Tijdschrift voor de politie

'Is het gedaan met gebiedsgebonden politiezorg?' Deze vraag kwam nogal eens ter tafel tijdens de voorbereiding van het brondocument Gebiedsgebonden politie en gemeenschappelijke veiligheidsaanpak – Sterke arm in de samenleving, dat in het voorjaar van 2004 in concept gereed kwam.¹ De deelnemers aan de consultatiebijeenkomsten maakten zich zorgen. Dit had diverse oorzaken: de wijze waarop prestatiesturing binnen veel korpsen werd opgepakt, de kerntakendiscussie die in korpsen volop werd gevoerd, de toen nog niet bekende uitkomst van de werkgroep Welten, die werkte aan een 'missie, visie en strategie' van de Nederlandse politie² en de vraag hoe het advies van de Stuurgroep Evaluatie Politieorganisatie³ eruit zou gaan zien. Inmiddels is het conceptreferentiekader gepresenteerd bij de board Handhaving, is de notitie Politie in ontwikkeling gepubliceerd en heeft de stuurgroep haar advies aan de politieministers uitgebracht. Dit advies pleit onder meer voor een concernvorm voor de Nederlandse politie, waarbij de gemeenteraden op lokaal niveau meer invloed krijgen.
 

Referentiekader
Het initiatief voor een landelijk referentiekader ontstond bijna drie jaar geleden. Tijdens conferenties rond het thema 'gebiedsgebonden politiezorg' zeiden vertegenwoordigers van diverse korpsen regelmatig dat er behoefte was aan duidelijke indicatoren. Vrijwel alle korpsen hebben een bijdrage geleverd aan het gemeenschappelijke product dat nu op tafel ligt, waarin vooral de huidige ideeën worden beschreven. Het komende halfjaar wordt binnen de Raad van Hoofdcommissarissen gediscussieerd over de inpasbaarheid van dit stuk binnen het gedachtegoed van Politie in ontwikkeling, waarin de toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse Politie wordt beschreven.
Duidelijk is in ieder geval dat het gebiedsgebonden werken een leidend principe voor de Nederlandse politie blijft.

Het referentiekader maakt onderscheid tussen 'gemeenschappelijke veiligheidsaanpak', het brede terrein waarin een groot scala aan organisaties en instellingen samenwerken, en 'gebiedsgebonden politie', de rol van de politie in dat brede speelveld. De politie is in de gemeenschap verankerd met een eigenstandige positie tussen 'straat en staat'. De burgers en bedrijven worden in die visie als uitgangspunt gekozen.
De sociale organisatie van de buurt en verloederingsverschijnselen zijn significante factoren voor criminaliteit en onveiligheidsgevoelens. Orde, voorspelbaarheid en beheersbaarheid spelen een rol bij de beleving van de eigen veiligheid en dat begint gewoon in de buurt van burgers en bedrijven.
 

Gemeenschappelijke veiligheidsaanpak
Kenmerken
Het begrip 'gemeenschappelijke veiligheidsaanpak' is veel ruimer dan de politietaak die later in dit stuk wordt besproken. Uitgangspunt zijn 'zelfverantwoordelijke' burgers, bedrijven en instellingen. 'De overheid' doet een appèl op het individu. De burger of ondernemer is in deze benadering tegelijkertijd producent van zijn eigen veiligheid en consument van overheidsdiensten. De werkelijkheid manifesteert zich in de praktijk dikwijls anders. Door de keuze voor het uitgangspunt van de zelfverantwoordelijke burger en ondernemer vraagt men van de lokale overheid;
– actieve ondersteuning van burgers en bedrijven die deze eigen verantwoordelijkheid oppakken,
– krachtig repressief optreden tegen kwaadwillenden;
– zorg voor zaken die de mogelijkheden – capaciteit, deskundigheid of bevoegdheid – van burgers overschrijden (vergunningenbeleid in relatie tot gevaarzetting, rampenbestrijding, noodzakelijke geweldstoepassing);
– bekrachtiging van de maatschappelijke norm (wat deugt en wat niet deugt) in het perspectief van 'het goede samenleven'. Als deze norm door gebrekkige cohesie of tegengestelde belangen zoek is, is de rol van de overheid normstellend;
– ruimte voor afwijkende geluiden; andersdenkenden niet buitensluiten.
Model
In dialoog met de verschillende experts ontstond een model gemeenschappelijke veiligheidsaanpak (zie figuur 1). Dit omvat een basis: burgers en bedrijven, en drie open ringen, (1) het sociale weefsel, (2) professionals en corporaties en (3) de veiligheidsmaatschap, waartoe de politie behoort. Dit samenspel wordt geregisseerd door de gemeentelijke of landelijke overheid en is niet iets waar de politie 'over gaat'. Bij samenwerking tussen partners waarover de gemeentelijke overheid geen zeggenschap heeft, kiest de gemeente voor de rol van initiator en voortgangsbewaker.

