Tijdschrift voor de politie

In het boek Rechercheportret dat onlangs is verschenen, wordt het onderwerp criminaliteitsanalyse (dat daarin consequent met het synoniem 'misdaadanalyse' wordt aangeduid) verschillende keren aangeraakt. Rechercheportret vormt het verslag van een onderzoek naar hoe het er in de opsporing aan toe gaat bij het zoeken naar antwoorden op vragen die actueel zijn op het moment dat er een delict is gepleegd. Om daarover iets te kunnen zeggen, hebben de auteurs in de jaren 1998–2001 alles bij elkaar genomen vele maanden doorgebracht in zes verschillende politieregio's. Hun onderzoek richtte zich in het bijzonder op de vragen hoe binnen de Nederlandse politie het rechercheproces is georganiseerd, de manier waarop opsporingsmethoden worden ingezet en op welke wijze de recherche te werk gaat in haar pogingen om misdrijven op te lossen. Het boek geeft een indringend beeld van de dilemma's waarmee de recherche en de rechercheurs in hun werk worden geconfronteerd.¹
Vanaf het eind van de jaren tachtig kan tijdens en voorafgaand aan een opsporingsonderzoek gebruik worden gemaakt van de diensten van criminaliteitsanalisten. Wat de onderzoekers constateren, na bestudering van het vele materiaal dat zij in de politieregio's hebben verzameld, is dat die analysecapaciteit onvoldoende wordt benut. Op verschillende plaatsen in hun verhaal geven zij aan welke functies analisten in een onderzoek kunnen vervullen en laten zij zien van welke grote betekenis die werkzaamheden zijn voor de voortgang van het onderzoek. In een enkel geval spreken de auteurs zelfs over de onontbeerlijkheid van een analist en van de cruciale rol die hij vervult, zoals in die situaties waarin veel gegevens moeten worden verwerkt uit verschillende zaken waarin een zekere seriematigheid wordt vermoed. Zij noemen daarbij het concrete voorbeeld van een onderzoek naar verschillende berovingen van pizzakoeriers, waarin een vracht aan informatie werd gegenereerd dat zonder specialistische hulp van iemand die daartoe is vrijgesteld grotendeels ongebruikt zou blijven liggen. Dankzij de inzet van een analist kon een en ander wél worden geëxploiteerd en kon worden voorkomen dat het onderzoek door een teveel aan informatie boven het hoofd van het team zou uitgroeien.
Met dit voorbeeld geven de onderzoekers gelijk aan wat zij belangrijk vinden in het werk van de criminaliteitsanalist: het ordenen en toegankelijk maken van informatie, die door de veelheid of complexiteit ervan anders een marginale of helemaal geen (verdere) rol in het onderzoek zou spelen. Daarbij is het in hun ogen een eerste taak om de bulk verzamelde informatie te veredelen en te beoordelen op bruikbaarheid voor het verdere onderzoek. Voorts zien de onderzoekers het vaststellen van ankerpunten als een belangrijke verantwoordelijkheid. Onder ankerpunten verstaan zij verhaalgegevens waarover een grote mate van zekerheid bestaat en die om die reden gebruikt kunnen worden als uitgangspunt voor het te reconstrueren verhaal. Bij het vaststellen van ankerpunten hoort het identificeren van informatie waarover nog onvoldoende zekerheid bestaat en waarop om die reden nog zou kunnen worden doorgerechercheerd. Hoewel de formulering 'beoordelen op bruikbaarheid voor het verdere onderzoek' zou kunnen worden gelezen in de zin dat de analist zich een uitgesproken richtinggevende rol zou mogen aanmeten, lijkt het erop dat de auteurs dat juist niet bedoelen. Zij stellen dat analisten eerder de neiging hebben veel te veel te interpreteren en vermelden dat zij in hun onderzoek twee zaken hadden gevolgd waarin de analist de teamleiding op een verkeerd spoor zette met eigen interpretaties.
