Tijdschrift voor de politie

In de wereld van de politie neemt de spanning tussen institutionele en situationele logica een belangrijke plaats in. Het is de spanning tussen de opdrachten van de organisatie en het handelen ter plekke, tussen de protocollen en de directe actie. De politiewereld is vergeven van verhalen die een uitdrukking zijn van deze spanning. Ik geef een voorbeeld, ontleend aan de ervaringen van politieman Reitsma in Rotterdam.

Bij een staking in de Rotterdamse haven ergens in de jaren zeventig, – we hadden toen nog stakingen in Nederland –, kreeg de betreffende politieman via de portofoon opdracht om een geluidswagen van de stakers in beslag te nemen. Zijn taxatie was dat de situatie hierdoor ernstig zou kunnen escaleren. Openlijk het bevel van hogerhand bekritiseren, was geen optie. In plaats daarvan veinsde hij een storing in het portofoonverkeer. ‘Hallo, hallo, ik versta u niet’, was zijn reactie op de duidelijk hoorbare orders van het hoofdbureau. Ter plekke kreeg hij de lachers op zijn hand. De situatie de-escaleerde. De geluidswagen werd niet in beslag genomen en de stakingsdag kende een vreedzaam verloop.

Het is een verhaal waarvan veel politiemensen een eigen versie hebben, zo is mij inmiddels in vele gesprekken gebleken. Kennelijk is het een constituerend politieverhaal, dat iets uitdrukt wat essentieel is voor de politiewereld. Er is ruimte voor situationeel handelen, zo blijkt in het verhaal, zonder dat dat tot al te openlijke ondermijning van hiërarchie leidt. Beide zijn belangrijk – situationeel handelen én hiërarchische orde – en kunnen naast elkaar bestaan. Deels is het ook een spel der ficties, waarvan de betrokken partijen zich waarschijnlijk terdege bewust zijn: men respecteert elkaars posities zonder daarin opgesloten te raken.
Voor onze politieman kreeg het voorval nog een onverwacht vervolg, doordat een verslaggever van Het Vrije Volk er de volgende dag in zijn krant smakelijk over berichtte. Hier kwam de relativering van de hiërarchische orde ineens in de volle openbaarheid. De politieman werd op het matje geroepen, maar berisping of straf bleef uit. Situationele logica was kennelijk belangrijker dan ontkenning van hiërarchie. Dat is een interessant kenmerk van frontlijnorganisaties als de politie – dat de hiërarchie er niet per definitie belangrijker is dan de situationele praktijk. Het maakt de politiepraktijk ook betrekkelijk immuun tegen sturing van boven af, tegen besteldiscussies en andere relatieve ongemakken.

