Tijdschrift voor de politie

Ook als er hulpverleners in de buurt zijn, wordt de politie bijna automatisch ingeschakeld wanneer een situatie als bedreigend wordt ervaren. Doet men hiermee geen oneigenlijk beroep op de geweldsmonopolisten? Stellen hulpverleners en maatschappelijk werkers zich niet te terughoudend op, en verwachten ze niet te veel van de politie?
Onlangs hebben wij een onderzoek afgerond aan de hand van drie overlastgevende situaties waarin de politie wordt gevraagd te interveniëren: geweld binnenshuis; gestoorde personen en hangjongeren die overlast veroorzaken. De hoofdvraag van het onderzoek was: in hoeverre is de bevoegdheid om geweld te mogen gebruiken geschikt als criterium voor taakafbakening tussen politie en andere organisaties, en welke rol speelt de 24-uurs beschikbaarheid van de politie hierbij?¹
 

Geweldsmonopolie
De taken van de politie zijn omschreven in artikel 2 van de Politiewet 1993. De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. De handhaving van de rechtsorde is overigens geen exclusieve taak van de politie, het is een taak van de overheid als geheel. In het optreden op straat (daadwerkelijk), eventueel met het gebruik van geweld, ligt het typische van de politietaak. 'Daadwerkelijk' verwijst daarbij zowel naar de noodzaak van onmiddellijk optreden, ook ter voorkoming van eigenrichting, als naar de bevoegdheid geweld uit te oefenen.
 

Geen kerntaak
Het gebruik van geweld op zich is niet de kern van het politiewerk. In het politiewerk van alledag zijn conflictregulering en bemiddeling vaak belangrijker dan het gebruik van geweld. De politie wordt geroepen voor problemen waaraan dringend iets moet worden gedaan en waarbij het vermogen om macht of dwang uit te oefenen en het kunnen dreigen met geweld belangrijk zijn. Niet zozeer het formele geweldsmonopolie is kenmerkend voor politiewerk als wel de mogelijkheid om eventueel dwang te kunnen toepassen. Hierdoor hebben verdachten, herrieschoppers of gestoorde personen de neiging terug te deinzen.
Geweld vindt meestal plaats in het kader van de opsporing, in het bijzonder bij de aanhouding van verdachten, of bij de handhaving van de openbare orde. In het laatste geval wordt in de regel de Mobiele Eenheid (ME) ingezet. Dit gebeurt vooral bij betaald-voetbalwedstrijden en in mindere mate ook bij demonstraties of rellen. Ook bij hulpverlening kan het gebruik van geweld aan de orde zijn, bijvoorbeeld bij psychisch gestoorden of personen die onder invloed zijn van drank of drugs.
 

Spoedhulp
Hulpverlening is inherent aan politiewerk. Het is ook een wettelijke opdracht. Daar is geen discussie over, wel over de reikwijdte van de hulpverleningstaak. In het verleden was men van mening dat hulpverlening uitsluitend ondersteunend was. In de jaren zeventig en tachtig werd de hulpverleningstaak van de politie breder opgevat. In de tweede helft van de jaren tachtig is onder invloed van toenemende politieschaarste een kentering in het denken opgetreden. De politie moet zich uitsluitend met haar kerntaken bezighouden. Hulpverlening door de politie beperkt zich in die visie tot spoedhulp.
Uit de nota Naar een veiliger samenleving en het Landelijk Kader Nederlandse Politie wordt de omslag in het beleidsdenken duidelijk. In de loop van de tijd is het accent komen te liggen op repressie. Wat betreft de hulpverlenende taak van de politie is een ontwikkeling zichtbaar van een brede naar een beperkte hulptaak. Het beeld van de politie als een 'social engineer' is geleidelijk losgelaten. Er is een beweging terug zichtbaar, naar kerncompetenties. Toezicht en opsporing staan centraal.
In de brief van de ministers van BZK en Justitie aan de Tweede Kamer over de kerntaken van de politie (15 juli 2004) staat dat hulp bieden alleen in noodsituaties dient te geschieden en beperkt moet worden tot de periode voordat andere hulpinstanties deze taak kunnen overnemen. Noodhulp dus. Hulpverlening zou formeel een bescheiden plaats in het takenpakket van de politie krijgen. Alleen acute noodhulp zou nog deel uitmaken van de kerntaak van de politie. De regering overweegt de formulering van artikel 2 van de Politiewet 1993 in deze zin aan te passen.
 

