Tijdschrift voor de politie

Wat is de regierol nu eigenlijk? Is regie een nieuwe term voor leiderschap of doet de metafoor van de ‘leeuw zonder tanden’ meer recht aan de regisseursrol? Wat regie in ieder geval steeds meer lijkt te worden, is het afvalbakje voor problemen in bestuurlijk Nederland.

‘Lukt de samenwerking niet? Oh, dat is een gebrek aan regie. Regie … van het kabinet tot gemeenten … we hebben er een gebrek aan in Nederland. Maar wie is daar dan voor verantwoordelijk? Nou, dat is simpel … de regisseur natuurlijk, het is zijn taak. Maar kun je spreken van een taak als daar geen bevoegdheden tegenover staan? Nee, natuurlijk niet. Je kent ons credo “geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid” toch? We kunnen dus blijven roepen naar elkaar.’

Bovenstaande tekst is natuurlijk ongenuanceerd, maar wij vinden dat ‘regie’ te veel door de overheid als excuus wordt gebruikt om problemen niet effectief te bestrijden. Het kan toch niet zo zijn dat datgene wat juist een bijdrage moet leveren aan de oplossing van een probleem (een goede invulling van de regierol) uiteindelijk door de overheid als het struikelblok wordt ervaren dat voorkomt dat de problemen op straat goed opgepakt worden. Voor de legitimiteit van het overheidsoptreden is dit fnuikend. In dit artikel willen wij daarom handreikingen bieden voor de invulling van gemeentelijke regie in het lokaal veiligheidsbeleid. Voor de effectiviteit van het politieoptreden is het immers essentieel dat de regierol door de gemeente op een juiste wijze wordt uitgevoerd, aangezien alleen van daaruit de gewenste synergie gerealiseerd kan worden.
 

Voorgeschiedenis
Hoe is ‘de’ regierol ontstaan? Twintig jaar geleden bestond deze term immers nog niet. Naar ons idee weerspiegelt de term regie de gedachte dat de overheid het niet meer alleen kan, maar zeker ook de gedachte dat ‘de’ overheid niet bestaat.
De laatste decennia heeft er een proces van verzelfstandiging en privatisering plaatsgevonden. Hierdoor is het gebied waarover de overheid gaat kleiner geworden, terwijl tegelijkertijd ‘de’ overheid zelf een eilandenrijk is geworden in plaats van een beheersbare piramide. Overheden moeten hun bijdrage steeds meer waarmaken in een samenspel met andere overheden, semi-overheden en private partijen.
De term regie moet duidelijk maken dat samenwerking tussen al deze partijen nodig is, maar dat deze samenwerking niet vanzelf ontstaat. Waar de grenzen van organisaties worden overschreden, lijkt een derde partij nodig om de samenwerking te regisseren. Wanneer die samenwerking niet totstandkomt, ligt dat vaak aan gebrek aan regie en niet aan spelers die niet met elkaar willen of kunnen spelen.
 

Het veiligheidsveld in beweging
Een van de meest prominente maatschappelijke problemen op de politieke agenda is criminaliteit en onveiligheid. Naast de meer repressieve lijn die is gekozen, stuurt het kabinet aan op een herordening van verantwoordelijkheden in het ‘veiligheidsveld’. Dat betekent dat de politie zich moet gaan richten op haar kerntaken: handhaving, opsporing en noodhulp. De maatschappelijke hulp die de politie van oudsher verleent – bijvoorbeeld in het kader van dak- en thuislozen – wordt steeds meer aangemerkt als een oneigenlijke taak.
Taken afstoten kan echter alleen als ze elders opgevangen worden. Met andere woorden: een herordening van verantwoordelijkheden is alleen mogelijk als afstemming wordt georganiseerd en organisaties wederzijdse verplichtingen aangaan met het doel de objectieve veiligheid in een bepaald gebied te verhogen. Het is belangrijk dat de betrokken organisaties dit doel onderschrijven. Voor maatschappelijke instellingen vraagt dit een (cultuur)omslag: het perspectief van de samenleving moet net zo dominant op het netvlies staan als het perspectief van de cliënt.
 

Gemeentelijke regie: van beleid naar uitvoering
Aan de hand van gesprekken met bestuurders, ambtenaren van uiteenlopende diensten, politiemensen, maatschappelijk werkers, officieren van justitie en medewerkers van justitiële instellingen als HALT en (justitiële) verslavingszorg hebben wij een aantal factoren benoemd, dat van doorslaggevende betekenis is voor een succesvolle invulling van gemeentelijke regie. Deze factoren hebben wij uitgewerkt in een model.
Dit model moet niet gezien worden als een blauwdruk. Als bijvoorbeeld blijkt bij de inventarisatie van onderdeel ‘Wat’ dat een gemeente nauwelijks een (veiligheids)probleem heeft, dan is het onzinnig om een zware ‘regiekern’ op te gaan tuigen. De kracht van de voorgestelde benadering zit nou juist in de balans tussen dat wat nodig is en de wijze waarop dit opgepakt kan en moet worden.