De spanning tussen institutionele en situationele logica heeft een directe relatie met het thema van de frontlijnorganisaties. In een frontlijnorganisatie bestaat een vrij grote afstand tussen de sturing van de top van de organisatie en de discretionaire ruimte van de mensen op straat. Vaak wordt dit als het beslissende kenmerk van een frontlijnorganisatie gezien (Meyers en Vorsanger, 2003). Zonder de betekenis hiervan te willen ontkennen, ben ik toch niet erg gelukkig met deze omschrijving. Het vraagstuk van frontlijnorganisaties wordt hiermee wel erg snel gereduceerd tot een managementvraagstuk, waarin op allerlei manieren moet worden geprobeerd om de afstand tussen managementcops en streetcops te verkleinen, doorgaans via even vergeefse als tragische pogingen om de greep van de top op de uitvoering te versterken (Reuss-Ianni, 1983).
Sinds het baanbrekend onderzoek van Lipsky in de jaren zeventig van de vorige eeuw, hebben veel discussies over street level bureaucrats in het teken gestaan van beheersing en verkleining van wat hun ‘discretionaire bevoegdheid’ wordt genoemd (Lipsky, 1980). Dit is een juridisch getint begrip, dat bijna automatisch de vraag oproept naar regels om die bevoegdheid te beteugelen. Vaak wordt die discretionaire ruimte als een probleem gezien. Frontlijners zouden die beleidsruimte vooral gebruiken om hun werk eenvoudiger en overzichtelijker te maken. Hun door eigenbelang ingegeven voorkeuren zouden belangrijker zijn dan het officiële beleid. Op den duur ondermijnt dat democratische besluitvorming (Meyers en Vorsanger, 2003).
Kenmerkend voor een frontlijnorganisatie is vooral dat de uitvoerende mensen in die organisatie directe contacten met burgers onderhouden, en dat die contacten complex, onvoorspelbaar en vaak ook moreel geladen en potentieel conflictueus zijn. Om daar effectief in te kunnen functioneren, is ruimte en vrijheid nodig. Frontlijners zijn voor burgers vaak het gezicht van het openbaar bestuur. Contacten met de overheid komen doorgaans via frontlijnmensen tot stand. Zij zijn degenen die de ander ‘in de ogen kunnen kijken’, waardoor de relatie niet abstract blijft, maar concreet wordt. ‘Street level workers deal with faces.’ (Maynard-Moody en Musheno, 2003, p. 8.) Dat heeft vele voordelen: er is ‘echt’ contact mogelijk, een ‘normaal’ gesprek kan worden gevoerd, variëteit en persoonsgerichtheid worden mogelijk. Zo bezien is de ruimte voor frontlijnmensen niet een noodzakelijk kwaad, maar een belangrijke kwaliteit. Wat is discretionaire ruimte eigenlijk anders dan ruimte voor ontwikkeling en toepassing van situationele intelligentie? Zo kan die binnen de politiewereld ook worden gebruikt. Een van de omschrijvingen van discretionaire ruimte is immers dat een politieman of -vrouw mag optreden en bekeuren, maar dat niet hoeft te doen; er is altijd ruimte voor de vraag wat in de gegeven omstandigheden de meest verstandige handelwijze is.
De laatste jaren verschijnen er steeds meer studies waarin deze kant van het frontlijnwerk wordt benadrukt. Samen met Casper Hartman heb ik de afgelopen tijd onderzoek gedaan naar het functioneren van interventieteams in Rotterdam en Amsterdam (Hartman en Tops, 2005, 2006). Ons viel de kwaliteit van de frontlijnwerkers op, die in vaak complexe situaties moeiteloos de goede toon weten te kiezen. Hulp en ondersteuning worden daarbij als vanzelfsprekend gecombineerd met grenzenstellend en corrigerend optreden. De maatschappelijke betekenis en meerwaarde van hun werk is groot. Grootste probleem voor de frontlijners is vaak de relatie met hun moederorganisaties, die in hun eigen posities en belangen blijven ‘hangen’.
Andere onderzoekers hebben laten zien dat frontlijners zich in hun functioneren minder door regels en voorschriften laten leiden, maar vooral door morele oordelen over wat goed en fout is (Maynard-Moody en Musheno, 2003). Zij zien zichzelf niet primair als uitvoerders van beleid, maar als professionals die handelen op basis van situationele behoeften en omstandigheden. Regels spelen daar wel een rol in, maar alleen als zij een rechtvaardige behandeling niet in de weg staan. En op een bepaalde manier is dit precies wat we willen. Het schept een context waarin professionele trots en beroepseer tot hun recht kunnen komen.  
Maar die ruimte voor situationeel handelen is alleen duurzaam acceptabel als zij op een of andere manier met de institutionele orde verbonden blijft. Willekeur en machtsmisbruik liggen altijd op de loer. Daarom is het zaak om frontlijnmensen adequaat te trainen in de vorming van morele oordelen en ze daar op een veilige en open manier verantwoording over af te laten leggen. Inbedding in een werkend systeem van toezicht en verantwoording is noodzakelijk.
Het karakter van de politie als frontlijnorganisatie is voor mij een belangrijke reden geweest om de overstap naar de politiewereld te maken. Frontlijnorganisaties fascineren, en de politie is daar een krachtig voorbeeld van. Maar met die definiëring van de politie als frontlijnorganisatie is iets vreemds aan de hand. De politie zelf lijkt een beetje vergeten dat zij zo’n frontlijnorganisatie is. In Politie in ontwikkeling bijvoorbeeld, wordt er slechts een beperkt aantal keren, en dan nog wat routineus, naar verwezen. En het register van de bijna 700 pagina’s dikke bundel over de Nederlandse politie uit 1999 kent maar één verwijzing naar het begrip (Fijnaut, Muller en Rosenthal, 1999).
Dat neemt niet weg dat de politie in zijn kern een frontlijnorganisatie is. Ik zal daarvan een paar kenmerken, die mij de afgelopen tijd zijn opgevallen, op een rij zetten.

