Tijdschrift voor de politie

Over prestatiesturing in de publieke sector bestaan veel tegenstrijdige opvattingen en meningen. In de discussie klinken twee uiterste door: expliciete voorstanders, dan wel expliciete tegenstanders. Voor beide partijen in de discussie geldt dat zij hun meningen nauwelijks op empirisch onderzoek baseren. Zij herhalen oude standpunten en graven zich in hun eigen belang in. Beschrijvingen, verklaringen en voorspellingen van de gevolgen van prestatiecontracten op sturing zijn op belangrijke onderdelen onvolledig en tegenstrijdig. Een onbevangen blik lijkt nauwelijks nog mogelijk. In het uitgevoerde onderzoek wordt aan deze zogenaamde hypes niet meegedaan: het start zonder positieve of negatieve hypothese en is empirisch. Het politiewerk en de politiemensen die daar in het dagelijkse leven vorm en inhoud aan geven worden met open vizier benaderd. De gevolgen van prestatiesturing bij de politie zijn niet alleen positief of alleen negatief.
Voordat de onderzoeksresultaten worden besproken volgt eerst een toelichting van het onderzoek.
 

Probleemstelling
De centrale onderzoeksvraag waarmee werd gewerkt, luidde:

Wat zijn de effecten van prestatiesturing in het algemeen en de prestatieconvenanten in het bijzonder op de dagelijkse praktijk van interne sturing en uitvoering van het politiewerk?

Deze onderzoeksvraag is verdeeld in vier theoretische hoofdvragen die tijdens het onderzoek als leidraad hebben gefungeerd en die zijn gebaseerd op de ontleding van het begrip sturing:
Stellen en communiceren van doelen: in hoeverre en op welke wijze worden de landelijke resultaatafspraken binnen de politieorganisatie doorvertaald, ontwikkeld en gecommuniceerd?
Bereiken van doelen: op welke wijze wordt gestuurd op het bereiken van resultaten, hoe worden de resultaten bereikt tijdens de uitvoering en in hoeverre leiden de landelijke resultaatafspraken tot een andere manier van werken?
Monitoren en verantwoorden: hoe wordt zicht gehouden op feitelijke korps-, districts-, team- en individuele prestaties en hoe vindt de verantwoording daarover plaats?
Bijstellen, verankeren en leren: op welke wijze vindt correctie plaats?
In dit artikel worden deze vragen niet afzonderlijk beantwoord. Er wordt een algemeen beeld gegeven van de gevolgen van prestatiesturing op basis van de prestatieafspraken uit het Landelijk Kader Nederlandse Politie (LKNP).
 

Onderzoeksopzet
In het onderzoek worden de volgende thema's uit het LKNP behandeld:
verdachten waarvan een proces-verbaal wordt aangeboden aan het OM ('rechtbankzaken');
inspanningen op het terrein van 'veelplegers';
uit 'staandehoudingen' voortgekomen boetes en transacties.

Het onderzoek is uitgevoerd in de volgende politieregio's: Haaglanden, Rotterdam – Rijnmond, Flevoland, IJsselland en Amsterdam – Amstelland.

De volgende methoden van dataverzameling zijn gehanteerd: 174 interviews op alle hiërarchische niveaus documentanalyse, observaties (bijwonen van briefings en vergaderingen en meedraaien van diensten) en aanvullend literatuuronderzoek.
 

Resultaten onderzoek
Context van invoering van prestatiesturing
De invoering van het LKNP vindt plaats in al in gang gezette ontwikkelingen: een tendens tot centralisering en een tendens tot professionalisering van de bedrijfsvoering. De prestatieconvenanten kunnen worden gezien als uiting van beide ontwikkelingen. Als uiting van een meer professionele bedrijfsvoering leggen zij de nadruk op bedrijfsmatige waarden, zoals de aandacht voor meer sturing, meetbaarheid, aanspreekbaarheid, transparantie, procesgericht werken en daarmee effectiviteit (in termen van output) en efficiëntie. Aan deze bedrijfsmatige waarden is sinds de jaren negentig door de politie zelf al invulling gegeven. Daarnaast kunnen de prestatieconvenanten worden gezien als een uiting van de tendens tot centralisering door de politieministers, die ingegeven is door politieke en maatschappelijke druk. In deze betekenis worden de convenanten gehanteerd als instrument om de regionale politieorganisaties meer dan voorheen door de centrale overheid te sturen op het bereiken van overeengekomen resultaten. De overall doelstellingen van het LKNP zijn verwoord in de Kabinetsnota 'Naar een veiliger samenleving'.