Tegelijkertijd constateren de onderzoekers dat de analysecapaciteit, zo die al beschikbaar is, onvoldoende wordt benut. Letterlijk merken zij daarover op: ‘De misdaadanalisten zouden echter een belangrijk klankbord kunnen zijn voor de rechercheleiding en van hun diensten zou op een veel grotere schaal nuttig gebruikgemaakt kunnen worden’. De oorzaken van de onderbenutting die de onderzoekers aangeven, zijn verschillend en lopen uiteen van niet het willen tot het niet kúnnen aanwenden van analysecapaciteit. Aan de ene kant heb je de recherchechef die er niet aan wil om een criminaliteitsanalist een verantwoordelijke rol te geven. In zo'n situatie kán de analist niets omdat hij niets mág. In andere gevallen wordt de onderbenutting veroorzaakt doordat analisten zodanig schaars zijn en de behoefte aan analysecapaciteit zodanig groot is dat analisten nooit een heel onderzoek kunnen bijlopen en altijd maar voor een beperkte periode aan een onderzoek of onderzoeksteam worden toegevoegd. In die gevallen zou de analist veel meer kunnen bijdragen dan hem, door de druk die op hem wordt uitgeoefend en het getouwtrek om zijn inzet, wordt mogelijk gemaakt.
 

Analysecapaciteit voor beleidsbepaling
In het rapport Zicht op taakuitoefening politie dat in het vergaderjaar 2002-2003 aan de Tweede Kamer is aangeboden, besteedt ook de Algemene Rekenkamer aandacht aan de inzet van analysecapaciteit door de politie.² Die aandacht is daarbij, voorzover het gaat om criminaliteitsanalyse, geheel op de strategische variant gericht. Bij strategische criminaliteitsanalyse gaat het om de analyse van onderwerpen die beleidsmatig van belang zijn. Het onderzoek dat door de Rekenkamer is verricht startte ongeveer op het moment waarop de auteurs van Rechercheportret hun onderzoek aan het afronden waren, maar toont geen enkele verwantschap daarmee. De Rekenkamer keek niet naar de inzet van analisten in het kader van opsporingsonderzoeken, maar naar de sturing en beheersing van de taakuitvoering van de politie. Het onderzoek van de Rekenkamer was gericht op de vraag in hoeverre de landelijke beleids- en beheerscyclus voldoende waarborgen biedt voor de realisatie van de landelijke beleidsthema's jeugdcriminaliteit, verkeersveiligheid, geweld op straat, zware en georganiseerde criminaliteit en milieu door de regionale politiekorpsen.
Als onderdeel van zijn bevindingen vermeldt de Rekenkamer dat het regionale beleid nog onvoldoende is gebaseerd op de uitkomsten van criminaliteitsanalyses. Hij constateert dat criminaliteitsanalyses nog geen rol spelen bij de capaciteitsverdeling binnen de regio en evenmin bij het bepalen van prioriteiten op de beleidsthema's. Het rapport maakt duidelijk dat de Rekenkamer dat als een gemis ervaart en hij kennelijk van mening is dat criminaliteitsanalyses belangrijke inzichten kunnen opleveren waarvan in de beleidsvorming kan worden geprofiteerd. Onderdeel van een van de aanbevelingen uit het rapport is dan ook dat de politie ter verbetering van de beleids- en beheerscyclus landelijke en regionale prioriteiten dient te onderbouwen op basis van regionale criminaliteitsanalyses. De Rekenkamer ziet ook een taak voor de betrokken ministers. Dezen moeten volgens hem de ontwikkeling van de regionale beleids- en beheerscyclus bij de korpsen ondersteunen, onder meer door het bevorderen van deskundigheid bij de korpsen in het maken van criminaliteitsanalyses en het vertalen daarvan naar operationele plannen. De Rekenkamer concludeert dus niet alleen dat er onvoldoende gebruik wordt gemaakt van criminaliteitsanalyses bij het bepalen van beleid, maar dat er aan die analyses en aan de aansluiting met de praktijk misschien ook wel wat kan worden verbeterd. Nu worden er binnen de korpsen meer en ook andere strategische criminaliteitsanalyses ondernomen dan alleen die welke zijn gefocust op de landelijke beleidsthema's. Daar heeft de Rekenkamer niet naar gekeken omdat dat niet binnen de onderzoeksopzet viel dat immers voor een heel ander doel was opgesteld. Daarom kon ook geen oordeel worden gegeven over het gebruik van bevindingen uit die analyses. Dat doet echter niet af aan de vrij pijnlijke constatering dat op een aantal centrale beleidsterreinen de bevindingen uit criminaliteitsanalyses, zo die al zijn verricht, kennelijk geen rol spelen. Een slechte beurt voor de korpsen en pijnlijk voor de criminaliteitsanalisten.
