Tijdschrift voor de politie

In het kader van mijn studie Bestuurskunde heb ik onderzoek gedaan naar de uitvoering van deze adoptie door de politie. Daarbij heb ik mij geconcentreerd op vragen als: Wat houdt de veelplegeradoptie in? Waarom wordt niet altijd het beoogde doel verwezenlijkt? Welke factoren zijn daar debet aan? En is het adoptieproject voor verbetering vatbaar? In dit artikel zal op deze vier vragen nader worden ingegaan.

Inhoud veelplegeradoptie
Het adoptiebeleid houdt grofweg in dat medewerkers van de BPZ elke twee weken de hen toegewezen veelplegers bezoeken en hun bevindingen vastleggen in BPS met de code ‘veelpleger’. Een bezoek houdt in dat er een gesprek, een zogenoemd ‘praatje pot’, met de veelpleger wordt gevoerd over zijn gezondheid, drugs- en/of alcoholgebruik, woonomstandigheden en financiële situatie. Bruikbare gegevens uit BPS dienen vervolgens te worden vastgelegd in het registratiesysteem Viadesk zodat de informatie tevens bekend is bij de ketenpartners: het arrondissementsparket, de gemeente, de penitentiaire inrichting en de reclasseringsinstellingen. Doel van Viadesk is om zoveel mogelijk relevante informatie over de veelplegers te delen.
 Bij de uitvoering van de veelplegeradoptie zijn twee type politieambtenaren betrokken: de taakaccenthouder en de adoptieagent. De betrokken agenten dienen zich op vrijwillige basis aan te melden voor het project en beschouwen de veelplegeradoptie daarom meestal als een goed middel om de overlast van veelplegers te verminderen en om hen ‘te kennen en [door hen] gekend te worden’. De taakaccenthouder zorgt voor de coördinatie van de veelplegeradoptie binnen de afdeling en houdt Viadesk up-to-date.  Tevens woont hij het veelplegersoverleg bij. Dit is een periodiek, districtelijk overleg waarbij alle taakaccenthouders, de teamchef ‘Veelplegers’, de projectleider ‘Veelplegers’ en een afgevaardigde van het DIK aanwezig zijn en waarin de voortgang van het project besproken wordt.
De adoptieagent is degene die het tweewekelijkse contact met de veelpleger onderhoudt. De adoptie vangt aan met het uitdelen van de veelplegerbrief aan de cliënt. In deze brief wordt hij op de hoogte gesteld van het feit dat hij bij de ketenpartners als veelpleger bekend staat, dat er een dossier (met betrekking tot zijn doen en laten) over hem wordt opgebouwd, dat er regelmatig contact met hem gezocht zal worden, en dat hij alleen voor hulpverlening in aanmerking komt als hij gemaakte afspraken nakomt.
De adoptieagenten zijn voor een vruchtbaar gesprek afhankelijk van de gemoedstoestand van hun veelpleger; als deze geen gesprek wil of kan voeren omdat hij high of dronken is, houdt het op. Adoptieagenten trachten veelal een ‘persoonlijke band’ met de veelpleger te ontwikkelen. Veelplegers zijn dan ook minder afstandelijk tegenover adoptanten dan tegenover andere agenten. Dit wordt overigens versterkt doordat de meeste adoptanten hun veelplegers in burgerkledij bezoeken. Een betrokken agent:
“Je komt wel eens een veelpleger tegen als je noodhulpdienst hebt en in uniform bent en dan merk je toch wel dat ze minder op een praatje zitten te wachten. Je merkt gewoon dat veelplegers makkelijker praten als wij in burger zijn en dat niet gelijk de hele buurt ziet: daar staat weer politie op de stoep.”
In het geval veelplegers helemaal niet willen meewerken, wordt hen meegedeeld dat zij (nog) meer in de gaten zullen worden gehouden en dat hun de Justitiële maatregel ‘Inrichting voor Stelselmatige Daders’ (ISD)  boven het hoofd hangt. Voor het gros van de veelplegers is dit afschrikwekkend.