Coproductie
Er zit spanning tussen het repressieve beleidsdenken dat de politie op kerntaken fixeert en samenwerkingsvormen die zich in de praktijk hebben ontwikkeld.
Het beeld uit ons onderzoek is dat tussen de politie, de hulpverlening en het maatschappelijk werk rondom een aantal moeilijk op te lossen problemen steeds intensiever wordt samengewerkt. Deze organisaties hebben elkaar vaak eigener beweging weten te vinden in netwerkachtige constructies, in de wetenschap dat ze tot elkaar veroordeeld zijn en elkaar nodig hebben voor adequate oplossing van het probleem. De samenwerking is pragmatisch, probleemgericht, persoonsgebonden en experimenteel. Politiewerk is hier coproductie geworden.
De taken van politie en hulpverlening blijken niet eenduidig te zijn afgebakend. Bij huiselijk geweld heeft de politie een belangrijke rol bij de intake en het maken van een proces-verbaal. Maar ook verder in het traject kan de politie weer een rol hebben om de dader te dwingen afspraken na te komen. Signaleren, verbaliseren en repressief optreden tegen daders zijn hier de taken van de politie. Bij hangjongeren is de oog- en oorfunctie van de politie cruciaal. De rol van de politie is aanvullend op die van ouders en scholen. Ook bij gestoorde personen is de oog- en oorfunctie van de politie belangrijk. Oppakken en overdragen is hier het motto.
De politie speelt in deze horizontale samenwerkingsverbanden dus uiteenlopende rollen. De ene keer initiërend en met een ruime taakopvatting, de andere keer volgend en met een smalle taakopvatting. Soms doet zij dit bewust, soms noodgedwongen, soms onbewust.
 

Reflex
In de praktijk reageert de politie vrijwel automatisch op een melding van een gestoorde persoon die overlast veroorzaakt, een melding van geweld binnenshuis of een melding van hangjongeren, zo blijkt uit ons onderzoek. De politie gaat vrijwel altijd in op deze meldingen en hulpvragen. Het geweldsmonopolie speelt geen belangrijke rol in de afweging al dan niet te reageren op een melding.
Als reden voor deze 'reflexhandeling' geven politiemensen aan dat de politie een overlastsituatie altijd eerst moet beoordelen. Het kan immers gaan om een onveilige, gevaarlijke of onvoorspelbare situatie, aldus de geïnterviewde politiemensen. Als 24-uurs frontlinieorganisatie is de politie daartoe ook de meest aangewezen organisatie. Daar komt bij dat het lastig blijkt om de onveiligheid van een situatie van tevoren goed in te schatten. Als er twijfel bestaat, is dat juist een reden om op de melding af te gaan.
Maatschappelijke organisaties, instellingen en burgers kloppen met hulpvragen bij de politie aan en niet bij de hulpverlening, maatschappelijk werk of de gemeente. Deze organisaties en burgers verwachten ook een reactie van de politie.
Verder blijkt uit ons onderzoek dat er ook nog andere, informele, overwegingen en motieven een rol spelen om op een melding af te gaan en bij de afhandeling daarvan betrokken te blijven. Dit hangt samen met de professionaliteit van politiemensen en de persoonlijke taakopvatting. Bijvoorbeeld een sterke persoonlijke betrokkenheid bij een schrijnend individueel geval, waarin de hulpverlening niet direct een oplossing kan bieden. Ook speelt de pragmatische en oplossingsgerichte instelling van politiemensen een rol. In de beroepscultuur van de politie leeft sterk dat een politieagent(e) alles moet kunnen en alle problemen wel even zal oplossen. Zij laten zich daarbij niet al te zeer beperken door taakomschrijvingen en instructies van het management. Laat staan door kerntakendiscussies.
 

Frontlinie
Hulpverleners en maatschappelijk werkers herkennen dit beeld. Zij kunnen er begrip en respect voor opbrengen, maar achten het uit professioneel oogpunt niet wenselijk dat de politie verder gaat dan acute hulpverlening.
Waartoe de politie bevoegd is, lijken hulpverleners en maatschappelijk werkers beter te beseffen dan de politie zelf, zo blijkt uit het onderzoek. Zij blijken een scherper oog te hebben voor de exclusiviteit van het geweldsmonopolie dan de politie. De geïnterviewde vertegenwoordigers van hulpverlening, maatschappelijk werk en gemeenten zien de politie als een organisatie die opereert in de frontlinie, die is uitgerust met bevoegdheden (geweldtoepassing, dwangmiddelen) en is getraind om daar adequaat mee om te gaan. Het is dan ook vanzelfsprekend dat de politie als eerste intervenieert in overlastgevende situaties, zoals van gestoorde personen of geweld binnenshuis. Dit is een taak van de politie, aldus onze respondenten. De politie moet interveniëren, opvangen en doorverwijzen. Daarnaast heeft de politie in hun ogen tot taak slachtoffers en hulpverleners te beschermen. Verder heeft de politie een signalerende rol. Zij kan bepaalde trends, ontwikkelingen en structurele problemen doorgeven aan de hulpverlening, maatschappelijk werk of de gemeente.
 