De politie is een minder hiërarchische organisatie dan vaak gedacht wordt. Zij is bijvoorbeeld minder hiërarchisch georganiseerd dan een gemeente, weliswaar niet in zijn formele ontwerp, maar wel in zijn feitelijke functioneren. In een gemeentebestuur is de gerichtheid op het college van B&W en de gemeenteraad vaak veel sterker dan in de politie op de korpsleiding. Natuurlijk, als de situatie erom vraagt, geldt ook in de politiewereld een strikte hiërarchie; maar de situatie vraagt vaak om iets anders. Individuele verantwoordelijkheid en eigen oordeelsvorming zijn levendig en betekenisvol bij de politie. Op cruciale momenten kan een politieagent niet achter anderen wegkruipen. Dan neemt men zijn verantwoordelijkheid: wegkijken of weglopen kan niet, en dat wordt politiemensen vanaf het begin bijgebracht. Waar gewone burgers en ambtenaren mogen vluchten, heeft de politie de taak om op te treden. Natuurlijk gaat dat soms mis, want politieagenten zijn ook mensen. Maar het is wel het uitgangspunt, dat reële betekenis heeft en als zodanig beleefd wordt. De politie wijkt in dit opzicht wezenlijk af van de krijgsmacht. Meer dan het leger is de politie op improviseren en situationele oordeelsvorming gericht. Het maakt haar soms ook tot een wat slordige organisatie.

Dat wil niet zeggen dat het politiewerk een voortdurende aaneenschakeling van heroïsche momenten is. Politiewerk kan erg saai en routinematig zijn. Binnen de politie wordt er ook heel wat afgeouwehoerd.
Kenmerkend voor het politiewerk is vooral de wisselvalligheid en onvoorspelbaarheid ervan. Van het ene op het andere moment wordt er alles van je gevraagd en moet je het uiterste van je vakmanschap tonen.

Zelf zal ik niet licht meer de rechercheur vergeten bij wie ik een paar maanden geleden een verhoor bijwoonde. Alle clichés over tactische rechercheurs werden aanvankelijk bevestigd: het was een beetje een morsig en mopperend type, slecht gekleed, stoppelbaard, vermoeide blik. Maar bij de start van het verhoor deed zich een complete metamorfose voor. Het gezicht van de rechercheur zag er plots anders uit, hij werd alert en actief en hij was de baas van het verhoor, netjes maar resoluut. De zorgvuldig opgebouwde verdedigingslinie van de verdachte schrompelde snel ineen.

Dit is maar een bescheiden voorbeeld, op straat kan die onvoorspelbare afwisseling nog veel groter zijn. Dat vraagt veel van politiemensen en kan behoorlijk slopend zijn. Zij schept binnen de politiewereld ook voortdurend momentjes van de waarheid, waarin duidelijk wordt op wie je als het erop aankomt kunt rekenen, en op wie niet. De camaraderie en relatieve beslotenheid die voor veel politieorganisaties kenmerkend is, hangt ermee samen. Het schept banden voor het leven, maar laat ook onbetaalde rekeningen achter. De politiewereld is een emotionele wereld, met veel onverwerkte ervaringen, die heftig en indringend kunnen zijn en mensen en verhoudingen voor lange tijd kunnen tekenen.
De hoge eisen die aan het vakmanschap van de politie worden gesteld, juist in de executieve functies, maken de relatieve onderbetaling van het politievak des te navranter. In die zin is de politie exemplarisch voor het openbaar bestuur, waarin uitvoering van oudsher minder gewaardeerd wordt dan beleid en management. Dat hangt wellicht samen met de naijlende doorwerking van het idee dat denken in het openbaar bestuur een belangrijker en schaarser goed is dan doen. Het wordt tijd om die premisse eens op zijn geldigheid te onderzoeken.

Goed frontlijnwerk veronderstelt ruimte en vrijheid voor uitvoerders. Maar dat wil niet zeggen dat die ruimte leeg moet zijn en dat de mensen op straat het verder maar moeten uitzoeken. Er zijn drie mechanismen om frontlijnwerk te sturen: regels, prestaties en personen (Tops, 2003). Alle drie zijn nodig en ook hier komt het weer aan op de juiste balans en maatvoering.
Regels geven de frontlijners bevoegdheden, rugdekking en overzicht. Zonder dat kunnen zij niet opereren. Maar worden zij te star geformuleerd, dan verkeren zij in hun tegendeel. Niet voor niets is nauwkeurige en contextloze regeltoepassing de beste manier om een organisatie te ontregelen. We noemen dat een stiptheidsactie. De Engelse lijnentrekker die het logo van ons onderzoek naar frontlijnsturing is geworden (zie Hartman en Tops, 2005), is daar het prachtige, maar ook trieste voorbeeld van. Het leverde het koddige beeld van de wibbly wobbly white lines op.