Omgeving (‘wat’)
Inzicht in kwantitatieve en kwalitatieve problematiek
Om überhaupt regie te kunnen voeren, is het nodig de beleidsopgave (de opdracht) inzichtelijk te maken. Het is gebruikelijk om de probleemanalyse te baseren op de meetsystemen van het Rijk (GSB-monitor, Politiemonitor Bevolking), van de politiekorpsen (Bedrijfsprocessensysteem) en van gemeenten zelf – de kwantitatieve gegevens.
De analyse kan echter aanzienlijk verbeterd worden door ook kwalitatieve gegevens te verzamelen. Deze gegevens zijn veelal niet direct voorhanden, maar zitten in de ‘hoofden van professionals’.
Gemeenten kunnen met kwantitatieve gegevens een aantal urgente problemen identificeren. Vervolgens moeten de gemeenten in gesprek gaan met mensen uit het veld om de kwantitatieve gegevens aan te vullen met kwalitatieve gegevens. Op deze wijze wordt er van gegevens informatie gemaakt, omdat de getallen van een interpretatie worden voorzien.
 

Prioriteiten stellen door middel van een themagerichte benadering
Op basis van de verkregen informatie kan een aantal prioriteiten gesteld worden. Voor de vaststelling hiervan blijkt in de praktijk een themagerichte benadering het best te werken, omdat de term ‘veiligheidsbeleid’ zo breed is dat onduidelijk is wat er wel en niet mee wordt bedoeld. Binnen het veiligheidsbeleid kan dan onder andere onderscheid worden gemaakt tussen de thema’s jeugdcriminaliteit en overlast, overlastgevende en criminele verslaafden, verkeerscriminaliteit en uitgaansgeweld.
Het is hierbij van belang dat de thema’s elkaar, zo veel als mogelijk, uitsluiten. Dit lukt natuurlijk nooit helemaal: jeugdigen kunnen ook tijdens het uitgaan crimineel gedrag vertonen, waardoor een specifiek geval zowel binnen jeugdcriminaliteit als binnen uitgaansgeweld te plaatsen is.
Om een goed onderscheid te kunnen maken, is goede informatie essentieel: zijn bij de problemen rondom uitgaansgeweld veelal jongeren betrokken die incidenteel voor problemen zorgen (bijvoorbeeld als gevolg van overmatig drankgebruik) of gaat het om zogenaamde ‘harde kern’-jongeren die ook naast het uitgaan voor veel problemen zorgen?
Het is verstandig binnen de benoemde thema’s weer verschillende doelgroepen te onderscheiden c.q. deelaspecten te benoemen waarnaar de aandacht vooral uitgaat (voorzien van doelstellingen, budgettoewijzingen, et cetera). De beleidsopgave wordt op deze manier steeds duidelijker.
 

Inzicht in welke voorzieningen nodig zijn
Als de beleidsopgave duidelijk geformuleerd is, moet bekeken worden welke voorzieningen en maatregelen nodig zijn voor een effectieve aanpak. Daarbij moet geïnventariseerd worden welke organisaties deze voorzieningen en maatregelen kunnen leveren. De volgorde van eerst kijken ‘wat’ nodig is en vervolgens ‘wie’ dit kunnen aanbieden, is essentieel.
Normaliter voelen gemeenten zich min of meer veroordeeld tot de partners in hun werkgebied, terwijl dit helemaal niet zo hoeft te zijn. Waar subsidies een rol spelen, is het goed denkbaar dat gemeenten buiten hun eigen gebied voorzieningen inkopen. Het advies aan gemeenten is: zorg dat je ‘spelers’ inwisselbaar zijn. Of anders gezegd: zie fragmentatie in het veld niet alleen als nadeel, maar doe er ook je voordeel mee. Dit betekent dat naast inzicht in voorzieningen en mogelijke leveranciers inzicht verkregen moet worden in de aard van de relatie die een gemeente met een specifieke partner heeft: is zij formeel bovengeschikt, is zij subsidieverlener of is er sprake van een volledig horizontale relatie (privaat of aansturing vanuit het Rijk)? De aard van de relatie bepaalt immers voor een gedeelte hoe de betreffende partner benaderd kan worden.
De aard van de relatie is niet het enige criterium dat de wijze van benadering of sturing bepaalt. Ook de taakvolwassenheid van een organisatie is een belangrijk criterium: sturen op resultaten is een nobel streven, maar de bedrijfsvoering van een maatschappelijke instelling moet dit wel toelaten.
Op het moment dat de voorgaande aspecten inzichtelijk zijn gemaakt, kunnen keuzes gemaakt worden over wie waarbij kan worden betrokken.
 