Katalysator voor bedrijfsvoering
Deze context maakt het moeilijk de vele ontwikkelingen, die in de politieorganisatie gaande zijn, alleen en eenduidig toe te schrijven aan de invoering van de prestatieconvenanten. Toch wijst het onderzoek uit dat de druk van presteren als een soort katalysator werkt op de reeds in gang gezette processen. In de eerste plaats stimuleert de druk op prestaties een meer effectieve en efficiënte manier van omgang met de beschikbare capaciteit. Dat speelt op alle niveaus. Op strategisch niveau wordt meer nagedacht over de sterkte- en formatieverdeling tussen districten en teams. Op lagere hiërarchische niveaus wordt meer expliciet aandacht geschonken aan de daadwerkelijke personeelsinzet binnen de vastgelegde sterkte- en formatieverdeling. In de praktijk blijkt dat de capaciteit juist meer wordt ingezet om de prestaties en rendement te halen. Zo wordt bijvoorbeeld, mede ook door de aandacht voor de kerntakendiscussie, toenemend kritisch gekeken naar de capaciteit die nodig is voor samenwerkingsverbanden op lokaal niveau.
In de tweede plaats wordt de rol van informatie, informatiemanagement, informatiesystemen en de stafafdelingen die zorg dragen voor het genereren, opslaan en ontsluiten van informatie, belangrijker. Met het toegenomen belang van juiste, volledige en betrouwbare informatie is de rol van de informatieorganisatie, waaronder ook beleids- en controllersafdelingen vallen, sterker geworden. Informatiemedewerkers, analisten en controllers hebben niet alleen een belangrijke rol bij het doorvertalen en communiceren van de resultaatafspraken, maar vooral ook bij het monitoren en bij de voorbereiding van de briefings en managementoverleggen. Respondenten zetten hierbij echter kanttekeningen. Zo geven zij aan dat systemen achterlopen (Tobias, Compas) waardoor medewerkers ook 'schaduwboekhoudingen' gaan bijhouden, dat cijfers uit de operatiën geaggregeerd voorkomen in de verantwoordingsdocumenten en dat de 'registratiediscipline' bij medewerkers te wensen over laat.
 

Prestatieafspraken
Drie groepen
Uit het onderzoek blijkt dat de prestatieafspraken uit het Landelijk Kader in de politieorganisatie leven. Over de doorwerking bestaat geen twijfel: ze zijn doorgedrongen tot de haarvaten van de organisatie. Op alle niveaus en functies van de organisatie, zowel de leidinggevenden in de lijn, de staf als het niveau van de uitvoering, zijn verschillen vast te stellen in de opvattingen over de ontwikkelingen die in de politieorganisatie gaande zijn. Grofweg laten zich drie groepen onderscheiden. In de eerste plaats is er een groep die zich tegen iedere vorm van verantwoorden en daarmee transparantie van hun werkzaamheden afzet. In het onderzoek kwamen we dit type nauwelijks tegen. Daarnaast is er een groep die de gerichtheid op meer resultaatgericht werken ondersteunt en vindt dat men, zoals dat in het bedrijfsleven het geval is, zich voor zijn werkzaamheden moet verantwoorden. Wel zet deze groep politiemensen kanttekeningen bij het werken met de prestatieafspraken in de huidige vorm: men is bang dat het gaat doorslaan en dat er te weinig aandacht kan worden besteed aan meer outcome-achtige effecten. Deze groep is beducht voor het (uitsluitend) moeten 'scoren'. In de derde plaats is er een groep politiemensen die geen problemen heeft met de toenemende (en overheersende) gerichtheid op het werken met en het halen van de prestatiecontracten door een grote nadruk op 'bonnetjes schrijven' en 'afhandelen van verdachten OM'. Platgezegd gaat het om politiemensen die willen 'scoren' met bekeuringen en aanhoudingen. Deze politiemensen komen op alle hiërarchische niveaus voor.
 

