Tijdschrift voor de politie

'De Noorse politie heeft in 2001-2002 een opvallende reorganisatie doorgemaakt. Het aantal korpsen werd gereduceerd. Er werd ook een  "korpschef nationale politie" benoemd. Deze ontwikkeling werd door veel korpschefs aangemoedigd. De verantwoordelijkheden van de nieuwe  korpschef van de nationale politie overstijgen gebieden die voorheen onder de hoede van de korpschefs en het ministerie van Justitie lagen. Wat was de aanleiding voor deze fundamentele verandering? Op welke wijze positioneert de korpschef nationale politie zichzelf? Zijn er lessen te trekken voor de Nederlandse politie?'
Aldus luidde de reisopdracht van de School voor Politie Leiderschap.
Tijdens mijn bezoek heb ik gesproken met persmensen, ambtelijke Justitietop, parlementsleden, gemeentelijke vertegenwoordigers en politiemensen met uiteenlopende verantwoordelijkheden tijdens en na de reorganisatie. Ik heb veel indrukken opgedaan tijdens mijn (lange) wandelingen in de wijken van Oslo en door toevallige observaties van politiewerk: op straat, in bureaus, in een meldkamer, in de publieksopvang, in vreemdelingenbehandeling en de bewaking van het Koninklijk slot, de Amerikaanse en Israëlische ambassade.

Kenmerken
Noorwegen is een constitutionele monarchie. Het land heeft na de vondst van olie land een zeer snelle opmars gemaakt. Het veranderde van een relatief arme agrarische samenleving (landbouw en visserij) naar een relatief welvarende moderne 'high tech'-samenleving. De eerste indruk van het land, vooral buiten Oslo, is nog steeds die van een agrarische samenleving met de bijbehorende kenmerken als stilte, rust, gezagsgetrouw, orde en netheid, saamhorigheid en veiligheid.
Ook in Oslo, de hoofdstad met ongeveer 500.000 inwoners, valt de ontspannen – provinciaalse – sfeer op. Scandinavische landen, inclusief Noorwegen, staan bekend om hun vooruitstrevende opvattingen en beleid in zaken als milieubescherming, vrouwenemancipatie, kinderbescherming en de balans tussen werk en privé. Er is een hoge participatie van vrouwen in het arbeidsproces. Oslo is aan alle kanten door tolpoorten 'beschermd' tegen milieuvervuilende auto's; er is een goed openbaarvervoersysteem (trein, metro, bus).
Het Noorse grondgebied bestrijkt 385.155 km², het aantal inwoners is 4.554.000 (11,8 inwoners per km²). De ene helft van de bevolking leeft rond de Oslofjord in het uiterste zuidoosten, de andere helft in de rest van het onmetelijke land. Vanwege de uitgestrektheid van het land zijn de bestuurlijke organisatie en ook de politie-inrichting fundamenteel anders dan in Nederland. Al eeuwen kent Noorwegen het systeem van 'lensmann'. Elke gemeente heeft zo'n functionaris, die zowel politietaken, eerste lijn van vervolging als deurwaarderstaken en het slechten van civiele geschillen in zijn takenpakket heeft. Lensmann hebben een 24-uursdienst, zeven dagen per week, aan huis. Het historische principe van de lensmann is tot op vandaag geldig en is verworden tot een politiek dogma. 'Don't touch the lensmann'.

Vóór de reorganisatie
Sinds 1938 bestond er een nationale politie, die ressorteerde onder het ministerie van Justitie. Een 140 man sterke eenheid – onder leiding van een DG – stuurde de politie aan. Dit betrof zowel de hoofdlijnen als de controle op operationele politieactiviteiten.
Er waren 54 districten met relatief zelfstandige korpschefs. De districten waren verantwoordelijk voor de gehele politietaak. Vanwege de uitgestrektheid van het land combineerde de lensmann politietaken met andere overheidstaken. De politie speelde een rol in de eerstelijns vervolging . In een beperkt aantal districten functioneerde een eigen meldkamer.

