, and Social Change, 33, 4, p. 281-311
Lippens, R. & P. Van Calster (2002) Policing as forestry? Re-imagining policing in Belgium, Social and Legal Studies, 11 (2) 2002 : 283-305
Ponsaers, P. & G. Dupont (1986) De Bende, Berchem, EPO

Regering
Pinkersterplan, juni 1990.
De reorganisatie van de politiediensten, oktober 1997.
Wet op de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, 7 december 1998.
Werkgroep Veiligheidsplannen, Brussel en Gent, Ministerie van Binnenlandse zaken en de Universiteit Gent, 2000.

Kamer van Volksvertegenwoordigers
Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Wetsvoorstel tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, 15 juli 1998.
Parlementair onderzoeksrapport naar de wijze waarop het onderzoek door politie en gerecht werd gevoerd in de zaak 'Dutroux-Nihoul en consorten', april 1997.

Abstract
Belgian police reforms promise an integrated police force
In this, the first of two contributions, the reasons behind, and the content of, the recent police reforms in Belgium are outlined. Belgian society, which can be characterised by a compartmentalised way of thinking, found itself in a deep social and political crisis with the Dutroux affair. As a result, the traditional way of defining police work was openly questioned and this had unavoidable consequences for the way in which the police apparatus was organised. Urged on by public protests, the Belgian government was forced to set aside the familiar compartmentalised way of thinking, and to reform the police, which is one of the cornerstones of the constitutional state. The result of this can be found in the Integrated Police Act, constructed on two levels, of 7 December 1998. This act, which deals with the new police structure, gives priority to an integrative philosophy, in which police work is defined on the basis of the community’s needs. The new police structure can therefore be seen as a promise of a more transparent and open Belgian society. For the new police structure does not only cover police and police work, but also acknowledges the fact that police work equally involves social and political life, and therefore life itself.