Helder criterium
De hulpverleners en maatschappelijk werkers baseren hun beeld expliciet op het gewelds¬monopolie van de politie, daar waar dit voor politiemensen in de praktijk nauwelijks een rol speelt. Het is voor deze organisaties een helder en bruikbaar criterium. Zij doen ook een expliciet beroep op die bevoegdheid van de politie. In tegenstelling tot henzelf, is de politie bevoegd en opgeleid om bij een interventie geweld te gebruiken of strafvorderlijke dwangmiddelen toe te passen: zij vangt de eerste klappen op, daarna neemt de hulpverlening het over. Daarnaast speelt de 24-uurs beschikbaarheid van de politie een rol. De politie is goed bereikbaar, altijd beschikbaar en daarmee de meest aangewezen organisatie om te reageren op een melding van overlast van bijvoorbeeld geweld binnenshuis, een gestoorde persoon of hangjongeren.
 

'Voorzichtig positief'
In hoeverre is de geweldsbevoegdheid een geschikt criterium voor taakafbakening tussen politie en andere organisaties en wat is de betekenis van de 24-uurs beschikbaarheid van de politie hierbij?
Vanuit het perspectief van de hulpverlening en het maatschappelijk werk luidt het antwoord positief. De 24-uurs beschikbaarheid is hierbij van belang. Het is ook een geschikt criterium voor de politie, zij het dat de politie dit criterium nu niet expliciet als zodanig gebruikt. Ook past het gebruik van dit criterium binnen de huidige wetgeving en de dominante beleidstheorieën. Maar er kunnen ongewenste neveneffecten optreden.
 

Neveneffecten
Succesvol optreden van de politie kan zich tegen haarzelf keren. Waar de politie aantreedt, treden andere organisatie terug. Hulpverleners en maatschappelijk werkers en andere maatschappelijke organisaties en instellingen reageren niet op bepaalde hulpvragen omdat zij de politie, meer competent achten om op te treden. Maatschappelijke organisaties en instellingen laten daardoor kansen en mogelijkheden onbenut om zelf hulpvragen af te handelen en zo meer bij te dragen aan veiligheid en leefbaarheid.

'Kerntakenparadox'. Als de politie zich meer richt, of terugtrekt, op haar kerntaken, zal zij in de praktijk meer dan voorheen gedwongen zijn zich te oriënteren op andere partijen voor afstemming en overdracht van taken. Hoe tegenstrijdig op het eerste gezicht ook, pas als de afstemming en overdracht met andere organisaties (vooral op bestuurlijk niveau) goed zijn geregeld, kan operationeel de aandacht worden verlegd naar de kerntaken. Dit is de kerntakenparadox. Als de politie zich heroriënteert op haar kerntaken, moeten andere organisaties ook bereid en in staat zijn hun (nieuwe) verantwoordelijkheid te nemen.

Politiewerk is mensenwerk. Een discussie over kerntaken van de politie kent een zekere symboliek en retoriek. Natuurlijk moeten politietaken goed omschreven zijn en worden afgebakend van de taken van andere partijen. Duidelijkheid over kerntaken en kerncompetenties biedt immers een richtpunt voor het denken over, sturen en managen van de politie. Echter, politiewerk is en blijft mensenwerk en is in hoge mate contextgebonden. Pragmatisch gezien is soms ook een brede rol van de politie wenselijk en nodig, bijvoorbeeld als aanjager en innovator.

Regressie? Het risico bestaat dat een uitsluitend repressief opererende politie, die niet is ingebed in samenwerkingsverbanden, zonder beleid en inbedding in (lokale) netwerken, ongewild terugvalt in haar traditionele rol van reactieve, repressieve en incidentgerichte politie. Dat is regressie waarmee geen recht wordt gedaan aan de feitelijke competenties van de politie, haar professionaliteit en de deskundigheid op het gebied van veiligheid.
Taakafbakening veronderstelt een constante dialoog. De politie moet juist niet terug in haar hok.
 

