Tijdschrift voor de politie

De meest voorkomende en algemeen geldende motieven om een straf op te leggen, zijn het vergelden van de misdraging en het daarvoor boete moeten doen. Daarnaast kan het willen voorkomen van herhaling (waarschuwende werking van straffen) als motief worden genoemd en de voorbeeldfunctie voor anderen die uitgaat van een eenmaal opgelegde straf (afschrikwekkende werking van straffen). Ook komen we bij het opleggen van straffen en maatregelen veelvuldig het motief van de rechtsgelijkheid tegen ('gelijke monniken, gelijke kappen').
Gewenste en ongewenste effecten
Ontleend aan bestuurskundige noties kunnen effecten van straffen en maatregelen worden onderverdeeld in bedoelde en onbedoelde (bij)effecten én in gewenste en ongewenste (bij)effecten. In een matrix kunnen hiertussen verschillende combinaties worden gemaakt. Met behulp van plussen (positief) en minnen (negatief) kan aan het uiteindelijke effect een maat, een waarde, worden gegeven.

De matrix biedt niet alleen inzicht in de effecten van beslissingen, maar is tegelijkertijd een sturingsmodel. Organisaties kunnen met behulp van dit model effecten beïnvloeden: de bedoelde en gewenste effecten verhogen en de ongewenste onbedoelde zoveel mogelijk proberen te voorkomen of uitsluiten. Hiermee nemen de stuurbaarheid, beïnvloedbaarheid en voorspelbaarheid van de effecten toe.

De praktijk leert dat OM en bevoegd gezag bij de beoordeling van een op te leggen straf of maatregel doorgaans kiezen voor een zuiver juridische benadering. Deze benadering bestaat meestal uit de volgende stappen: is het aannemelijk dat er sprake is van plichtsverzuim (disciplinair), is er sprake van een strafbaar feit, een strafbare verdachte en is vervolging wenselijk (strafrechtelijk), welke regels zijn overtreden, wat is de kwalificatie daarvan, onder welke omstandigheden heeft de regelovertreding plaatsgevonden, is hiervoor een standaardstraf, en welke straf of maatregel is in dit geval passend? Naast deze juridische benadering, waarop niets valt af te dingen en die specifiek hoort bij de rol en functie van het OM en het bevoegd gezag, willen wij pleiten voor een evaluatie ex ante. Onder evaluatie ex ante wordt de evaluatie verstaan die wordt verricht voordat bepaalde beslissingen worden genomen. Bij dit type evaluatie wordt zo goed mogelijk nagegaan wat de waarschijnlijke en mogelijke effecten van de beslissing zullen zijn.
 

Voorbeelden uit de praktijk
Aan de hand van twee voorbeelden willen wij u laten zien dat er in de praktijk daadwerkelijk onbedoelde en ongewenste effecten optreden en zouden kunnen optreden.
Belediging/discriminatie
In het ene praktijkvoorbeeld betreft het een politieambtenaar die tijdens de aanhouding van een lid van een slecht bekendstaande familie buiten zijn boekje is getreden. Tijdens de aanhouding ontstaat er tegen een balustrade op de negende verdieping van een flatgebouw een worsteling. De agenten voelen zich, naar eigen zeggen, bedreigd omdat 10 tot 15 andere mensen zich in verbale en fysieke zin met de aanhouding gaan bemoeien, waaronder de zus van de verdachte. Een van de agenten roept op dat moment tegen de zus van de verdachte: 'Houdt je muil kankerzwarte, anders ga je ook mee.' De vrouw heeft aangifte gedaan.

Het OM oordeelde dat de politieman zich schuldig heeft gemaakt aan belediging/discriminatie en bood hem een schikking aan. Hij moest een standaardbedrag van € 335,- plus een verhoging van € 115,- betalen, omdat een politieman een bijzondere taak en functie in de samenleving vervult en goed voorbeeldgedrag dient te vertonen.
 