De Engelse krant de Daily Express bracht op 2 juli 2004 het volgende bericht. Inwoners van het graafschap Hampshire in Zuid-Engeland werden opgeschrikt toen zij rijdend op de provinciale weg tussen twee dorpen constateerden dat de verkeerslijnen aan een kant van de weg zigzag lopen. Wat was hier aan de hand? Waren deze wiebelende lijnen – ‘wibbly wobbly white lines’ – het laatste ‘masterplan’ van de overheid om het verkeer te vertragen? Had de betreffende uitvoerder te lang in de locale pub gezeten? Was hij bevangen geraakt door een plotselinge beroerte?
Na enige omvraag kon de krant het mysterie oplossen. De wegwerker die de witte lijnen schilderde, gebruikte een detailkaart die opgevouwen was geweest en daardoor voor een deel wat gekreukeld. Aan de ene kant van de weg had hij keurig een rechte lijn gemaakt, maar aan de andere kant – waar de kaart gekreukeld was – een wiebelende lijn, de kreukels op de kaart stipt volgend.

Prestaties kunnen richting aangeven en betrokkenheid organiseren. Dat effect hebben ze echter lang niet altijd. Prestatieafspraken worden snel met perverse effecten geassocieerd. De muskusrattenbestrijder die de ratten eerst laten jongen, omdat hij per gevangen exemplaar beloond wordt. Dat soort werk. Elke politieagent heeft er zijn eigen voorbeelden van. Toch is een negatieve beoordeling van prestatieafspraken als zodanig niet helemaal terecht. In Rotterdam heb ik de afgelopen jaren gezien hoe goed geformuleerde targets wel degelijk succesvol kunnen zijn. Een paar voorwaarden zijn dan van belang. In de eerste plaats: de afspraken zijn uitdrukking van een diep commitment van het bestuur zelf. In de tweede plaats: zij sluiten aan bij het professionele ethos van de uitvoerders, maar doen daar als het ware een schepje bovenop. En in de derde plaats: over hun uitwerking en realisering is altijd een gesprek mogelijk. Het zijn lessen die voor de politiewereld van belang kunnen zijn. De prestatieafspraken van de afgelopen jaren hebben dan weliswaar minder kwaad aangericht dan door velen verwacht, erg veel positieve effecten en betekenis hebben ze ook weer niet gehad (zie Jochoms e.a., 2006).
Via personen en hun motivatie en professionaliteit zijn frontlijnmensen vaak nog het beste te sturen. Dat geldt zeker bij de politie, waar de intrinsieke motivatie voor de functie vaak buitengewoon hoog is. Verdieping en verscherping van het professionele vakmanschap is vaak de meest effectieve en intelligente strategie als het gaat om centrale sturing van lokale waarden. Daar speelt de Politieacademie een belangrijke rol in, niet als verlengstuk van de centrale overheid, maar wel als organisatie die in de vorming en training van de Nederlandse politiewereld een centrale plaats heeft. Alle echt belangrijke ontwikkelingen en veranderingen in het politiewerk vinden daar – in die vorming en training – hun oorsprong of inbedding. De inzet is om politieagenten te leren omgaan met die vrije ruimte waar zij als frontlijner noodzakelijkerwijs over beschikken, niet alleen in technische, maar ook in morele en mentale zin. Ik zie het als een belangrijke taak voor de Politieacademie om de frontlijnkwaliteit van de politie te begrijpen en te versterken. In samenhang met thema’s als leiderschap, integriteit en diversiteit dient dat een voortdurend aandachtspunt te zijn.
Mijn indruk is, en ik mag het hier als novice in de politiewereld nog één keer uitspreken, dat er op dit vlak de afgelopen jaren in het politieonderwijs een stevige kwaliteitsverbetering is gerealiseerd. De resultaten van de evaluatie van het politieonderwijs bevestigen dat ook. Maar het kan altijd nog weer scherper en beter, en ik denk dat onderzoek en kennis daar een belangrijke rol in kunnen spelen.