[figuur 1]

Door de ringen open te houden, wordt de beperking van mogelijkheden en ambities gesymboliseerd. Alleen inzet van alle partijen in het model kan leiden tot duurzame veiligheid.
Tot de veiligheidsmaatschap worden ook gerekend de inlichtingendiensten, gemeentelijke toezichthouders, onderdelen van defensie, de brandweer, de GGD en private beveiligers. Onderlinge afstemming en uitwisseling tussen deze disciplines vragen extra inzet. Het primaat hiervoor ligt hij het bestuur. Waar dit niet wordt opgepakt, signaleert (attendeert of alarmeert) de gebiedsgebonden politie en adviseert zij vanuit de veiligheidssituatie in het gebied. De maatschap omsluit het model als bekrachtiger en rugdekker (beschermende functie naar andere partners).
 

Maatschappelijke functie
Dit concept van gemeenschappelijke veiligheidsaanpak vraagt een specifieke invulling van de maatschappelijke functie van de gebiedsgebonden politie. Géén instrumentele functieopvatting met wets- en ordehandhaving als primair doel, maar een benadering waarbij de politie haar kerntaken opsporing, toezicht, handhaving en (nood)hulpverlening in combinatie met signalering, advisering inzet om optimaal bij te dragen aan een gemeenschappelijk tot stand te brengen veiligheid. In de nota Politie in ontwikkeling wordt gesproken over de politiefunctie dicht bij de burger, waarbij effectiviteit gaat boven efficiency. De toegevoegde waarde van de politie stoelt hier op de continue aanwezigheid (7 x 24 uur) in de frontlinie van de samenleving, waar zij conflicten wil beslechten en veiligheidsproblemen wil helpen oplossen. Dat vereist een grote mate van deskundigheid van individuele agenten op straat. Zij dienen vanuit hun professionele achtergrond tot een beoordeling van de situatie te komen en bepalen in beginsel zelf welke van de beschikbare handelingsalternatieven in een gegeven situatie het meest geëigend is (discretion). Dat hoeft niet per se streng handhavend optreden te zijn. Bij de politie in de woonomgeving past de metafoor 'je beste vriend', de toezichthouder, die daarbij een scheidsrechter is in de publieke ruimte, die kent en gekend wordt, die relatief weinig formele bevoegdheden gebruikt. Het kunnen variëren in handelingsrepertoire (vriendelijk als het kan, streng als het moet) weegt binnen deze positie sterker dan in andere functies. De gebiedsgebonden politie, ten slotte, moet in staat zijn om sociale actie ter bevordering van veiligheid te organiseren en andere partijen zo nodig te mobiliseren.