Gebreken in de uitvoering
Tot zover de inhoud van de veelplegeradoptie en de taken van betrokken agenten. Hoewel direct betrokkenen in de door mij onderzochte situaties meldden dat het adoptieproject zijn vruchten afwerpt, sinds de aanvang van het project zijn bijvoorbeeld inbraakcijfers spectaculair gedaald, verloopt de uitvoering van de adoptietaken niet altijd volgens het boekje. Dit heeft als gevolg dat niet altijd een belangrijk doel van de veelplegeradoptie, namelijk informatie inzamelen over de veelpleger, verwezenlijkt wordt. Voor verbetering van het project zijn deze tekortkomingen interessant en daarom zullen in de volgende alinea’s de voornaamste belemmeringen beschreven worden. Daarbij dient opgemerkt te worden dat ik mij concentreer op de uitvoering door de politie en dat ik andere knelpunten, bijvoorbeeld in de afstemming met ketenpartners, buiten beschouwing laat.
Soms bestaat het probleem uit het simpele feit dat adoptanten er niet aan toekomen om hun veelplegers eens in de twee weken te bezoeken. Contacten vinden dan doorgaans op incidentele basis plaats en er zijn adoptieagenten die soms meerdere weken geen contact hebben met hun veelpleger. Een veelgehoorde reden hiervoor is dat de bezoeken tussen de normale werkzaamheden door afgelegd dienen te worden en dat dit in de praktijk (erg) lastig is. Een betrokken agent:
“Nu merk ik gewoon dat als ik denk: nu kan ik één van mijn veelplegers op gaan zoeken, dat ik het dan ook ga doen. Maar dan moet er op dat moment niks tussenkomen, want meestal ben ik op straat, zit ik in de auto en rij je meldingen en is er hier een klusje en daar een klusje. Als ik dan niet meteen een bezoek afleg, schiet het er bij in. Je bent dan zo weer een week of wat verder.”
Toch is het merendeel van de uitvoerenden zich er wel van bewust dat ‘het er niet aan toekomen’ enigszins paradoxaal is, aangezien het afleggen van bezoeken weinig tijd kost. Een andere agent verwoordde dat als volgt:
“Als je die persoon één keer in de twee weken bezoekt en dat lukt, dan ben je in principe 5 à 10 minuten bezig. Je bent er geen eens zo veel tijd mee kwijt. Dat is het gekke, dat je in bepaalde periodes er helemaal niet aan toe komt, terwijl het helemaal niet zoveel tijd kost. Dat is best wel vreemd.”
Een tweede probleem doet zich voor bij het lokaliseren van de veelplegers. Het treffen van veelplegers blijkt niet zo eenvoudig te zijn. Het afleggen van bezoeken aan veelplegers die geen vast adres hebben (zwervende zijn) is namelijk lastig en het opzoeken van hen kost tijd. Van sommige veelplegers weet men niet waar ze verblijven en met hen is al lange tijd geen contact geweest; oftewel, zij zijn ‘buiten beeld’. Een agent:
“Sommigen zijn ook gewoon niet te traceren omdat ze geen vaste woon- of verblijfplaats hebben. Dan moet je echt gaan zoeken en moet je wel even tijd hebben. Sommige veelplegers slapen in kraakpanden, maar dan moet je wel net weten in welk leegstaand pand ze zitten.”
Ten derde blijkt een aantal adoptanten onvoldoende tijd te besteden aan de uitvoering van hun adoptietaken. Het behoeft geen uitleg dat, wanneer iemand enthousiast is over zijn taken, hij (eerder) bereid is om daar tijd en energie in te steken. Dit geldt evenzo voor de uitvoerenden bij het adoptieproject. Het blijkt namelijk dat het per adoptant nogal kan verschillen hoe enthousiast hij of zij is voor het project en dat dit zijn uitwerking heeft in de moeite die men voor de uitvoering van zijn taken doet. Een betrokken taakaccenthouder:
“[Adoptanten] zeggen wel dat ze soms geen tijd hebben, maar ik vraag me af of ze echt geen tijd hebben kunnen vinden. Als jij vindt dat je meldingendienst hebt en dan niks anders kan doen binnen die acht uur ook al krijg je geen melding, dan ben je behoorlijk inflexibel. Flexibel is dat je zegt van ‘Oké, ik gok erop dat ik een half uurtje vrij heb, laat ik er even langs rijden.’ Dat is het verschil en dat is per adoptant verschillend.”
Tenslotte kan ook een gebrek aan betrokkenheid bij het adoptieproject van zowel leidinggevenden als collegae parten spelen. In de door mij bestudeerde afdelingen wordt nauwelijks gesproken over de veelplegeradoptie en men is slechts ten dele bekend met de veelplegers. Zo leren collegae de veelplegers kennen die zich veel ophouden in de binnenstad en de veelplegers die regelmatig op het bureau verschijnen (omdat ze vaak aangehouden worden). Echter, veelplegers die vrij rustig en/of lastig te vinden zijn, zijn bij de meeste agenten niet bekend. Deze betrokkenheid is niettemin wel van belang aangezien collegae ook informatie kunnen verzamelen over veelplegers (bijvoorbeeld een signalement). Een betrokken agent:
“Ik heb ook wel eens dat als ik een veelpleger zoek, ik aan collega’s vraag: ‘Als je diegene ziet, geef me dan een seintje en dan kom ik als ik in dienst ben’. Als ik niet in dienst ben, vraag ik of ze het zelf vast willen leggen [in BPS]. Dat vraag ik ook aan collega’s die geen adoptant zijn en dan wordt ik wel gebeld door hen.”
Dat leidinggevenden soms te weinig betrokkenheid/prioriteit aan het project geven, komt mede doordat de resultaten ervan lastig te meten zijn. Echter, nu het aantal veelplegers dat de ISD-maatregel opgelegd krijgt toeneemt en betrokken agenten te kennen geven dat de adoptie een positieve uitwerking heeft, komt er steeds meer aandacht voor het project.