Reform 2000
Op het ministerie van Justitie groeide de spanning tussen enerzijds advisering aan en ondersteuning van de minister en anderzijds het operationeel leidinggeven aan de politie. De directe aanleiding om over reorganisatie na te denken, was echter de snel groeiende internationale georganiseerde criminaliteit, die om een drastisch andere aanpak vroeg. De bestaande organisatie-inrichting van de Noorse politie was niet meer geschikt om dat probleem aan te pakken.
De reorganisatie van de Noorse politie onder de naam: 'Reform 2000' was de grootste in zeventig jaar tijd. Doelstelling van de Reform 2000 was het verbeteren van effectiviteit (de goede dingen doen) en efficiëntie. Belangrijke ankerpunten daarbij waren het inrichten van een hoofdkantoor voor de  nationale politie onder leiding van een nationale korpschef, het reduceren van het aantal districten, meer operationele politiemensen op straat, het verbeteren van de aanpak van de georganiseerde criminaliteit en het versterken van het leiderschap. De filosofie van gedeconcentreerde dienstverlening en het instituut 'lensmann' bleef gehandhaafd; het parlement wilde vanwege de uitgestrektheid van het land niet tornen aan het aantal contactpunten.

Na 2001
Ook nu nog is het ministerie van Justitie verantwoordelijk voor de politie. Er is een eenheid van 15 man, die vooral politiek adviseur is van de minister en in hoofdlijnen de doelstellingen voor de politie formuleert. Het openbaar bestuur heeft noch landelijk, noch lokaal enige formele zeggenschap over of invloed op de politie.
Onder leiding van een 'korpschef nationale politie'  is een 'Politie Hoofdkantoor'  met 120 medewerkers ingericht.

Op dit hoofdkantoor wordt beleid ontwikkeld, (speerpunten, sturing op hoofdlijnen van de districtschefs ). Van hier uit worden ook de districten gevoed met kennis en expertise op het gebied van bijvoorbeeld milieu- en economische criminaliteitsbestrijding. De dienstverlening bestaat uit professioneel advies en begeleiding, operationele coördinatie ten behoeve van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, het ontwikkelen en uitvoeren van het concept van informatiegestuurde opsporing en het geven van algemene bindende richtlijnen voor doelstellingen en werkwijzen. Andere taken zijn planning & control van de departementale doelstellingen en monitoring van de uitvoering in de districten.
Verder is er op nationaal niveau recherche, een autoriteit voor economische en milieucriminaliteit, verkeerspolitie, een academie, ICT-dienstverlening en een facilitair bedrijf. Eveneens onder verantwoordelijkheid van de minister van Justitie is naast het 'Politie Hoofdkantoor' een Politie Veiligheidsdienst actief.
Er zijn 27 politiedistricten met regionale en lokale politiestations. Totaal 410 locaties (71 politie- en 339 lensmann-stations) Er zijn 12.000 medewerkers, inclusief 595 juridisch geschoolde ambtenaren voor de eerstelijns vervolging. De formatieve sterkte van districten loopt uiteen van 120 fte in de lege berggebieden tot 2500 fte in district Oslo. In de districten ligt de volledige verantwoordelijkheid voor alle voorkomende politiewerkzaamheden. Alle politiemensen zijn generalist; surveillance, opsporing en openbare orde. Alle districten beschikken sinds Reform 2000 over een eigen meldkamer. Van de 12.000 politiemensen is 85 procent lid van de politievakbond 'PolitietFellesForbund'.

Imago
De politie wordt vertrouwd en gewaardeerd. In onderzoeken naar gewenste banen scoort ' politieman' hoog. In publieksonderzoeken antwoordt 92 procent dat zij tevreden tot zeer tevreden zijn over de politie, daarentegen scoort de vraag naar de tevredenheid over de laatste ervaring met politie slechts 60 procent. Verschillende bronnen bevestigen dat de waardering voor politiemensen en het werk dat zij moeten doen hoog is, maar dat men in concrete situaties weinig hulp van hen verwacht. Externe bronnen noemen de politie invloedrijk. Mede dankzij de goede relaties met politiek en pers heeft de politie een goed imago en kan zij invloed uitoefenen op de politieke besluitvorming.