Probleemgericht werken en het besef dat dit samenwerking vraagt met burgers bedrijven, professionele partners, partners in de veiligheidsmaatschap en bevoegd gezag kenmerken deze benadering van de functie van de politie. Ook aandacht voor legitimiteit, als hoogste norm voor het functioneren van de politie in een democratische rechtstaat, behoort tot de essenties.
Deze benadering van de politiefunctie stelt ook eisen aan de werkwijze en organisatie van de politiekorpsen; immers onveiligheid manifesteert zich grotendeels op lokaal niveau, op het niveau van het stadsdeel, de wijk de buurt, het dorp met zijn eigen specifieke kenmerken. Een probleemgerichte aanpak van onveiligheid vraagt om 'maatwerk', de juiste mix van repressieve en preventieve maatregelen van de politie, in samenhang met maatregelen van partners en toegesneden op die specifieke veiligheidsproblematiek op lokaal niveau.
Het referentiekader gaat ervan uit dat gebiedsgebonden politie niet iets is wat een korps 'erbij' doet en dat geborgd is door het aanstellen van een aantal functionarissen – wijkagenten, buurtregisseurs. Het is een concept dat ook doorwerkt in de organisatie en toedeling van verantwoordelijkheden in de korpsorganisatie. Dit vraagt ten minste om een goede inbedding in gebiedsgebonden teams, met beleidsvrijheid om binnen de kaders van het korpsbeleid in te spelen op de specifieke problematiek van het eigen gebied, vastgelegd in een lokaal integraal veiligheidsbeleid. Dit blijkt in veel gemeenten nog steeds een zeer zwakke plek te zijn.^4,5
 

Dynamiek
De uitgangspunten gelden in beginsel voor de gehele politiewerk. Veiligheid wordt niet bereikt met bureaucratische processen maar vraagt om dynamiek. De politie mag niet 'oplossen' in maatschappelijke processen maar heeft een duidelijke 'publieke' taak.
'Gebiedsgebonden' verwijst naar engagement en herkenbare handhaving . Betrokkenheid is daarbij een randvoorwaarde. Het is een voortdurend zoeken naar een goede manier om burgers, bedrijven en professionele partner bij de veiligheidsaanpak te betrekken. Dat is een onderdeel van het politievak.
'Duurzame' veiligheid komt gemeenschappelijk tot stand. Binnen een fijnmazige structuur wordt samenwerking tot op straatniveau vormgegeven. Op dat niveau is het mogelijk de betekenis van het incident te kennen. Men herkent daar de geldende normaliteit en de afwijkingen daarvan. De politie wordt daar niet verrast door ontwikkelingen in de wijk of het ontstaan van probleemgroepen.
De politie heeft een autonome professionaliteit, die wordt ingezet onder bevoegd gezag.
De gebiedsgebonden politie houdt niet alleen een geografische benadering in, maar kan ook een doelgroepbenadering, een persoonsgerichte benadering en/of een probleemgerichte benadering omvatten. De leden van het lokale politieteam zijn in staat in verschillende wijken verschillende rollen te vervullen.

Gemeenschappelijke veiligheidsaanpak is het bredere kader waarbinnen veiligheid een product is van een gemeenschappelijk actief, dynamisch en resultaatgericht handelen, dat duurzaam rendement kent als het deel uitmaakt van het dagelijkse leven van burgers en bedrijven. De politie gaat daar niet over, het is haar kerntaak ook niet, maar ze vervult wel een wezenlijke rol binnen dat geheel 'in ondergeschiktheid met gezag'.⁶
De ontwikkeling van de organisatie wordt in het referentiekader benaderd vanuit de volgende ontwikkelsporen:
– samenwerking met externe partners (externe integratie);
– planmatig en methodisch werken;
– resultaatgericht sturen en ondersteunen, (effecten wordt bereikt binnen gemeenschappelijke veiligheidsaanpak);
– samenwerken met teamleden en interne partners (interne integratie en taakintegratie).
 
Deze uitgangspunten zijn nader uitgewerkt in referenties.⁷ Een aantal referenties worden hierna kort uitgelicht.

[figuur 2]

Schakel
De opstellers van het referentiekader zijn ervan uitgegaan dat de gebiedsgebonden politie de fundamentele schakel is in het proces van informatiesturing. De gebiedsverantwoordelijke wijkagent vervult daarbij een vitale functie. Kennis van de omgeving bepaalt uiteindelijk wat er gebeurt.