Koppelen van problematiek aan wat nodig is
Als de voorgaande stappen zijn genomen, kunnen de gekozen prioriteiten uitgewerkt worden tot daadwerkelijk beleid. Hierbij kunnen, dan wel moeten, de relevante partners worden betrokken.
In het stadium van prioriteren (zie het voorgaande) kunnen partners ook betrokken worden, maar hun input is dan niet per definitie gelijkwaardig. Het stellen van prioriteiten is namelijk primair een politiek proces.
 

Organisatie (‘hoe’)
Bestuurlijk commitment aan beleidsopgave (inhoudelijk en financieel)
In de aanpak van criminaliteit en andere maatschappelijke problemen is bestuurlijk commitment een absolute noodzaak. In de eerste plaats heeft commitment een inhoudelijk aspect: het bestuur moet voor de volle 100% achter de gekozen aanpak staan. In de tweede plaats moet inhoudelijk commitment ondersteund worden door het toekennen van gerichte budgetten.
Bestuurlijk commitment betekent dat de gekozen lijn, ook na eerste tegenslagen of negatieve publiciteit, wordt doorgezet en dat er niet met iedere wind wordt meegegaan. In Rotterdam hebben ze laten zien dat een dergelijk commitment de uitvoering ondersteunt en motiveert.
Krachtig mandaat van ambtenaren, zowel binnen als buiten de gemeente en een organisatorische positie die dit ondersteunt
Minstens zo belangrijk als bestuurlijk commitment is dat het bestuur haar ambtenaren mandateert voor de beleidsopgave die moet worden uitgevoerd. Niets werkt zo frustrerend als een regisseur (een ambtenaar) die ergens weggestopt zit in de organisatie en continu de lijn naar boven moet bewandelen om goedkeuring te krijgen voor minimale interventies.
Ambtenaren die expliciet belast zijn met regie, moeten niet alleen een stevige positie in de organisatie hebben, maar ook een sterke positie naar buiten hebben. Afhankelijk van de beleidsopgave waar men voor staat, is een directe lijn naar het bestuur meer of minder gewenst. In Rotterdam is de beleidsopgave zo complex en urgent dat directe lijnen naar het bestuur, in de vorm van ‘stadsmarinieren’, een absolute noodzaak lijken.
 

Koppeling tussen strategisch en operationeel niveau door gemeentelijke regiekern: binden op thema’s en integreren tussen thema’s
Het is voor gemeenten essentieel ambtenaren aan te wijzen die ‘belast’ zijn met regie, zo blijkt ook uit de vorige succesfactor. Naast bestuurlijk commitment en ambtelijk mandaat is een gemeentelijke regiekern nodig die regie als haar expliciete taak ziet en ook als ‘front office’ naar buiten kan functioneren. Per thema dient een regisseur aangewezen te worden die (vaak) over een deelaspect van een beleidsveld gaat (binden op thema’s). Samen vormen deze regisseurs de regiekern die de verantwoordelijkheid heeft voor de regievoering over een bepaald beleidsveld (integreren tussen thema’s).
Binnen de regiekern heeft eenieder zijn eigen verantwoordelijkheid en een relatie naar de relevante wethouders (binden op thema’s), terwijl tegelijkertijd de wethouders zich gezamenlijk verantwoordelijk moeten voelen voor de regievoering over een bepaald beleidsveld (integreren tussen thema’s). Binden op thema’s moet dus gepaard gaan met integreren tussen thema’s.
Een belangrijk aandachtspunt is dat de noodzaak tot integratie niet moet uitmonden in een wirwar van interne overlegvormen. Het is altijd nog beter om op kleine schaal te handelen dan in brede kring te praten. Zo is bijvoorbeeld in de Amsterdamse binnenstad een zogenaamd ‘ketenunitoverleg’ actief waarin een aantal mensen met mandaat vanuit verschillende disciplines gericht aan het werk is aan het succesvol terugdringen van de problematiek van de veelplegers.
Ondersteunen van beleidsopgave door gepast instrumentarium op het gebied van wetgeving en subsidies
Instrumenten moeten naar ons idee een ondersteunende rol spelen (‘mensen moeten het doen’), maar dit betekent niet dat ze geen belangrijke randvoorwaarde vormen voor succes. Een krachtig mandaat van ambtenaren (regisseurs) betekent ook dat zij de beschikking moeten hebben over de relevante ‘potjes’ in de organisatie. Subsidies kunnen, naast wetgeving en formele bevoegdheden, een krachtig instrument zijn om partners in beweging te zetten.
 