Twee recente onderzoeken, het ene verricht door vier gerenommeerde wetenschappers verbonden aan respectievelijk het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR) en het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie en het andere door een zogenoemd Hoog College van Staat, plaatsen kritische kanttekeningen bij de wijze waarop criminaliteitsanalisten binnen de politie worden ingezet en hoe er met hun producten wordt omgegaan. Is er iets mis in de aansluiting tussen de politie en haar criminaliteitsanalisten?
 

Wat zeggen de analisten zelf?
De afgelopen paar jaar zijn voor het inzicht in wat criminaliteitsanalyse voor de Nederlandse politie betekent bijzonder waardevol geweest. Ook de criminaliteitsanalisten zelf zijn aan het woord gelaten in het onderzoek dat door Hans Moerland en Frank Boerman is verricht naar de praktijk van criminaliteitsanalyse in Nederland.³ Zelf hebben de onderzoekers onlangs nog in dit blad (zie nr. 9, september 2003, en nr. 12, december 2003) aandacht besteed aan de belangrijkste resultaten uit dit onderzoek en daarom zal dat hier niet worden herhaald. Wel is het voor de lijn van dit betoog goed om een enkele bevinding nog even naar voren te halen.
Veelzeggend is de conclusie van de onderzoekers dat met betrekking tot één op de vijf à zes verrichte criminaliteitsanalyses géén acties zijn ondernomen en er evenmin iets anders teweeg is gebracht. Daarbij merken zij op dat die bevinding wellicht nog is geflatteerd door een bijzonder welwillende interpretatie van antwoorden met de strekking dat analyses zouden hebben geholpen bij het verkrijgen van inzicht of overzicht. Voorzover analyses wel tot enig gevolg hebben geleid, gaat het maar in ruim de helft van die gevallen om bepaalde beslissingen die zijn genomen en zouden naar aanleiding van bijna dertig procent bepaalde acties zijn gerealiseerd. Zorgelijk wordt het beeld helemaal, als met die uitslag een andere bevinding uit het onderzoek wordt gecombineerd, te weten dat bijna een kwart van alle geënquêteerden aangaf het eens te zijn met de stelling dat de resultaten van een analyse hoe dan ook dienen aan te sluiten bij de visie van degene voor wie ze wordt uitgevoerd. De combinatie van deze bevindingen roept een beeld op van opdrachtgevers die alleen of voornamelijk geneigd zijn om de resultaten uit criminaliteitsanalyses in hun beslissingen te betrekken, voorzover die overeenstemmen met wat zij denken dat hún goed uitkomt of aansluiten bij het beeld dat zij al hadden van hoe de vork in de steel zit. Problematisch, met name als je je daarbij ook nog eens realiseert dat vooral de tweede hiergenoemde bevinding kan zijn beïnvloed – gematigd – door het effect van de menselijke neiging om op vragen sociaal wenselijke antwoorden te geven. Ernstig vooral ook, omdat een aantal analisten kennelijk de mening is toegedaan (of zich in een situatie ziet geplaatst waarin het hen als onvermijdelijk voorkomt) dat niet begrippen zoals relevantie, neutraliteit, objectiviteit, deskundigheid, accuratesse, volledigheid en actualiteit vorm en inhoud van criminaliteitsanalyses dienen te bepalen, maar de vraag of de analyse wel goed zal vallen bij degene die erom heeft verzocht.