Suggesties
Gebruik geweldmonopolie als criterium
N Een regelmatige discussie, aan de hand van beelden over en weer, over de vraag: 'veiligheid, wiens zorg is dat?', is wenselijk.
N De politie zou andere organisaties nadrukkelijker moeten aanspreken op hun vermogen om eerst zelf hulpvragen of verzoeken om interventies af te handelen.
N De politie zou de begrippen dreigende situatie en geweldgebruik nadrukkelijker als onderscheidend criterium bij de intake (wie gaat er op af: politie of hulpverlening?) moeten gebruiken. Daarvoor zou zij moeten beschikken over een actuele hulpverleningskaart voor doorverwijzing.
N Een en ander zou moeten worden vastgelegd in afspraken (protocollen, convenanten) op lokaal niveau. Deze afspraken dienen goed gecommuniceerd te worden, zowel intern als naar burgers en externe organisaties (management of expectations).

Voorwaarden voor samenwerking (ter voorkoming van ongewenste neveneffecten)
N Afbakening en overdracht van taken gaan bij voorkeur niet top-down, maar ontwikkelen zich bottom up. Dit vergt commitment, capaciteit en energie, van alle betrokken partijen (vgl de kerntakenparadox).
N Er dient aansluiting te worden gezocht bij en voortgebouwd te worden op reeds bestaande netwerkachtige experimentele samenwerkingsverbanden tussen politie, hulpverlening en maatschappelijk werk (politiewerk als coproductie).
N Succesfactoren bij deze vorm van samenwerking zijn: gemeenschappelijk probleem en belang, op elkaar aangewezen zijn, kennen en gekend worden (face to face-contacten), korte lijnen, elkaar snel weten te vinden (piketdiensten en noodnummers).
N Erkend dient te worden dat de politie in de praktijk wisselende rollen kan spelen.
N De gemeente zou nadrukkelijker de regie over dit soort samenwerkingsverbanden moeten voeren (vgl. de rol van de gemeente bij het lokale veiligheidsbeleid).
N Convenanten en protocollen zijn een nuttig instrument om de samenwerkingsafspraken vast te leggen en te stroomlijnen. Partijen dienen elkaar aan te spreken op de naleving daarvan.
N Nader onderzoek naar succesfactoren van horizontale samenwerkingsarrangementen en de rol die convenanten en protocollen daarbij spelen, is wenselijk.

[kader]
Stand van zaken
Het kabinet vindt dat ten onrechte veel hulpverleningstaken bij de politie zijn gelegd. Hiervoor zijn hulpinstanties verantwoordelijk, in samenwerking met of in opdracht van de gemeente. De politie moet zich meer richten op toezicht en handhaving. Hoewel zij vaak het eerste aanspreekpunt zal zijn, moet de hulpverlenende rol van de politie beperkt blijven tot noodhulp. Het kabinet pleit voor verdere uitbouw van 24-uursdiensten voor de hulpverlening. Niet-acute hulpverlening moet door de politie worden stopgezet of worden overgedragen. Artikel 2 van de Politiewet 1993 wordt wellicht in deze zin aangepast

(Bron: brief van de ministers van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie aan de Tweede Kamer van 15 juli 2004 over kerntaken van de politie. Kamerstuk 29 628.)

Abstract

Providing help is an inherent part of police work. It is also a legal obligation. This is not open to discussion, although the scale of the task is. Recently, there has been a visible shift of focus in policy towards core tasks in which the role of assisting is very modest. But how do the police and welfare agencies actually experience co-operation and the demarcation of duties at the operational level? This article deals with that question.
The picture that emerged from our research is that there is increasingly close co-operation between the police and welfare agencies on a number of intractable issues. The police therefore plays a wide variety of roles in these horizontal partnerships. On one occasion taking the initiative and with a broad job description, another time following someone else's lead and with a narrow remit. Sometimes doing so consciously, sometimes forced to do so, sometimes unwittingly.
The welfare agencies do not consider it desirable, from a professional point of view, that the police should go any further than providing emergency assistance. They appear to have a keener eye for the exclusiveness of the police's monopoly on the use of force. This police monopoly is a clear and practical criterion for these organisations. In their work, they call on the police explicitly in connection with this power.
Police withdrawal from core tasks can have the undesirable side effect of creating a gap in the chain of assistance. There is also a risk that a repressive police force, which is not embedded in partnerships, without policy and grounding in (local) networks, will unintentionally revert to its traditional role of reactive, repressive and incident-oriented police force. Whatever else, the demarcation of duties assumes a constant dialogue. The police must definitely not retreat back into its 'den'.
The article closes with a number of recommendations for effective, practical co-operation.