De wijkagent
– formuleert een hulpvraag (levert adequate informatie aan) wanneer politiediensten van andere afdelingen moeten bijspringen;
– vervult een sleutelfunctie binnen de informatieverzameling in het kader van informatiegestuurde politie en landelijke of regionale informatiecoördinatie;
– heeft zicht op en kennis over het criminaliteits- en veiligheidsbeeld in zijn/haar wijk;
– kent de veelplegers en probleemjongeren in zijn wijk en verzamelt actief actuele informatie over hun doen en laten;
– is in staat om het verhaal achter de cijfers te vertellen;
– vertaalt hulpvragen in breefing/werkoverleg in acties in zijn/haar wijk;
– signaleert bewegingen en omstandigheden die de opsporing en handhaving versterken;
– levert een bijdrage binnen het opsporingsproces door zijn/haar bevindingen vast te leggen in een proces-verbaal (hiermee wordt de informatie van de wijkagent bruikbaar in de opsporing en kunnen lopende onderzoeken worden veredeld);
– werkt in het kader van informatieverzameling actief samen met informatiemedewerkers, medewerkers van RID en CID en andere medewerkers;
– beschikt over voor dit werk noodzakelijke kennis en inzicht;
kent het onderscheid tussen vertrouwelijke informatie en direct bruikbare opsporingsinformatie;
– brengt waar nodig burgers tijdig in contact met medewerkers van de Regionale Inlichtingeneenheid.

Kortom: er wordt veel van deze functionaris gevraagd. Deze kwalificaties zijn van toepassing op de inmiddels klassieke relatie die een wijkagent met het geografische gebied onderhoudt. Ze gelden echter ook voor de relatie met doelgroepen met een niet-geografische binding, zoals winkeliers, ondernemers,  minderheidsgroepen of instellingen. Afhankelijk van het niveau waarop deze opereren, wordt binnen de organisatie zo nodig in een structureel contact voorzien.
 

Probleemgericht werken uitgangspunt
Van groot belang hierbij is dat binnen de beleids- en beheerscyclus een intelligente directe koppeling wordt gemaakt tussen de inspanningen die van het korps worden verwacht (prestatiecontracten) en de problemen die in het gebied leven. Informatievergaring heeft alleen zin als dit gericht gebeurd. De situatie in de wijk moet daarin kunnen worden meegewogen. Maar al te vaak heeft de wijkagent of contactpersoon nu nog twee verschillende lasten op de schouder. De ene is de individuele inspanning vanuit de regionale taakstelling, de andere betreft  de vraag uit de eigen wijk en de problemen die daar moeten worden opgelost. Het een heeft dikwijls niets met het ander te maken. De wijkagent heeft daarmee het gevoel dat hij terug bij af is, dat hij niet kan opboksen tegen een slechtziend systeem waarvan hij deel uitmaakt.
De kwaliteit van de invulling van deze verschillende informatieposities is medebepalend voor de kwaliteit van het planmatig en methodisch werken binnen het gebiedsgebonden team en overige delen van de organisatie. Het is de basis voor het gestructureerd werken aan de resultaten van het team en het korps als geheel, de verbetering van werkprocessen en de professionalisering van medewerkers.
Het referentiekader gaat ervan uit dat betrokken burgers, bedrijven en instellingen waar mogelijk worden betrokken bij de analyse en de aanpak van problemen en de evaluatie hiervan. Daar zit een van de kernpunten van een succesrijke aanpak. Er zal, om ervaringen te kunnen delen, met een uniform stappenplan moeten worden gewerkt, en er moet op teamniveau zicht zijn op de verschillen tussen wijkproblemen en de samenwerkingsmogelijkheden per wijk. Hier ligt de kern voor te hanteren wijkstrategieën.

Interne aansluiting
Als de overige processen van de organisatie hierop niet aansluiten, ontstaan frustratie en onbegrip aan de basis. Het gemeenschappelijke doel (visie/missie) dat op korpsniveau is geformuleerd, moet binnen het team worden gedeeld. De resultaatverantwoordelijkheid en eigen vrije speelveld moeten voor alle medewerkers per functie duidelijk zijn omschreven. De onderlinge dienstverleningsrelatie (onder andere met specialisme) is duidelijk en er zijn verifieerbare afspraken over hoe deze dagelijks plaatsvindt. Mogelijkheden en middelen van IGP worden integraal aangewend; alle medewerkers van het team leveren een bijdrage aan informatiegerichte opsporing en handhaving (informatie vanuit de wijk operationaliseren ter voorbereiding van onderzoek of toezicht). De teams werken met een 'wijkscan'; de inhoud van de wijkscan wordt gehanteerd als input voor de beleids- en beheerscyclus van het korps en als inbreng voor samenwerking met derden. De teamchef geeft leiding aan dit proces en is het boegbeeld van het team.