De analisten en andere bij criminaliteitsanalyse betrokkenen die mee hebben gedaan aan het onderzoek van Moerland en Boerman geven dus ook zelf aan dat het effect van criminaliteitsanalyse soms achterblijft bij wat in beginsel mogelijk is. Dat ligt natuurlijk niet alleen aan opportunisme, onwil of gebrek aan visie van de opdrachtgever. Opdrachtgevers, begeleiders van uitvoerenden en afnemers van analyseproducten tonen zich in het onderzoek over het geheel genomen redelijk tevreden over analyseresultaten, maar zijn dat soms niet of minder over de doelmatigheid waarmee analyses totstandkomen, over de relevantie van hetgeen er in verslagen en rapporten allemaal bij wordt gesleept en over de bruikbaarheid van het antwoord dat de analyse biedt op de vragen en problemen die in feite aan de orde zijn. En als in de ogen van de gebruiker dergelijke gebreken aan analyses kleven, kun je het hem niet kwalijk nemen dat hij vervolgens vooral een eigen koers trekt en zich aan de resultaten uit de analyse weinig gelegen laat liggen. Wel is dan al snel de discussie of de analysevraag door hem voldoende specifiek was afgestemd op zijn behoefte en helder en precies was omschreven. Verder is het ook de vraag of de verwachtingen van wat een analyse aan informatie en inzichten op kan leveren realistisch waren. Maar met dergelijke vragen verzeil je al snel in een 'welles nietes' spelletje waar geen mens uitkomt. Alleen door een goede afstemming tussen opdrachtgever en analist is zo'n ingewikkelde situatie te voorkomen en daarvoor zijn beide partijen gezamenlijk verantwoordelijk.
 

Probleem en oplossing
Wat uit de drie hiervoor aangehaalde onderzoeken blijkt, is dat de analysecapaciteit die bij de Nederlandse politie beschikbaar is kennelijk niet optimaal wordt gebruikt en, wat uit het onderzoek van Moerland en Boerman daarnaast nog naar voren komt, is dat de klant doorgaans wel iets, maar soms ook niets aan de resultaten van een analyse heeft. Daarbij is er enerzijds sprake van dat beschikbare analysecapaciteit ófwel niet wordt ingezet, ófwel op zodanige manier dat de analist nooit de tijd wordt gegund om zijn karwei af te maken omdat de volgende klus al zijn aandacht vraagt. Anderzijds komt het voor dat de analist zich alle moeite van het plannen, verzamelen, evalueren, bewerken, integreren en analyseren had kunnen besparen, omdat zijn analyse uiteindelijk toch geen enkele rol in de besluitvorming blijkt te spelen.
De oplossing voor het probleem van de onderbenutting van analisten en analyses moet van twee kanten komen. Analisten zijn gebaat bij een voortdurende en reële behoefte aan hun inzet. De gebruikers moeten er op hun beurt op kunnen rekenen dat hun behoefte aan bruikbare analyses op serieuze wijze wordt beantwoord. De gebruiker kan zijn verantwoordelijkheid invullen door organisatorische en procedurele maatregelen te treffen. Maatregelen in de organisatorische sfeer zijn in de eerste plaats het door middel van werving, selectie en opleiding zorgen voor een team analisten dat opgewassen is tegen de taak om het korps naar behoefte te voorzien van criminaliteitsanalyses die er toe doen. Voorts dat die analisten over de ruimte, middelen en geëigende bevoegdheden kunnen beschikken om hun werk te kunnen verrichten. En in de derde plaats natuurlijk dat is geregeld wanneer en op welke wijze analysecapaciteit kan of dient te worden ingezet en wat de rol is die analyseproducten in de besluitvorming spelen. Procedurele maatregelen moeten het vervolgens mogelijk maken de analysefunctie en de inzet ervan soepel te kunnen invullen.