Verklaring: aanpassingen in de uitvoering
De vier onderscheiden gebreken in de uitvoering komen niet uit het niets, maar kunnen herleid worden tot eigenaardigheden van de frontlijnorganisatie die de politie is. Aan de hand van de theorieën van Lipsky (1980), Prottas (1978) en Kagan (1979) zal beschreven worden welke achterliggende factoren in het spel zijn.
In de door mij bestudeerde situaties moet het adoptiewerk concurreren met andere taken. Vaak is er onvoldoende tijd, waardoor men niet aan alle adoptiewerkzaamheden toekomt. Het is voor taakaccenthouders en adoptieagenten moeilijk om de adoptietaken in te plannen, omdat men geen controle heeft over zijn of haar werkzaamheden door de ‘waan van de dag’. Eveneens zijn er ontmoedigende omstandigheden zoals de onbetrouwbaarheid en het terugvallen in het ‘oude ritme’ van veelplegers en het niet toewijzen van ISD aan veelplegers die wel aan de voorwaarden voldoen. De hiermee gepaard gaande spanningen worden door betrokken agenten op drie manieren gereguleerd (‘coping’), te weten selectie van cliënten, herdefiniëring van werkomstandigheden, en dominantie over het uitvoeringsproces.
Hoewel de adoptieagenten de veelplegers moeten adopteren die zij toegewezen krijgen, vindt er bewust dan wel onbewust een selectie plaats. Zo vinden contacten met veelplegers die geen vaste verblijfplaats hebben en lastig te vinden zijn, veel minder vaak plaats dan contacten met veelplegers die wel een vaste verblijfplaats hebben. Hoewel dit logisch lijkt, bij het afleggen van bezoeken aan veelplegers met een vaste verblijfplaats is de adoptant immers geen tijd kwijt aan het lokaliseren van de veelpleger, komt dit niet overeen met het beoogde doel van het adoptieproject.
Het blijkt dat enkele adoptanten hun veelplegers, waarmee het in hun ogen goed gaat, minder vaak bezoeken. Deze agenten hebben zichzelf de opvatting aangemeten dat alleen de veelplegers die voor overlast zorgen tweewekelijks bezocht hoeven te worden. Een tweede herdefiniëring die onderscheiden kan worden, is dat sommige agenten van mening zijn dat veelplegers niet opgezocht hoeven te worden als men ze niet aantreft op hun verblijfplaats; de contacten vinden ‘immers’ genoeg plaats als men ze (toevallig) tegenkomt op straat. Met dergelijke opvattingen verminderen deze adoptanten de tijd die ze aan de adoptiewerkzaamheden besteden aanzienlijk en neutraliseren zij hun tekortschieten.
De uitvoerende agenten, zowel taakaccenthouders als adoptanten, beschikken over een informatievoorsprong ten opzichte van zowel de politieorganisatie als de veelplegers; oftewel, binnen de uitvoering van de veelplegeradoptie is er sprake van informatieasymmetrie. Dit maakt het voor de adoptieagent mogelijk om enkele mechanismen toe te passen - welke door Prottas (1979) worden onderscheiden - waardoor men het uitvoeringsproces kan domineren om het zodoende voor zichzelf beter uitvoerbaar te maken.
Een eerste mechanisme is de ‘toegang- en selectiecriteria wijzigen’ . Binnen het adoptieproject is het zo dat elke afdeling binnen een district haar veelplegers op het veelplegersoverleg, op basis van het GBA-adres, toegewezen heeft gekregen. Vervolgens hebben de taakaccenthouders de veelplegers toegewezen aan de adoptieagenten, waarbij de adoptanten de mogelijkheid werd geboden om wijzigingen aan te vragen, oftewel, om van veelpleger te ruilen; ruilen in zowel positieve als negatieve zin. Eerstgenoemde houdt in dat een adoptant al contact had met een veelpleger en dit graag wilde voortzetten. Laatstgenoemde houdt in dat het contact met een veelpleger niet goed verliep en dat een adoptant daarom graag een andere veelpleger wilde. Adoptieagenten kunnen dus tot op zekere hoogte naar eigen inzicht bepalen welke cliënten ze willen behandelen. Hierdoor kunnen ze het zichzelf makkelijker maken door veelplegers te adopteren waarvan ze weten dat het contact met hen beter zal verlopen.
Een tweede mechanisme dat wordt gehanteerd bij de uitvoering van de veelplegeradoptie is ‘gelijken ongelijk behandelen’. Prottas (1979) stelt dat het geen vanzelfsprekendheid is dat een uitvoerende ambtenaar zijn cliënten op een gelijke wijze behandelt. Doordat cliënten meewerkend zijn of de werkzaamheden van de uitvoerende waarderen, kan er bewust dan wel onbewust een voorkeursbehandeling ontstaan. Door uitvoerenden wordt aangegeven dat zij hun veelplegers op gelijke wijze trachten te behandelen. Echter, in de loop der tijd ontstaan er wel verschillen in de wijze waarop men met zijn of haar veelplegers omgaat. Aan de hand van de contacten maakt de adoptant namelijk een inschatting van zijn veelpleger: wat voor persoon is het, in welke omstandigheden leeft hij, hoe staat hij tegenover de veelplegeradoptie en komt hij gemaakte afspraken na. Deze factoren bepalen vervolgens hoe het contact met de veelpleger eruit komt te zien. Zo wordt aangegeven dat als een veelpleger meewerkt, dat wil zeggen als hij zich fatsoenlijk gedraagt tijdens de contacten en afspraken nakomt, adoptanten bereid zijn om bijvoorbeeld in burger te komen, het contact via de telefoon af te handelen of de frequentie van de bezoeken te verlagen.
 