Conclusies

Visie op Noorse politie
Er is grote eensgezindheid over de plaats en positie van de van de Noorse politie in de samenleving: dienstverlening aan de samenleving, opsporen van strafbare feiten en aanhouden van criminelen.
Op de gemeente Oslo na is iedereen voorstander van een nationale politie. De argumenten om in 1938 te kiezen voor één centraal aangestuurde politiemacht zijn anno 2004 onverkort van kracht. Het beperkte aantal inwoners en beperkte aantal politiemensen in een groot uitgestrekt land vraagt om centrale aansturing, om concentratie van handhavingsmacht, vervolgingskracht en geweldsmonopolie. Dit alles onder verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en gecontroleerd door het parlement. Flexibiliteit en efficiency zijn in één organisatie beter te verwezenlijken.

Noodzaak en doelstelling Reform 2000
Bij de start van de reorganisatie heerste er grote eensgezindheid. Alle partijen onderkenden de noodzaak voor verandering en waren het eens over de doelstellingen. Geleidelijk aan spitste de (politieke) discussie zich toe op één oplossing: 'halvering van het aantal districten en het in tact laten van lensmann en hun kantoren in alle gemeenten'. Daarmee verengde de politiek de mogelijkheden van de initiële doelstellingen.

Resultaten Reform 2000
Politiek is altijd ongeduldig en het is nog te vroeg voor een eerlijke evaluatie. Dit is de strekking van het antwoord van de politie op de vraag naar resultaten. De resultaten zijn ten dele gehaald.
Gelukt is de verplaatsing van de sturingseenheid van ministerie van Justitie naar een hoofdkantoor (Politie Hoofdkantoor) met een aanvaarde en erkende toegevoegde waarde voor coördinatie van expertise en voor operationele support aan de districten. De herverdeling van 450 functies ten gunste van operationele activiteiten, de schaalvergroting van districten, de kennisbundeling op specialistische onderwerpen en de beschikbaarstelling daarvan aan de districten zijn ook allemaal tot stand gebracht.
(Nog) niet gelukt is om zichtbaar meer politie op straat te krijgen. De Reform 2000 heeft niet de extra mankracht op straat gebracht waarop men had gehoopt. Politiechefs zelf zijn ook teleurgesteld (volgens een anonieme enquête die in opdracht van de Noorse nationale televisie in maart 2004 is uitgevoerd); immers er zijn bureaus gesloten, de afstand tot burger is (in de beleving van de burger) vergroot en de reactietijd in noodsituaties is te traag.
Ook de directe aanleiding voor de Reform 2000 heeft nog niet geresulteerd in een adequate organisatie ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Er is te weinig expertise bij de politie om georganiseerde criminaliteit aan te pakken; ze weet niet wat er speelt. De oprichting van een nationale eenheid leidt naar verwachting tot een volgende teleurstelling; het duurt vijf tot zeven jaar voordat zo´n eenheid effectief is en die tijd wordt de politie niet gegund.
De sterkte- en budgetverdeling is zo'n ander onderwerp, dat volop in de aandacht staat. Algemeen onderschreven is dat de middelgrote districten er, qua werkbelasting het slechtst voor staan. Een aan de minister van Justitie aangeboden nieuw ontwikkeld budgetteerdeelsysteem, vergelijkbaar met de Nederlandse systematiek, trekt dat recht. Het is echter een politiek ongewenst advies, omdat enkele Noordelijke politiedistricten aan de grens met Rusland in sterkte gehalveerd zouden worden.
Ten slotte is de professionalisering van de tweede laag (lokale politiechefs) en efficiency in de tweede en derde laag (lensmannkantoren) nog niet afgerond. Het is met hoge prioriteit gepland voor 2004-2006. Andere prioriteiten voor de komende twee tot drie jaar zijn het versterken van het probleemgericht werken en de bewustwording bij de districtschefs ten aanzien van lokale belangen en invloeden.

