Tijdschrift voor de politie

Voor de probleemstelling en de opzet van het onderzoek verwijzen we naar de vorige editie. Met één kanttekening: de interviews hebben niet alleen op alle hiërarchische niveaus plaatsgevonden. Ook het uitvoerend personeel is geïnterviewd. Hierbij is onderscheid gemaakt naar vier functies: de noodhulp, de basispolitiezorg (bpz), de wijkagent (of buurtregisseur) en de recherche.

Basispolitiezorg (bpz)
De basispolitiezorg is in elk politiekorps anders georganiseerd. Dit betreft voornamelijk het wel of niet draaien van noodhulpdiensten en het wel of niet hebben van een wijkagent binnen dit team. In dit hoofdstuk staan de werkzaamheden van de 'blauwe' medewerker centraal, niet zijnde noodhulp en wijkzorg. Leidinggevenden en medewerkers van de basispolitiezorg merken op dat prestatieafspraken over de drie thema's zowel de organisatie als ook de feitelijke inhoud van hun werk heeft beïnvloed. Zij wijzen er daarbij op dat, in het kader van de kerntakendiscussie en het werken met IGP, sommige veranderingen al eerder in gang waren gezet, maar versterkt zijn door de komst van de prestatieconvenanten.
Wat zijn dan die veranderingen?

Personeelsinzet
Over de personeelsinzet wordt op bepaalde tijden, locaties en voor de diverse activiteiten, steeds meer gedacht in termen van efficiëntie en output, dat wil zeggen rendement in vorm van boetes, verdachten OM en veelplegers. Rooster- en verlofregelingen krijgen meer aandacht.

Communicatiemiddelen
Communicatiemiddelen worden veel doelgerichter ingezet. Briefings bijvoorbeeld spelen een grotere rol bij de verdeling van werk en het uitgeven van werkopdrachten. Waar vroeger de incidenten die hadden plaatsgevonden centraal stonden ('de krant van gisteren werd voorgelezen'), wordt nu uitgebreid aandacht besteed aan de veelplegers die vrijkomen, welke plaatsen zich ontwikkelen tot 'hotspots', et cetera. Deze informatie is essentieel voor het omzetten van de prestatieafspraken in concrete activiteiten.

Muteren en registreren
Omdat de staandehoudingen en aanhoudingen moeten worden verwerkt (mutaties), leidt de toename ervan vanzelfsprekend tot meer bureauwerk. Politieagenten geven aan dat zij tegenwoordig én meer op straat zijn én vaker en langer achter het bureau zitten en spreken dan ook wel eens gekscherend over 'meer blauw achter de computer'. Verder ontstaat door de prestatieafspraken meer behoefte aan volledige en juiste registratie. De resultaten op het gebied van staandehoudingen, verdachten OM en veelplegers moeten immers kunnen worden gemonitord en afgerekend. Daarnaast is de informatie essentieel voor een sterkere probleem- en prestatiegerichtheid van de werkzaamheden: hotspots, hot suspects, hot victims, etc.

Meer werk
In het licht van de prestatieafspraken worden meer controles en acties georganiseerd, uitgevoerd en in de systemen verwerkt. Ze richten zich nu vaker en systematischer op rendement (boetes en transacties), met name op het taakveld verkeer. Er wordt vooral 'gescoord op alles wat beweegt'. De termen die voor deze extra acties en controles worden gebezigd, hebben een negatieve connotatie: 'bulkavonden', 'scoormomenten' of gewoon 'burgertje pesten'. Niet dat het dagelijkse praktijk is, maar het gebeurt nu ook vaker dat per staandehouding meerdere bonnen worden geschreven ('stapelen'). Tijdens drukke diensten (zoals evenementen of avond- en nachtdiensten met veel uitgaansgeweld) wordt soms 'gejaagd' op boetes. Ook de veelplegeraanpak brengt, afgezien van de extra controles en acties, veel (nieuw) werk met zich. Veelplegers worden op straat nu systematisch in de gaten gehouden ('achteraan hobbelen', 'hinderlijk volgen' c.q. 'stalken') en aangesproken. En ten slotte moeten bpz'ers meer en meer verdachten OM aanhouden. Zij draaien meer dan tevoren zaken voor het OM. Dit zijn meestal 'korte klapzaken' (twee tot vier dagen).

Meedenken
Het meedenken over planning en opzet van controles en acties wordt door velen gezien als een nieuwe en plezierige werkzaamheid. Wel vindt men het jammer dat de creativiteit soms meer gericht lijkt op het voldoen aan de afspraken ('hoe halen we op een goede manier die cijfers?'), dan op het oplossen van problemen.