Uitvoeringsstijlen
In het vorengaande is, aan de hand van de theorieën van Lipsky (1980) en Prottas (1979), beschreven hoe de adoptieagent zijn werkomstandigheden beheerst en hoe hij autonomie creëert. Kagan (1978) gaat verder waar Lipsky stopt; hij tracht namelijk aan de hand van vier uitvoeringsstijlen  weer te geven hoe uitvoerende ambtenaren invulling geven aan hun verworven autonomie.
Het blijkt dat de uitvoering van de agenten die hun taak niet volgens het boekje uitvoeren, getypeerd kan worden met ‘onbevoegde besluitvorming’. Deze taakaccenthouders en adoptieagenten hechten meer waarde aan de doelstelling van het adoptieproject, namelijk informatie vergaren over veelplegers, dan aan de regels. Zo worden bezoeken niet altijd tweewekelijks afgelegd; wordt er naar eigen inzicht bepaald of een veelpleger frequent dan wel minder frequent bezocht hoeft te worden; worden contacten zo nu en dan telefonisch afgehandeld in plaats van fysiek; en het wel of niet opzoeken van veelplegers wordt eveneens naar eigen inzicht bepaald. Kortom, deze uitvoerenden bepalen aan de hand van de hoeveelheid tijd die ze tot hun beschikking hebben, hoe men zoveel mogelijk informatie kan vergaren over de veelplegers. Dat daarbij niet volgens de regels wordt gehandeld, is van ondergeschikt belang; oftewel, men vindt het vergaren van informatie over veelplegers belangrijker dan de wijze waarop dat plaatsvindt.