Binnen het project IGO (Informatie Gestuurde Opsporing) dat onderdeel is van het meeromvattende ABRIO (Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleiding), een project dat in 1996 is gestart en als doel heeft om verbetering te brengen in de werkprocessen bij politie en openbaar ministerie, wordt naar een goede regeling van al die aspecten gezocht. Naast de constatering dat de analysefunctie op dit moment nog niet optimaal wordt benut, moet daarmee ook worden geconstateerd dat er wordt gewerkt aan voorstellen waarin de analysefunctie een veel nadrukkelijker rol en grotere verantwoordelijkheid krijgt toebedeeld. Wanneer die voorstellen tot uitvoering worden gebracht, lijkt onderbenutting van analysecapaciteit door het niet inschakelen van analisten tot het verleden te zullen gaan behoren. Binnen het sturingsmodel IGO zijn criminaliteitsanalyses een cruciaal element en vormen zij het kompas waarop zowel leidinggevenden als uitvoerenden varen, aldus de inleiding van het document waarin de Werkgroep Criminaliteitsanalyse van het project IGO een nieuwe definiëring en geactualiseerd ordeningskader voor criminaliteitsanalyse voorstelt. Aan het formaliseren van de rol van criminaliteitsanalisten in de criminaliteitsbeheersing wordt dus gewerkt, ook al leert de ervaring met het National Intelligence Model in het Verenigd Koninkrijk waarop IGO is geïnspireerd, dat het daarbij veel meer zal gaan om nadruk en schaal dan om een revolutionair andere manier van werken.
Daarmee ligt de bal bij de criminaliteitsanalisten. De verantwoordelijkheid van analisten spitst zich toe op het aanleveren van relevante analyseresultaten. Zij moeten die verantwoordelijke rol die IGO voor hen weglegt, straks wel gaan waarmaken. Daarbij zijn drie zaken van belang: analyses moeten van goede kwaliteit zijn (volledig, specifiek, deskundig, objectief, accuraat, begrijpelijk, betrouwbaar en integer), zij dienen toegevoegde waarde te bezitten (tijdig, realistisch, actueel, relevant, origineel en richtinggevend) en totstandkomen tegen een prijs die daartoe in een redelijke verhouding staat (mensen, middelen, tijd en risico's). Heeft de huidige generatie analisten voldoende capaciteiten in huis om al die aspecten optimaal in te vullen? Tot nu toe zat er weinig lijn in de wijze waarop de werving en selectie in de verschillende politieregio's werd ingevuld, dus kunnen bij de politie analisten met uiteenlopende achtergronden en kennisniveaus worden aangetroffen. Voor een aantal geldt dat zij de hoge verwachtingen volledig zullen (blijven) waarmaken zoals zij dat altijd al hebben gedaan. Maar de meerderheid van de analisten zal, hoewel zij waarschijnlijk al hun hele loopbaan naar volle tevredenheid presteren, bijzonder kunnen profiteren van aanvullende scholing die verschillen kan gladstrijken en het kennisniveau over het geheel kan verhogen.
Het is bijna een open deur om met de aanbeveling te komen dat analisten beter dienen te worden geschoold, van kennis en kunde kun je immers, net zoals dat voor sommige stoffelijke zaken geldt, wel te veel maar nooit genoeg aangereikt krijgen. Maar de ontwikkeling rond IGO en de veranderingen in het rechercheonderwijs verlenen toch een bijzondere actualiteit aan het onderwerp. Een bezwaar van de bestaande analyseopleidingen is altijd geweest, dat daarin het instrumentarium om informatie te interpreteren en conclusies te trekken – voor het enige onderdeel uit het hele informatieproces dat niet uitputtend werd behandeld – onvoldoende aan bod kwam. Bij aanvullende scholing is dat dus het eerste waaraan kan worden gedacht. Daarbij zou aandacht kunnen worden geschonken aan enkele elementaire onderwerpen uit de cognitieve psychologie en logica. In ieder geval hoort daarin een uitgebreide verkenning van technieken voor lateraal denken thuis. Een ander onderwerp waaraan in een aanvullende opleiding aandacht zou kunnen worden besteed, is de organisatie en analyse van kwalitatieve informatie, om de bedreiging van informatie-overload effectief te lijf te gaan door het nadeel van een teveel aan informatie op te heffen met behulp van technieken (en software) voor het verkrijgen van een beter overzicht en een efficiënter gebruik ervan. Verder wordt het gebruik van statistiek tot nu toe vooral geassocieerd met strategische criminaliteitsanalyse, maar zijn er ook op tactisch en operationeel gebied mogelijkheden die voor analisten de moeite waard zijn. In een aanvullende opleiding zou bijvoorbeeld een module kansberekening kunnen worden opgenomen. En dan zijn er nog onderwerpen zoals het evalueren van rechercheonderzoeken of ander politieoptreden en een nadere inhoudelijke oriëntatie op verschillende criminaliteitsgebieden die extra training wenselijk maken. Omdat criminaliteitsanalisten niet de enigen zijn die zich, vaak onder tijdsdruk, een weg moeten banen door veel en vaak onvolledige of tegenstrijdige informatie is het goed om bij dat alles vooral te leren van hoe anderen die zich voor een vergelijkbare taak gesteld zien daarmee omgaan. Daarbij valt te denken aan bijvoorbeeld journalisten en (andere) onderzoekers.