Proef op de som
Op strategisch niveau is vaak behoefte aan nieuwe vergezichten. Lezing van het referentiekader levert nogal eens de reactie op: 'dit is niets nieuws, dit doen we toch allang'. We pretenderen ook niet dat we meer hebben gedaan dan structuur aan te brengen in het huidige gedachtegoed, maar de praktijk is vaak weerbarstig.
Dit voorjaar is op korpsniveau de proef op de som genomen. In het korps Limburg Zuid zijn teaminterviews afgenomen om de indicatoren van het referentiekader te toetsen. Dit leverde zeer gemotiveerde medewerking aan de basis op, maar ook een 'ontwikkelagenda'; de uitkomst van de interviews wordt verwerkt in de ontwikkelplannen van de teams.

Nieuwe projecten
Momenteel gaat nog veel energie zitten in het organiseren van een goede koppeling tussen informatiesystemen intern en samenwerkingsprocessen tussen politiemedewerkers (van binnen naar buiten). In verband hiermee willen wij wijzen op twee projecten die gebruikmaken van nieuwe, externe bronnen of bestaande informatiebronnen aanboren (van buiten naar binnen): het Britse Reassurance policing en het Nederlandse Buurtbeeld.
Reassurance policing
De verschillende politiestrategieën die tot nu toe in Engeland zijn gevolgd, hebben hun beperkingen (zie schema). Hierbij moet worden opgemerkt dat in theorie en uitvoering verschillen bestaan met de Nederlandse situatie.
De Britse wetenschappers Innes en Fielding (2002) stellen dat de relatie tussen het veiligheidsgevoel en (de perceptie van) risico bij burgers steeds belangrijker wordt. Voortbouwend op eerdere onderzoeken pleiten zij voor meer focus op 'signal crimes'. In een aantal pilot-gemeenten werden burgers in een kleinschalige setting (gebieden van ca. 500 bij 500 meter) gericht geïnterviewd. Het doel was uit te zoeken welk specifiek type misdrijf in de eigen woonomgeving zorgt voor af- of toename van onveiligheidsgevoelens (signal crimes). Dank zij de intelligente vraagstelling konden politiemensen deze informatie zelf verzamelen. Hiermee werd een koppeling gemaakt tussen harde veiligheidscijfers en veiligheidsgevoelens in zeer kleine gebieden. Door de politie vervolgens gericht in te zetten, hoopte men de effectiviteit op alledrie terreinen in het schema drastisch te verhogen. De uitkomst van de evaluaties in de pilotgemeenten was dusdanig, dat er nu een programma is gestart om deze werkwijze landelijk in te voeren.

[figuur 3]

Buurtbeeld
Terwijl Reassuring police zich vooralsnog beperkt tot informatievergaring door en voor de politie, is Buurtbeeld een project waarbij samenwerkende partijen in de veiligheidsketen met behulp van professionele methoden en instrumenten kennis uitwisselen. Het doel van deze kennisuitwisseling is analyse- en interventiemogelijkheden te versnellen en kleinschalige samenwerkingsprocessen effectief te ondersteunen. Om de kwaliteitsverbetering in de uitvoering te bevorderen, wordt een koppeling gemaakt met een kennissysteem. Dit sluit aan bij de groeiende behoefte aan proactieve instrumenten die kunnen bijdragen aan integraal werkende en daardoor effectieve veiligheidsketens. In de volgende editie wordt hierover uitvoerig bericht.
 

Europese handleiding
Intussen werkt men op Europees niveau aan de European Manual of good practice in Community Policing. Deze handleiding komt eind 2005 uit en geeft zicht op de ontwikkelingen rond Community Policing in de 25 lidstaten. Naast definities, wettelijke basis, opleidingen en organisatorische keuzes, heeft elk land drie good practices aangeleverd. Dit omvangrijke project is een samenwerkingsinitiatief van vier EU-voorzitters; Ierland, Nederland, Luxemburg en het United Kingdom.