[kader]
Kortom: de prestatieafspraken hebben bij de basispolitiezorg een 'werkverdichting' veroorzaakt. Ook is het werk minder vrijblijvend. Uiteindelijk hebben de prestatieafspraken tot gevolg dat handhaving geleidelijk repressiever wordt.
[einde kader]

Noodhulp
De organisatie van de noodhulp verschilt per regio, en soms zelfs binnen een regio. De noodhulp kan separaat zijn georganiseerd en de medewerkers hebben, daar waar de cijfers naar de werkvloer zijn doorvertaald, individuele prestatieafspraken over staandehoudingen. In andere gevallen worden noodhulpdiensten per toerbeurt door bpz'ers gedraaid. Als (algemeen) medewerker hebben zij echter, in de meeste gevallen, een individuele opdracht met betrekking tot staandehoudingen.

Geen substantiële veranderingen
Zowel leidinggevenden als medewerkers geven aan dat zich, als gevolg van prestatieafspraken over de drie thema's, veranderingen hebben voorgedaan in de organisatie en de feitelijke inhoud van het werk van de noodhulp. De noodhulp, die in haar taakstelling voornamelijk reactief te noemen is, 'an sich' verandert echter niet.
In feite leiden de prestatieafspraken tot vergelijkbare veranderingen als van het werk van medewerkers van de basispolitiezorg, zoals die in de vorige paragraaf behandeld zijn. Vandaar dat hieronder alleen kort op een aantal voor de noodhulp specifieke effecten van prestatieafspraken wordt ingegaan.

Meer denkwerk
Ten eerste wordt van dienders niet minder 'hit and run' (doe-werk) verwacht, maar er komt nu meer denkwerk bij over de inhoud en planning van de werkzaamheden: denken aan het eigen quotum en wanneer en waar dat gehaald moet worden, denken aan de collega die ook moet schrijven en denken aan de tijd die de administratie meer kost. Dienders moeten dit voornamelijk zelf zien op te lossen.
Daarnaast komt er als gevolg van de prestatieafspraken, maar ook in het kader van IGP, via de briefing meer informatie vanuit de wijkteams of opsporing op de noodhulp af. Het gaat om opdrachten of wijkprioriteiten waaraan tijdens de dienst (de zogenaamde 'rustige uren') aandacht moet worden besteed.

[kader]
Conclusie: het werk wordt als intensiever ervaren. In veel gevallen treedt er daadwerkelijk een werkverdichting op en is er minder vrijblijvendheid. Medewerkers in de noodhulp geven dan ook wel aan dat er sinds de prestatieafspraken meer wordt geprobeerd om ook de noodhulp in te zetten bij het bereiken van resultaten.
[einde kader]

Wijkagent
De meeste wijkagenten moesten eraan wennen dat ze (meer) boetes moeten schrijven en dat ze worden afgerekend op een bepaald quotum. Anders dan een aantal jaar geleden maakt het zichtbaar maken wat ze doen, en niet alleen met betrekking tot prestaties, een groter deel uit van hun werk.
Met de komst van de prestatieafspraken zijn er nieuwe taken bij gekomen, of zijn bepaalde taakaccenten versterkt. Velen nemen voor het eerst – of vaker dan vroeger – deel aan acties van de bpz, zoals alcoholcontroles. Daar komen bij de meer systematische aandacht voor het aanleveren van verdachten aan het OM en de veelplegeraanpak.
Verder wordt de informatiepositie van wijkagenten intern beter benut. De informatie-uitwisseling is tweerichtingverkeer: aan de ene kant wordt meer informatie van de wijkagent overgedragen aan andere functionarissen en aan de andere kant krijgt de wijkagent meer informatie (bijvoorbeeld over veelplegers).

Keuzes maken
Een gevolg van deze ontwikkelingen is dat het werk van wijkagenten in hun eigen beleving minder dan voorheen wordt bepaald door de waan van de dag. Er wordt meer gestructureerd gewerkt. Wijkagenten worden zichtbaarder en enigszins invloedrijker binnen de organisatie gepositioneerd.
Een groot aantal wijkagenten merkt dat belangrijke facetten van het traditionele wijkgericht werken buiten de boot vallen. De politie moet nu vaker keuzes maken, waarbij bepaalde activiteiten in het kader van het wijkgebonden politiewerk mondjesmaat op de achtergrond dreigen te raken. Als voorbeelden worden genoemd: gesprekken met de jeugd, bemiddeling bij burenruzies, 'zo maar' surveillerend in de wijk aanwezig zijn zonder te bekeuren, schooladopties, het 'kennen en gekend worden'-concept, et cetera.