Effecten
Naast een aantal gewenste, bedoelde effecten zoals de boetedoening, de waarschuwing aan de agent en anderen en het benadrukken van de bijzondere positie van de politie zijn van de bovenbeschreven casus en bijbehorende straf ook ongewenste onbedoelde effecten uitgegaan.
Binnen de politieorganisatie waar deze casus heeft gespeeld, heeft de zaak veel stof doen oplaaien en zijn de volgende reacties geconstateerd. Niemand vond het onterecht dat het OM deze zaak had opgepakt en men keurde het gedrag van de agent af. Er waren echter wel negatieve reacties te horen op de 'boeteverhoging' en de in de ogen van velen, koele strafrechtelijke redenering. Volgens de medecollega's van de betrokkene, maar ook andere politieambtenaren in hetzelfde werkterrein is het complexe, hectische en bedreigende karakter van de situatie onvoldoende erkend. De politieambtenaren hadden het gevoel te moeten vechten voor hun leven tijdens de uitoefening van hun functie. Het OM reageerde daar in hun ogen vervolgens te heftig op. Door verschillende politiemensen werd letterlijk gesteld dat een dergelijke reactie voor hen aanleiding vormde om niet langer open en transparant mee te werken aan een intern onderzoek. De feitelijke reacties uit de praktijk geven aan dat psychologische effecten, het conditioneren van mensen door het toepassen van straf, ook feitelijk plaatsvinden. Indien de generaal preventieve werking van straf het gewenste bedoelde effect is, is het ongewenste onbedoelde effect van deze casus een mindere bereidheid bij politiemensen om verantwoording af te leggen, ongeacht de juridische context waarin dat door werkgever en OM kan worden afgedwongen.

Meer in theorie, maar zeker niet uitgesloten liggen de volgende onbedoelde ongewenste effecten in het verlengde van deze casus: 'terugtrekgedrag' (politieambtenaren die niet meer ingrijpen in risicovolle situaties), 'afdekgedrag' (collega's die elkaars misdragingen onder de pet houden) en een herbevestiging van de 'afrekencultuur' (het idee dat fouten tijdens het werk (zonder meer) worden afgestraft). In het licht van dit artikel is overigens de beslissing van het Amsterdamse korps om de agenten die een paar jaar geleden betrokken waren bij de dood van een zwerver disciplinair niet te straffen een interessante afwijking op de veronderstelde afrekencultuur.
 

Artikel 8
In een ander praktijkgeval heeft een politieambtenaar van collega's een bekeuring gekregen voor foutief parkeren, waar hij succesvol onderuit komt. Er wordt afgesproken dat de bekeuring verscheurd zal worden, maar onder de ruitenwisser blijft zitten om een tweede bekeuring te voorkomen. De verbalisanten hadden echter het idee dat de collega te veel had gedronken en geven hem de (collegiale) waarschuwing om niet te gaan rijden. Dit doet de collega vervolgens toch, waarop hij een verbaal krijgt voor overtreding van artikel 8 Wegenverkeerswet.

Het Openbaar Ministerie biedt een schikking aan van € 275,-. De werkgever verwijt de collega in disciplinaire zin 'zeer ernstig plichtsverzuim' dat naast 'het willen wegpoetsen van de bekeuring bestaat uit het, ondanks uitdrukkelijke waarschuwing van politiecollega's, onder invloed van alcoholhoudende drank deelnemen aan het wegverkeer als bestuurder van een personenauto.' De korpsbeheerder beslist tot het opleggen van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar. Als bijkomende straf heeft de politieambtenaar, gebaseerd op artikel 77 lid 1, sub e van het Barp, een inhouding van € 225,- netto op zijn maandsalaris gekregen.
Effecten
Het is in de meeste korpsen een standaardgebruik dat een politieambtenaar die wordt geverbaliseerd voor het overtreden van artikel 8 Wegenverkeerswet een disciplinaire straf krijgt. Het betreft immers laakbaar gedrag, een politieambtenaar onwaardig. Politieambtenaren horen daarnaast het goede voorbeeld te geven. Dit is geenszins het onder invloed van alcoholhoudende drank deelnemen aan het wegverkeer. Onder meer vanwege de signaalfunctie aan de samenleving en aan de rest van de werknemers is het wenselijk dat de werkgever dergelijk gedrag in disciplinaire zin bestraft.