Kanttekeningen
Veel respondenten menen dat, gezien de ontwikkelingen van de laatste jaren, het bestaan van de prestatieconvenanten een niet te vermijden gevolg was. Wel plaatsen respondenten vraagtekens bij de tendens tot centralisering zoals die nu in het LKNP vorm is gegeven. Een zekere mate van centralisering, zeker waar het beheerszaken (randvoorwaarden of middelen voor beleid: ICT, wagenpark, financiën et cetera) betreft, wordt min of meer onderschreven. Echter, zo luidt de overall-gedachte, een op analyse gerichte aanpak van lokale veiligheidsproblemen is niet gebaat bij beleidsmatige centralisering van de aansturing van de politie. De in het LKNP verwoorde prestatieafspraken zijn geen afdoende afspiegeling van hetgeen door politiemensen als lokale probleemgerichte aanpak wordt omschreven en wat de politie daadwerkelijk doet. Daarnaast vinden zij dat de afspraken te zeer in termen van productie zijn gedefinieerd. Omdat de politie zelf al jaren bezig is met het bedrijfsmatiger werken en met een professionalisering van de bedrijfsvoering, vragen de respondenten zich af of de prestatieconvenanten wat dat betreft noodzakelijk waren. Prestatiegericht sturen zelf was een al eerder geïntroduceerd sturingsinstrument in de organisatie. Aan het nut van het LKNP wordt ook getwijfeld op basis van andere centraliseringstendensen die gaande zijn en waren (PG-richtlijn op gebied van opsporing en bijvoorbeeld op het taakveld verkeer). Er werd toch al meer centraal gestuurd? De maatregelen buitelen over elkaar heen.
De prestatieafspraken, die vanuit het LKNP naar de politieregio's zijn doorvertaald in de regionale convenanten, hebben een aantal gevolgen gehad voor ontwikkelingen in de sturing van regionale politiekorpsen.

Beleids- en beheerscylus meer gestructureerd
De beleids- en beheerscyclus (oftewel PDCA-cyclus) wordt meer systematisch doorlopen en volledig afgerond. Dat betekent dat de aandacht meer gericht is op het stellen van afrekenbare, dus concrete, doelen en op het monitorings- en verantwoordingsproces. De beleids- en beheerscyclus wordt na invoering van de prestatieafspraken ook sneller doorlopen. Het doorlopen van de cyclus is kortcyclischer en frequenter geworden. Dit heeft betrekking op alle hiërarchische niveaus.

Weinig onderhandelingsruimte
Naar de mening van menig politiechef was er geen onderhandelingsruimte bij het afsluiten van de regionale convenanten. De vrijblijvendheid die voorheen nog werd ervaren bij het uitwerken van het Beleidsplan Nederlandse Politie (BNP), is verdwenen. Bij de doorvertaling van de afspraken uit het LKNP naar de regio's toe, met betrekking tot het aantal verdachten OM, de staandehoudingen en de veelplegers, is nauwelijks rekening gehouden met inhoudelijke ontwikkelingen en problemen van de korpsen. Ook districts- en teamchefs ervaren weinig onderhandelingsruimte bij het vaststellen van resultaatafspraken voor hun organisatieonderdeel.

Beleidsplannen meer richtinggevend
De districts- en teamplannen in veel korpsen 'leven' meer dan voorheen. De prestatieafspraken uit het Landelijk Kader klinken door in de regionale, districts- en teamplannen en (in een aantal regio's) de individuele jaarplannen (Persoonlijk Activiteiten Plan - PAP). Een relatief nieuw fenomeen voor de politie is dat op basis van deze plannen managementcontracten worden afgesloten. De nadruk in al deze documenten ligt meer dan voorheen op een gekwantificeerde, en daarmee gespecificeerde, output. Waar jaarplannen vroeger met name als een verantwoordingsdocument werden gezien, of gewoon terzijde werden geschoven, zijn zij thans meer richtinggevend voor een te leveren output.