Recherche
Opsporing is een van de hoofdprocessen van de politie en behoort als taakaccent in brede zin tot het takenpakket van álle dienders. Opsporing in enge zin beperkt zich tot medewerkers van de recherche (hierna aangeduid als: 'recherche').

Productie draaien
Ook de recherche moet nu 'productie draaien'. Weliswaar worden de aantallen verdachten OM uit het Landelijk Kader niet doorvertaald naar de individuele rechercheur, maar er zijn wel afspraken gemaakt over het aantal aan te leveren zaakdossiers. Daarbij is verder niet gespecificeerd hoeveel verdachten daarin moeten 'zitten'. In sommige regio's moeten rechercheurs daarnaast ook een concreet aantal staandehoudingen verrichten.

Informatie en registratie
Ook rechercheurs ervaren dat informatie een belangrijke rol speelt. Vanuit de recherche wordt meer gerichte informatie aan de 'blauwe dienst' en aan de wijkagent verstrekt, en vice versa. Verder is ook bij de recherche het belang van een juiste registratie ten behoeve van het afrekenen, van de aanhoudingen en zaakdossiers toegenomen. Veel respondenten hebben kritiek op de wijze van registreren van de aanhouding en de zaakdossiers. De wijze van registreren doet in hun ogen geen recht aan het werk van de recherche. Het gaat er bijvoorbeeld om op wiens conto de aanhouding 'van de verdachte OM komt, en ook de registratie van dossiers is een bron van frustratie. Zaakdossiers worden tot op individueel niveau doorvertaald en individueel afgerekend. Daardoor wordt geen rekening gehouden met het teamworkkarakter van recherche.

Meer kwaliteit
Sinds de prestatieafspraken is de aandacht voor kwaliteit van het recherchewerk alleen nog maar toegenomen en geïntensiveerd. Een ontwikkeling die leidinggevenden en rechercheurs als zeer positief beoordelen. Dat betreft onder meer de volledigheid en de juistheid van dossiers. Om te voorkomen dat bij het OM aangedragen zaken wegens vormfouten worden afgewezen, zijn recherchechefs hier nu zeer alert op.

Organisatie
Mede als gevolg van de prestatieafspraken is in de verdeling en organisatie van het recherchewerk een sterker onderscheid gekomen tussen de 'dagopvang' of 'daderafhandeling' (arrestanten) en de projectploegen, waar de wat langer lopende onderzoeken worden gedaan. Er wordt dus een onderscheid gemaakt tussen incidentgerichte en probleemgerichte opsporing. Soms worden daarvoor zelfs nieuwe organisatiestructuren gecreëerd, voor meer probleemgerichte opsporing, zoals flexteams of een Bureau Ondersteuning op districtsniveau. Een belangrijke drijfveer is het willen halen van de prestatieafspraken over verdachten OM. In de dagelijkse praktijk betekent deze verandering in de taakverdeling dat de grote zaken nu nog vaker op district- of regionaal niveau worden gesleten. Veel lokale rechercheurs geven aan dat daarmee hun motivatie wordt aangetast; zij willen zoveel mogelijk hun gebiedsgebonden kennis en inzicht kunnen blijven inzetten om lokale zaken op te lossen. De lokale politie wil haar 'eigen boeven' kunnen vangen. Met alleen de 'korte klap'-zaken van twee tot vier dagen die zij nu mogen oplossen, voelen zij zich niet voldoende gewaardeerd.

[kader]
Het effect van de prestatieafspraken (en dat van de PG-richtlijn) op de organisatie en inhoudelijke keuzes bij het werk van de recherche wordt als sterk ervaren. Aan de ene kant ziet men positieve ontwikkelingen: meer aandacht voor de kwaliteit van de registratie en dossiervorming van opsporingszaken, kortere de doorlooptijden, en het meer systematische doorlichten van zaken naar mogelijk nog meer verdachten. Maar aan de andere kant constateert men dat het steeds lastiger wordt om bij de inhoudelijke keuzes voor het aanpakken van zaken voorkeur te geven aan de lokale impact van bepaalde feiten, zoals overlast in wijken, of op lange termijn verwachte veiligheidsproblemen. Rechercheurs zijn beducht voor eerste tekenen dat de 'scoringsdrang' te veel leidend wordt.
[einde kader]

Gevolgen voor het politiewerk
Stroomlijning operationele processen
Er is meer aandacht voor de kwaliteit van de operationele processen. Dit is mede het gevolg van een beter capaciteitsmanagement en informatiegestuurd werken. We volstaan hier met twee voorbeelden. In de eerste plaats stijgt op het taakveld opsporing de aandacht voor de kwaliteit van de dossiers en is er aandacht voor doorlooptijden. In de tweede plaats leidt de druk van de prestatieafspraken door de hele organisatie tot meer verbinding en samenwerking tussen zowel hoofdprocessen als tussen bedrijfsonderdelen.