Maar er kunnen ook onbedoelde en ongewenste effecten uitgaan van de opgelegde disciplinaire straf naast de strafrechtelijke straf. Hierna wordt op deze negatieve effecten dieper ingegaan. Er wordt een summier voorbeeld gegeven van een evaluatie ex ante. Door systematisch gebruik van deze methode ontstaat naar ons idee een beter inzicht in de mogelijke consequenties van op te leggen straffen, waardoor een gewogener oordeel kan worden gegeven dat uitstekend communiceerbaar is en zich leent voor andere doeleinden dan de zuiver juridische benadering van normafwijkend gedrag en het beïnvloeden van gedrag. Er worden drie velden besproken waarop onbedoelde ongewenste effecten zich kunnen voordoen.
 

Transparantie en openheid
In de voorgenoemde casus heeft de politieambtenaar op eigen initiatief zijn leidinggevende verteld wat hem was overkomen. De verbalisanten hebben niets gedaan. Specifiek voor deze casus geldt het risico dat ambtenaren het idee krijgen te worden gestraft voor hun eerlijkheid, waardoor de kans bestaat dat zij in de toekomst minder of niet meer bereid blijken om op eigen initiatief open en eerlijk te zijn over hun foutieve gedragingen. De beleving van de omvang van de pakkans speelt bij de kans op dit ongewenste en onbedoelde effect een belangrijke rol.
Het risico wordt groter naarmate de pakkans als geringer wordt ervaren. Politieambtenaren zouden zich dan kunnen gaan gedragen als calculerende burgers, waarbij het volgende gedrag zou kunnen horen. Wordt men in privé-tijd voor een artikel 8-overtreding aangehouden door onbekende collega's, bij voorkeur in een ander district of een andere regio, dan betaalt men gewoon en laat de politieorganisatie vervolgens in het ongewisse. In het spanningsveld tussen verantwoording afleggen en zelf menen al genoeg geboet te hebben dan wel een disciplinaire straf willen vermijden, laat men de balans doorslaan naar het laatste. Juist en paradoxaal genoeg wordt in dit geval de kans op het verhullen van normafwijkend gedrag groter, omdat er een standaardmaatregel is. De standaardmaatregel (twee tot drie jaar voorwaardelijk ontslag) is bekend bij de meeste politieambtenaren en men weet dat er juist vanuit het oogpunt van gelijkheid, als signaal naar andere collega's en de samenleving niet of nauwelijks wordt afgeweken van de standaardmaatregel.
 

Het met instrumenten beïnvloeden van gedrag
Tijdens een evaluatie ex-ante kunnen organisaties zich de vraag stellen op welke wijze men welk gedrag van medewerkers wil beïnvloeden. In deze casus kunnen verschillende gedragingen worden onderscheiden die laakbaar zijn, zoals:
n het met succes onder een bekeuring uitkomen door misbruik te maken van het feit dat je een politieambtenaar c.q. collega bent, terwijl je weet dat je auto foutief geparkeerd staat en je dus eigenlijk net als ieder ander gewoon zou moeten betalen, om daarna tegen het advies en de waarschuwing van de politie in toch te gaan rijden onder invloed van alcohol;
n het verscheuren van een terecht gegeven parkeerboete aan een collega zuiver en alleen omdat het een collega betreft (een burger was dit hoogstwaarschijnlijk niet gelukt) en die ook nog collegiaal waarschuwen in plaats van direct over te gaan tot het schrijven van een proces-verbaal ingevolge artikel 8, terwijl daar alle aanleiding toe was.