Doorvertaling op 'objectieve' criteria
De doorvertaling van het LKPN naar de korpsen vindt voornamelijk plaats op basis van korpsomvang. Daarbij werd met betrekking tot de door ons onderzochte thema's het jaar 2002 als uitgangspunt genomen. Op een enkele uitzondering na is in de regionale convenanten nergens een afspraak gemaakt over de wijze waarop aan de verplichtingen moet worden voldaan (het 'hoe'). Bij de verdere doorvertaling in het korps wordt de lijn gehanteerd van regio via district en, op één korps na, naar team. Ook hier is de belangrijkste verdeelsleutel de omvang van de bedrijfsonderdelen, gemeten in fte's/bve's. In veel mindere mate wordt met de daadwerkelijke criminaliteitsontwikkeling, c.q. het werkaanbod rekening gehouden.
Doorvertaling naar individuele werknemers gebeurt in een van de onderzochte korpsen niet. In de andere korpsen worden er óf strak na te leven individuele contracten gesloten óf gelden de cijfers meer als indicatie voor de te verrichten werkzaamheden.

Monitoring en verantwoorden
Volgens veel leidinggevenden en dienders is het enigszins een positieve ontwikkeling dat er meer dan vroeger, nadruk wordt gelegd op het monitoren en verantwoorden van resultaatafspraken. Als dat nodig is wordt op basis hiervan bijgestuurd door bijvoorbeeld het gedrag van mensen te beïnvloeden, de inhoud of frequentie van bepaalde werkzaamheden te veranderen, de doelen aan te passen of zelfs de gehanteerde definities in de systemen aan te passen. Prestatiesturing en de nadruk op output heeft de ruimte voor 'duikgedrag' ingeperkt en het credo 'afspraak is afspraak' neemt aan belang toe.

Middel wordt doel
Sturen op output, en ook op outcome, gebeurt op vele formele en informele sturingsmomenten. Door de komst van de prestatiecontracten heeft ook de informatie- en vergadercultuur een nieuwe impuls gekregen. Op alle hiërarchische niveaus wordt gepoogd bij de sturing van de uitvoering de prestatieafspraken een zinvolle, omschreven als een lokale, probleemgerichte of op outcome gerichte, invulling te geven. De bredere context van de prestatieconvenanten is weliswaar op het niveau van de korpsleidingen, en in de meeste gevallen ook de districtsleidingen, bekend. Echter, de boodschap dat de prestatieafspraken een middel zijn en geen doel, bereikt de diender op de werkvloer te weinig. In de verticale lijn-communicatie van korpsleiding naar de basis wordt steeds minder toegelicht over de bredere context. Op alle hiërarchische niveaus van de organisatie, ook de sturing van de regio's zelf, dreigt de sturing op de prestatieafspraken in te veel gevallen en toenemend tot gevolg te hebben dat de prestatieafspraken niet naar de geest, maar naar de letter worden nageleefd. De sturing op de output, de in cijfers weergegeven prestaties, is dermate strak, dat de aandacht voor de outcome dreigt te verdwijnen. De verwachting is dat deze doelverschuiving zich in de toekomst, bij stijgende normen van te halen prestaties, meer zal voordoen.
 

Op zoek naar balans
Uit cijferdiscussie willen blijven
De voorgaande conclusie dat er vooral gestuurd wordt op output wil niet zeggen dat de outcome buiten beeld raakt. Door de hele organisatie heen is het besef aanwezig dat de uit het LKNP voortkomende regionale convenanten invulling moeten krijgen door een gerichtheid op lokale problematieken. Dat wordt een zinvolle invulling genoemd. De betrokkenheid van leidinggevenden en dienders bij deze dubbele opdracht, centraal en lokaal, is groot. Ondanks de wens ook aandacht te besteden aan een zinvolle invulling en de zojuist uitgesproken verwachting dat er meer aandacht zal kunnen worden besteed aan 'het verhaal achter de cijfers', is duidelijk dat chefs, wat er ook gebeurt, sowieso willen dat de cijfers worden gehaald. Daarbij komt dat de norm jaarlijks stijgt en dat als gevolg hiervan er steeds meer inspanningen zullen moeten worden verricht om aan de normen te kunnen voldoen. Uiteindelijk worden de korpsen zelf door het rijk voornamelijk op cijfermatige output afgerekend en nauwelijks op de kwaliteit van de probleemgerichte en lokale invulling. Tijdens alle fasen in het sturingsproces, maar ook tijdens uitvoeringsprocessen (zie deel 2 van dit artikel), wordt gezocht naar een balans tussen enerzijds aandacht voor outcome, oftewel voor een probleemgerichte invulling van het politiewerk (op lokaal niveau), en anderzijds aandacht voor output, oftewel een centraal gestuurd politiewerk dat in cijfers wordt uitgedrukt. Echter, in de praktijk is dat een lastige opgave.