Professionele criminaliteitsanalisten hoeven echter ook weer niet alles in opleidingen aangereikt te krijgen. Het criminaliteitsbeeld is aan veranderingen onderhevig en het mag van analisten worden verwacht dat zij daar zelf aandacht voor hebben. Er zijn verschuivingen aan de gang op onder andere sociaal, maatschappelijk, technologisch, politiek en economisch gebied die zich vertalen in veranderende verschijningsvormen van criminaliteit. Bob Hoogenboom spreekt in dit verband over breuklijnen waarlangs nieuwe vormen van criminaliteit(sbeheersing) kunnen ontstaan. Hij wijst daarbij op de toenemende grensvervaging die al aan de gang is tussen het criminele en het politieke inlichtingenwerk en de diffuser wordende grenzen met financiële inlichtingenvergaring.⁴ In het herkennen en interpreteren van veranderingen, het plaatsen in een context en het op basis van dat inzicht ontwikkelen van indicatoren waarmee nieuwe of gewijzigde vormen van criminaliteit in een vroeg stadium kunnen worden geïdentificeerd, liggen kansen voor criminaliteitsanalisten.
De auteurs van Rechercheportret zijn van mening dat criminaliteitsanalisten niet te veel moeten interpreteren. Dat stellen zij op basis van hun onderzoek, waarbij zij de verrichtingen volgden van rechercheurs en anderen, waaronder analisten, in hun reactie op delicten. Dat daarbij door iedere betrokkene veel deskundigheid wordt ingebracht, verklaart misschien waarom zij de 'extra' interpretatie van analisten niet nodig achten en hun rol tot het ordenen en inzichtelijk maken van informatie en het vaststellen van ankerpunten willen beperken. Maar dat zij die mening zijn toegedaan, is jammer. Er is namelijk geen reden om aan te nemen dat analisten die midden in een onderzoek zitten, daarmee toegang hebben tot alle informatie, soms zelf executieve ervaring hebben en bovendien niet dommer zijn dan een ander geen goede ideeën zouden kunnen hebben over 'wat nu', 'wat straks' en 'wat indien' in een onderzoek en daarbij met interpretaties komen die het onderzoek vooruit kunnen helpen. Dat geldt nog sterker voor analisten in de proactieve fase, het voortraject waarin er nog geen beslissingen zijn genomen over een onderzoek en al helemaal voor strategisch analisten, die langs de breuklijnen nog verder vooruit willen kijken. Zeker wanneer in aanvullende scholing dieper kan worden ingegaan op de onderwerpen zoals eerder genoemd. Criminaliteitsanalyse kan een volwaardige discipline binnen de criminaliteitsbeheersing vormen zolang aan een voortdurende en reële behoefte kan worden voldaan. Dat is een gedeelde verantwoordelijkheid van zowel de vraag- als de aanbodkant waarin ieder zijn verantwoordelijkheid en speelruimte wordt gegund.