In de casus heeft de organisatie aan laatstgenoemde gedraging niets gedaan, waardoor het op medewerkers kan overkomen als iets dat niet zo erg is. Je mag als collega niet vragen om een bekeuring door te scheuren, maar je mag als collega kennelijk wel besluiten om de bekeuring in te trekken. Tijdens een gedegen evaluatie ex-ante was deze onzorgvuldigheid én gemiste kans wellicht aan het licht gekomen. Een normstellend signaal aan de organisatie in zijn geheel had kunnen worden afgegeven. Bovendien had deze casus kunnen worden opgepakt om de discussie (nog eens) over te doen. Dachten wij immers niet dat dit soort praktijken niet meer voorkwam bij de politie.
 

Beeldvorming
Het is inmiddels in de meeste korpsen een goed gebruik om over genomen straffen en maatregelen intern te communiceren. Bij een evaluatie ex-ante is het belangrijk om stil te staan bij wat je communiceert, met welk doel en welke beeldvorming hierdoor mogelijkerwijs kan ontstaan. Vooral dat laatste is van belang. De intentie en oprechtheid van de boodschapper worden door de ontvanger niet zelden verkeerd uitgelegd. In de besproken casus, waaraan door het bevoegd gezag weinig ruchtbaarheid is gegeven, is het beeld van een afrekencultuur herbevestigd. Vechten tegen beelden is ongelofelijk lastig, vandaar dat het belang van een zorgvuldige communicatiestrategie in dit artikel wordt benadrukt.
 

Slot
De effecten die straffen en maatregelen hebben op het gedrag van mensen staan in principe los van de zuiver juridische verantwoordelijkheid en beoordeling om bepaald gedrag te onderzoeken en te sanctioneren. In dit artikel hebben wij willen betogen dat de juridische benadering van strafrechtelijke en disciplinaire sancties soms op gespannen voet kan staan met het uiteindelijke effect dat de opgelegde straffen en maatregelen hebben. Hierdoor is een heroriëntatie op zijn plaats. Binnen deze heroriëntatie vragen wij aandacht voor de evaluatie ex-ante: als hulpmiddel bij de besluitvorming over uiteindelijk te nemen maatregelen,maar ook als krachtig preventief instrument om herhaling in de toekomst te voorkomen of het gedrag van andere medewerkers te beïnvloeden. Door bewuster om te gaan en rekening te houden met eventueel (on)gewenste effecten van straffen en maatregelen, wint het bevoegd gezag aan vertrouwen en genereert zij daarmee een goede gespreks- en voedingsbodem voor integriteitdiscussies. Ten slotte kan een nog betere mix tussen vergelding, boete doen, voorbeeldfunctie, herhaling voorkomen, rechtszekerheid, uniformiteit en rechtsgelijkheid worden bereikt.

Summary
This article uses two practical examples to demonstrate that applying sanctions and other measures can have unintended and unwanted side-effects. The effects that sanctions and other measures can have on the behaviour of civil servants are in principle entirely separate from the purely judicial responsibilities and judgements of the Openbaar Ministerie  and competent authorities whether particular behaviour should be investigated and sanctioned. The OM and competent authorities are encouraged in this article to give more consideration in future to the unintended and unwanted effects that can be caused by sanctions and other measures.

In this article, on the basis of ideas from management theory, a specific instrument is suggested for 'giving more consideration' – evaluation ex-ante. In this type of evaluation the probable and possible effects of a decision are determined as well as is possible. Evaluation ex-ante can be used as a tool when reaching decisions on measures that will eventually be taken, but can also serve as a powerful preventative instrument to prevent repetition in the future or to influence the behaviour of other colleagues.

By operating more consciously and being aware of possible (un)desired effects of sanctions and measures, the competent authorities gains trust and creates a good environment for discussions about integrity. In this way a still better mix can be attained between the motives for applying a sanction and the effects this has on the behaviour of others.