Belemmeringen
In de praktijk zijn er knelpunten die het ideaal om te komen tot een zinvolle, lokale en probleemgerichte invulling van de prestatieconvenanten belemmeren. In de eerste plaats geven respondenten op alle sturingsniveaus aan dat de prestatieafspraken over staandehoudingen, verdachten OM en veelplegers, zoals die nu in kwantitatieve vorm zijn gegeven, niet (altijd) het passende middel zijn om (lokale) criminaliteits- en leefbaarheidsproblemen aan te pakken. In de tweede plaats zijn vier variabelen niet of nauwelijks te beïnvloeden: de beschikbare budgetten, de capaciteit, het werkaanbod en de hoogte van de cijfers. Ook is de politie met betrekking tot organisatiestructuur, cultuur, leiderschapsstijl en bedrijfsvoering van oudsher niet ingericht op centrale aansturing op basis van prestatieafspraken.

Conclusie
In het algemeen wordt op het halen van concrete resultaten met meer nadruk en met toegenomen frequentie, dus strakker, gestuurd. Er zijn echter verschillen tussen korpsen en tussen chefs in de mate waarin dit gebeurt. In het algemeen echter, is door de toegenomen transparantie van prestaties en door de concrete cijfergerichtheid van de sturing, de vrijblijvendheid in de organisatie verminderd en de druk toegenomen. Dat blijkt in de hele sturingscyclus. Niet alleen het stellen van doelen en het beïnvloeden van de uitvoering is belangrijker geworden, de wijze van sturen krijgt ook een groter verantwoordingskarakter. Naarmate de prestatiedruk in de loop van een contractjaar of in de loop der jaren toeneemt, wordt dit verantwoordingskarakter sterker.

Het feit dat er prestatienormen voorhanden zijn helpt leidinggevenden in de dagelijkse interactie met politieagenten. De mate van concreetheid (gekwantificeerd in cijfers) door meer outputgericht te werken wordt positief gewaardeerd. Het zicht van leidinggevenden op het concreet te kwantificeren deel van het functioneren neemt toe. Echter, op cijfers sturen is niet per definitie makkelijker. Elke leidinggevende (maar ook elke diender) beseft dat men vaak te kampen heeft met niet te beïnvloeden factoren en dat er een verhaal achter de cijfers zit. Het geven van een zinvolle invulling is moeilijk.
Dat neemt niet weg dat er zich – versterkt door de invoering van de prestatieconvenanten – een tendens aftekent: leiders worden managers. Leiderschap, dat gekarakteriseerd kan worden als een gerichtheid op innovatie en ontwikkeling, op het geven van vertrouwen aan en het inspireren van mensen en het doen van de goede dingen, komt onder druk te staan. Toenemend wordt de nadruk gelegd op het beheersen en onderhouden van systemen en structuren en het vertrouwen hierop door middel van controle. Met andere woorden: managen.
Politiemensen wijzen erop dat er sluipenderwijs een bepaald type chef op zal staan die het zal gaan maken: de cijferchef. Op karikaturale wijze wordt dit type leider beschreven als een chef die alleen denkt en handelt in termen van cijfers. Na elke actie op straat vraagt hij eerst: "Hebben we ook aan de cijfers gedacht?" Elke bon en verdachte die wordt binnen gebracht is goed: liever 5 wildplassers dan één proces-verbaal voor voortdurende geluidsoverlast in een woonwijk. Aandacht hiervoor kost immers te veel tijd en capaciteit. De letters en cijfers van prestatieafspraken zijn wet: veiligheid is een probleem dat met statistieken te lijf moet worden gegaan. Tussen spreadsheet en dashboard zijn ze het zicht op veiligheid en de lokale problemen kwijt geraakt.
Dit is de oorspronkelijke bedoeling van de prestatieconvenanten voorbij.

[kader]
De gevolgen van de prestatieconvenanten voor de uitvoering van het dagelijkse politiewerk is onderwerp van deel 2.