Conclusie hoofdonderzoeksvraag
De centrale onderzoeksvraag was: 'Hoe heeft de Noorse politie gedecentraliseerde dienstverlening weten te combineren met centralisering van de sturing?'
Mijn conclusie is dat de Noorse Politie hierin nog niet in is geslaagd realiseren. De centrale sturing, coördinatie, flexibiliteit enz, zijn vanuit de nationale optiek sterk ontwikkeld. De decentrale dienstverlening, gebaseerd op integratie in samenleving en lokale kennis en invloed is nog niet uitontwikkeld. Na zestig jaar nationale politie en centrale sturing door het ministerie van Justitie is men nog maar net begonnen zich van het ministerie los te weken. De lokale overheid oefent, noch in de gezagsstructuur noch in het beheer, formeel invloed uit. Het eeuwenoude instituut 'lensmann' is weliswaar bedoeld voor die lokale inbedding, maar de districtschefs hebben geen relatie met die lokale overheid. De lensmann bevinden zich alleen in de landelijke gebieden, niet in de stedelijke gebieden met hun sociaal-maatschappelijke problemen.
De komende drie jaren is bewustwording bij de districtschefs van de lokale belangen een speerpunt voor de korpschef van de nationale politie.

Aanbevelingen
Het grondgebied, de bevolking(samenstelling), de historie, de bestuurscultuur en -structuur, de aard en omvang van criminaliteit en de taken van de politie in Noorwegen verschillen hemelsbreed met die van Nederland. Kopiëren is, zoals altijd met goede ideeën van een ander land, wenselijk noch mogelijk. Natuurlijk zijn er ook overeenkomsten. Enkele (voorzichtige) aanbevelingen.

Inhoud of structuur?
Voer eerst de discussie over veiligheid en over de rollen van de verschillende partners in de keten. Dan is vervolgens scherpte nodig in de functie van de politie. Daarna is pas de discussie over aantallen regio´s of het fenomeen nationale politie aan de orde. Ook in Noorwegen ging vier jaar geleden de discussie langer over het gewenste aantal districten dan over de rol van de politie, de gewenste professionaliteit, de relatie met Justitie of de relatie met allerhande lokale partners. Legitimiteit van en waardering voor de politie zijn essentieel voor haar effectiviteit. Die legitimiteit wordt verdiend met een duidelijke rol in de samenleving en door aansprekende prestaties.

Welk probleem willen we oplossen?
In Noorwegen bestond bij alle belanghebbenden volstrekte duidelijkheid en eensgezindheid over de probleemstelling. De oude politiedistricten waren te klein voor een zelfstandige taakuitoefening. Het ministerie van Justitie bemoeide zich met de verkeerde dingen (operationele details).
Wat is in Nederland het probleem, bezien vanuit de verschillende perspectieven? Is er een gedeeld probleem of zien de diverse actoren allemaal iets anders? Voorkom dat één probleem domineert. Voorkom dus ook één oplossingsconcept in één model, omdat dit per definitie een eenzijdige verbetering oplevert en nieuwe problemen oproept.
 
 

Landelijk en lokaal?
Lokaal politiewerk en landelijk c.q. internationaal politiewerk zijn beide noodzakelijk. Zoek naar de verbinding met en aanvulling op elkaar in plaats van met elkaar te concurreren, zodat het kind niet met het badwater wordt weggegooid. In Noorwegen is de slingerbeweging ook gaande. Eeuwen lang was er het concept van de 'lensmann'. Toen in 1938 de nationale politie werd opgericht, sloeg deze naar een door Justitie gestuurde repressieve politie zonder lokale verankering of invloed van lokaal gezag.
Enkele criteria voor oplossingen zijn:

voor landelijke belangen:
– politieke verantwoordelijkheid van de minister;
– efficiencymogelijkheden door schaalvergroting;
– (inter)nationale criminaliteit en andere veiligheidsaspecten;

voor de lokale belangen:
– prioriteit voor en aanpak van de veelvoorkomende criminaliteit (overlast en die delicten die veel effect hebben op bewoners)
– legitimiteit van de politie door zichtbaarheid in de samenleving en participatie in haar (in)formele netwerken;
– integrale aanpak van problemen (bestuurlijke maatregelen, preventie, toezicht en repressie).

Politiek en professie
Vermijd vermenging van verantwoordelijkheden in de ambtelijke ondersteuning van de minister voor veiligheidsbeleid enerzijds en de dagelijkse sturing van het operationele politiewerk anderzijds. Ook deze belangen zijn er allebei, maar bij het beleggen van beide belangen in één instituut of functie zal het lastig zijn de juiste balans te houden. De professionele ontwikkeling van de politie is daarbij een continu proces dat gestimuleerd moet worden.