Uitvoerders (‘wie’)
Koppelen van beleidsopgave en organisatorische randvoorwaarden aan kwaliteiten van professionals
Het formuleren van de juiste beleidsopgave waarvoor een gemeente zich gesteld ziet en het verzorgen van de randvoorwaarden voor de uitvoering daarvan zijn niet voldoende. Er zijn ook goede mensen nodig die het doen. Het is essentieel dat de kwaliteiten van de ambtelijke regisseurs aansluiten bij de beleidsopgave waarvoor een gemeente staat.
Soms is het voor het organiseren van beweging nodig dat een regisseur als een soort van procesmanager een proces faciliteert en ondersteunt. Soms kan het ook nodig zijn dat er op het totale veld nadrukkelijk wordt gestuurd vanuit de gemeente en dat dan een meer dirigerende rol is vereist. Het is van belang dat er een goede balans wordt gevonden tussen de beleidsopgave en de professionele kwaliteiten van mensen, waarbij dan ook onderkend moet worden dat voor de rol van procesmanager andere competenties benodigd zijn dan voor de rol van dirigent.
Het matchen van menselijke kwaliteiten aan de beleidsopgave geldt niet alleen voor gemeenten. In het kader van de veelplegeraanpak hebben wij geconstateerd dat bijna elke organisatie in de keten onvoldoende stilstaat bij de vraag wie op welk dossier wordt gezet. Een pas afgestudeerde hbo-er vanuit het Bureau Jeugdzorg op een zeer problematische veelpleger zetten, heeft geen enkel effect in de aanpassing van het gedrag van de veelpleger. De ervaring leert helaas dat op de meest problematische gevallen de minst ervaren mensen gezet worden. Een goede regie vraagt derhalve ook dat gestuurd wordt op de kwaliteit van professionals en de juiste inzet hiervan.
 

Continu overdragen van kennis uit het veld en creëren van kennisaccumulatie
Omdat de omgeving van gemeenten niet stilstaat, is ook de beleidsopgave aan verandering onderhevig. Dit betekent dat gemeenten, in samenwerking met partners (het ‘veld’), constant kennis moeten uitwisselen. Zoals eerder is gezegd, gaat het om informatie en niet om gegevens. Uitsluitend de voortgang monitoren op basis van allerlei statistische gegevens levert uiteindelijk geen ‘echte’ kennis op.
Om kennis te organiseren en te accumuleren (‘weten wat werkt en wat niet’) is continu input uit het veld nodig. Dit betekent: het organiseren van (door ICT-ondersteunde) platforms en overleggremia die expliciet tot doel hebben de huidige beleidslijn te evalueren (‘zitten we op de goede weg’) en de beschikbare kennis over de problematiek te vermeerderen en te verbeteren (‘weten we nu wat werkt en niet’). Mensen in het veld weten veelal prima te vertellen hoe beleidsmaatregelen uitwerken. Door de uitwerking van verschillende kanten te belichten ontstaat ‘negotiated knowledge’: kennis die is ontstaan in een proces waarin de betrokken partners hun eigen informatie en waarden hebben ingebracht. Deze kennis is minstens net zo waardevol als de kennis die is ontstaan door het uitvoeren van, vaak peperdure, evaluaties. Daarnaast worden de uitkomsten eerder geaccepteerd, omdat deze een product van de mensen zelf zijn.
 

Tot slot
In dit artikel hebben wij uiteengezet hoe gemeenten werk kunnen maken van regie. De politie moet er – binnen de kaders van het integraal veiligheidsbeleid – veel belang aan hechten dat gemeenten op een goede manier invulling geven aan de regierol. Er zijn reeds veel voorbeelden in het land waar het ontbreken van een goede regie er uiteindelijk toe leidt dat de politie in een oneigenlijke positie wordt gemanoeuvreerd of dat een probleem onvoldoende effectief wordt opgepakt door een te sterke nadruk op een repressieve aanpak.
Wij zijn ons bewust dat het invullen van de regierol complex en lastig is. Toch hebben wij laten zien dat regie tot een succes gemaakt kan worden door (1) de beleidsopgaaf helder te krijgen, (2) de organisatorische randvoorwaarden te verzorgen, en door (3) de passende menselijke kwaliteiten te organiseren.
De gemeenten staan nu voor de uitdaging om regie niet langer als een blok aan het been te beschouwen, maar als een kans om daadwerkelijk de veiligheidsproblemen op straat aan te pakken. De politie heeft daarbij de taak om gemeenten daarvan bewust te maken en daaraan betekenis te geven, vanwege haar unieke kennispositie in onze samenleving.