Tot slot: met name in de steden zien we dat de politie meer dan voorheen vastgeklonken raakt aan het openbaar bestuur en maatschappelijke organisaties. Meer dan voorheen is er sprake van samenwerking; ‘integrale veiligheid’ wordt dat ook wel genoemd. Daaronder gebeurt echter iets veel interessanters. Stedelijke besturen zijn zichzelf aan het heruitvinden, met name als het om de kwaliteit en betekenis van uitvoeringsgericht handelen gaat. Soms wordt daar de wat technocratische term van ‘programmasturing’ voor gebruikt, maar die impliceert een verandering die als een regimeverandering kan worden geïnterpreteerd. Ik heb daar de afgelopen jaren in Rotterdam getuige van kunnen zijn, maar heb de indruk dat zich in veel andere steden vergelijkbare ontwikkelingen voordoen (Tops, 2007). Kern van die regimeverandering is dat er in het besturen (de governance) van die steden meer dan voorheen vanuit het concept van frontlijnsturing wordt gedacht en gehandeld. Kenmerkend zijn het oog voor stevig en zichtbaar optreden op die plekken waar het nodig is, waarbij concrete interventies niet worden geschuwd. Meer dan voorheen wordt eropuit gegaan, de straat op en de huizen in; outreachend heet dat in het jargon, waarbij repressieve en preventieve repertoires meer dan in het verleden worden gecombineerd. Huisbezoeken maken een onweerstaanbare comeback, na lange tijd als een ouderwetse praktijk te zijn afgeschilderd. Mensen in de frontlijn worden belangrijk gemaakt, door hen niet alleen als ogen en oren, maar ook als handen en voeten te beschouwen. Ze kijken en inventariseren niet alleen, ze kunnen ter plekke ook handelen wanneer dat nodig is. Het functioneren van de rest van de organisatie wordt langzaam maar zeker op hen afgestemd, hoewel dat vaak een moeizaam en taai proces is. Zonder expliciete steun van de top van de organisatie kunnen de frontlijnteams vaak niet voldoende positie en status verwerven.
Als deze ontwikkelingen zich doorzetten, en dat zal noodzakelijk zijn als men van probleemwijken ook echt prachtwijken wil maken, dan groeien politie en bestuur in hun functioneren naar elkaar toe. De actiegerichte stijl van de politie wordt door andere organisaties overgenomen. De politie fungeert daarbij als ruggengraat van het openbaar bestuur, die er stevigheid en draagkracht aan geeft, maar het natuurlijk ook niet alleen kan.
 

Literatuurverwijzingen

Fijnaut, C.J.C.F, E.R. Muller en U. Rosenthal (1999), Politie, studies over haar werking en organisatie, Alphen aan den Rijn.

G.J.C. Hartman en P.W. Tops (2005), Frontlijnsturing, uitvoering op de publieke werkvloer van de stad, Den Haag.

Jochoms, M.P.C.M., F. van der Laan, W. Landman, P.S. Niemeijer, A. Sey (2006), Op prestaties gericht, over de gevolgen van prestatiesturing en prestatieconvenanten voor sturing en uitvoering van het politiewerk, Politie & Wetenschap, Den Haag.

Lipsky, M. (1980), Street level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service, New York.

Maynard-Moody, S. en M. Musheno (2003), Cops, teachers, counsellors, stories from the frontline of public service, Ann Arbor.

Meyers, M.K. en S. Vorsanger (2003), Street-level bureaucrats and the implementation of public policy, in: B.G. Peters en Jon Pierre, Handbook of public administration, London, pp. 245-255.

Projectgroep Visie op de politiefunctie (2005), Politie in ontwikkeling, visie op de politiefunctie, Den Haag.

Reuss-Ianni, E. (1983), Two cultures of policing, street cops and management cops, New Brunswick.

Tops, P.W. (2003), Uitvoering, uitvoering, uitvoering, Den Haag, Kenniscentrum Grote Steden.

Tops, P.W. (2007), Kennis van de frontlijn, rede uitgesproken ter gelegenheid van de installatie tot lid van het College van Bestuur van de Politieacademie, 4 april 2007.

Tops, P.W. (2007), Regimeverandering in Rotterdam, hoe een stadsbestuur zichzelf opnieuw uitvond, Amsterdam.

[kader]
Dit artikel is een bewerking van de installatierede van Pieter Tops, welke op 4 april jl. in Apeldoorn is uitgesproken. De volledige tekst van zijn rede is te vinden op www.politieacademie.nl. Reacties op dit artikel of op de rede zijn zeer welkom. Zij kunnen worden verstuurd naar pieter.tops@politieacademie.nl.