Aanbevelingen
Uit het vorengaande kan afgeleid worden dat de veelplegeradoptie voor verbetering vatbaar is. Er kunnen namelijk verschillende tekortkomingen onderscheiden worden die er voor zorgen dat de doelstelling van het adoptieproject niet altijd wordt gehaald. Op basis van de verklaringen voor deze gebreken, is het mogelijk om tot slot enkele aanbevelingen aan te dragen ter optimalisatie van de veelplegeradoptie.
 Zonder voldoende prioriteit van het politiemanagement zal het project niet uitgevoerd worden op de wijze waarop men het voor ogen heeft. Het is voor de motivatie van de betrokken agenten van belang dat zij weten dat de taken die zij uitvoeren van betekenis zijn. Door betrokkenheid te tonen, stimuleert men de uitvoerende agenten in de uitvoering van hun adoptietaken; hier kan de teamchef op een afdeling een voorname rol in spelen. Tevens is het bevorderlijk om planmatig tijd vrij te maken voor de uitvoering van de adoptietaken door bijvoorbeeld veelplegerdiensten te plannen; dit zijn diensten waarin adoptanten louter adoptietaken uitvoeren, zodat zij deze taken niet meer tussen de normale werkzaamheden door hoeven te verrichten. Adoptanten zijn hierdoor beter instaat om veelplegers op te sporen en hun adoptiewerkzaamheden te plannen, waardoor (tot op zekere hoogte) voorkomen kan worden dat uitvoerenden aanpassingsmechanismen gaan hanteren.
Een tweede aanbeveling is om het adoptieproject met zo min mogelijk direct betrokkenen uit te voeren. Het blijkt namelijk dat met minder adoptanten de uitvoering van het adoptieproject beter verloopt. Uitvoerenden hebben dan namelijk meer overzicht over de gang van zaken en voelen zich meer verantwoordelijk voor de uitvoering van het project. Dit heeft tot gevolg dat uitvoerenden nauw(er) betrokken raken bij het project en ervaren dat hun werkzaamheden van betekenis zijn aangezien zij de resultaten er van zien. De kans op ‘coping-gedrag’ wordt daarmee gereduceerd. Daarbij moet overigens opgemerkt worden dat er voor deze uitvoerenden wel diensten moeten worden gepland waarin zij de adoptietaken kunnen uitvoeren, aangezien het aantal veelplegers per adoptant dan te groot is om de adoptietaken nog tussen de normale werkzaamheden door uit te kunnen voeren.
De taakaccenthouders en de adoptieagenten zijn degenen die gestalte geven aan de uitvoering van de veelplegeradoptie. Zij worden daarin ondersteund door collegae van de afdeling. Het is daarom van belang dat het management er voor zorgt dat zowel direct betrokkenen als collegae enthousiast zijn en blijven over het project. Om dit te bereiken dient op de afdelingen draagvlak gecreëerd te worden middels (het blijven) lobbyen; het blijkt namelijk dat naarmate het project meer bekendheid krijgt, men positiever wordt. Voordeel hiervan is dat er zodoende meer betrokkenheid ontstaat en, daarmee samenhangend, meer informatie wordt verzameld over de veelplegers. De praktijk heeft namelijk uitgewezen dat de hulp van collegae goed van pas komt; zij zijn ‘extra ogen’.
Tot slot dienen er concrete richtlijnen opgesteld te worden met betrekking tot hulpverzoeken van veelplegers én aangaande veelplegers die niet willen meewerken aan het project. Deze richtlijnen dienen ervoor te zorgen dat er (in dergelijke gevallen) enerzijds duidelijkheid verschaft wordt over de bevoegdheden van adoptanten en anderzijds dat veelplegers uniform tegemoet worden getreden; oftewel, dat gelijken gelijk worden behandeld.

Referenties
Kagan, R., (1978), Rules and the problem of legality, in: Regulatory justice. Implementing a wage-price freeze, New York: Russell Sage Foundation, p. 85-97.

Lipsky, M., (1980), Street-level Bureaucracy, New York: Russell Sage Foundation.

Prottas, J., (1979), Distribution of benefits, in: People-processing. The street-level bureaucrat in public service bureaucracies, Lexington: D.C. Heath and Company, p. 133-146.