Haalbaarheid geen gegeven
Een van de meest 'tastbare' effecten van het werken met prestatieconvenanten is dat er meer wordt geproduceerd in termen van staandehoudingen en aanhoudingen. De quota voor staandehoudingen zijn haalbaar, maar wel met extra inspanningen. Het halen van de quota voor aanhoudingen is veel problematischer. De haalbaarheid van de opgelegde quota is afhankelijk van een combinatie van de volgende factoren. In de eerste plaats van de hoogte en stijging van de prestatienormen door de jaren heen, in verhouding tot de beschikbare capaciteit en het werkaanbod. Velen verwachten dat bij almaar stijgende quota, de haalbaarheid afneemt omdat de burger zijn gedrag inmiddels heeft aangepast. En veel verdachten (veelal veelplegers) zitten al vast. In de tweede plaats zijn de volgende factoren op individueel niveau van belang: de eerder opgedane ervaring met 'bonnen moeten schrijven' en 'verdachten moeten aanhouden', de individuele professionele houding van de diender en het concrete takenpakket van de medewerker.

Meer, complexer, soms onaangenaam
Politiewerk is de laatste jaren drukker (werkverdichting), complexer en soms onaangenamer geworden. De werkverdichting speelt op alle hiërarchische niveaus en in alle functies: er zijn, in combinatie met informatiegestuurde politie (IGP), gewoon meer, en meer complexe werkzaamheden te doen. Die hebben betrekking op het gerichter staande houden en aanhouden, vaker zelf plannen maken om quota te halen, vaker meedoen met extra controles om de quota te halen, meer administratief afhandelen, meer produceren van parketnummers en meer aandacht vestigen op veelplegers. Het werk wordt soms onaangenamer: dienders komen vaker in vervelende bekeuringsituaties terecht en/of moeten bij overtredingen of situaties die lange tijd geen aandacht hebben gehad opeens weer handhaven.

Beleidsvrijheid
Dienders geven aan dat er nog steeds een zekere mate van beleidsvrijheid bestaat, de autonomie om tijdens het werk op straat keuzes te maken. Zij weten dat de legitimiteit van de politie samenhangt met de mogelijkheid om goede keuzes te maken: keuzes waaruit blijkt dat een combinatie gemaakt is tussen resultaten in de zin van de centraal gedefinieerde prestatieafspraken en keuzes die worden ingegeven door de lokale veiligheidssituatie. Zij vrezen dat dit in de toekomst misschien niet meer mogelijk is.

Loyaliteit en motivatie
Medewerkers blijken bereid om (soms met frisse tegenzin) letterlijk een stapje extra te doen. Ze zijn loyaal. De werkverdichting leidt er echter toe dat men soms al dingen laat liggen, terwijl men wel de goede (de grote of de in de eigen wijk actief zijnde) boeven wil vangen of meer preventief wil werken. Steeds meer wordt een beroep gedaan op de loyaliteit van de medewerkers. Er zijn in de korpsen al tekenen dat de motivatie begint af te nemen. Dienders willen graag de 'juiste dingen kunnen blijven doen'.

Neveneffecten
Als gevolg van de prestatieconvenanten komen enkele neveneffecten (ook wel perverse effecten genoemd) voor. We noemen er enkele: de wijkagent die niet in de eigen wijk durft te bekeuren in verband met zijn informatiepositie, het stapelen van bekeuringen per staandehouding, het splitsen van dossiers zodat er meer verdachten uit komen, het opkloppen van zaken, minder preventie omdat dat niet scoort, alle vormen van systeemvervuiling en bewust anders muteren om aan cijfers te komen, jagen op bonnen, concurrentie tussen medewerkers of teams, uitlokken van extra productie door het toepassen van ranking-systemen, et cetera. Overigens komen neveneffecten niet alleen in de uitvoering voor. Op beleidsniveau worden soms, in het kader van bijsturen, definities van delicten bewust aangepast zodat ze beter bij de 'definitie' van het aantal te halen OM-verdachten passen. Het risico bestaat dat bij een verhoging van de prestatienormen deze neveneffecten zullen toenemen.

Tunnelvisie
Ongeacht waarover de inhoudelijke sturing eigenlijk ging, mensen richten zich uiteindelijk (toch) op de aspecten waarover zij verantwoording moeten afleggen. 'What gets measured, gets done!' Als de druk bij de verantwoording ligt op het aantal – en niet op het soort – verdachten, is het nadrukkelijke oplossen van meer 'korte klap-zaken' begrijpelijk. Er dreigt in de gehele organisatie een reëel risico van tunnelvisie te ontstaan. Het feit dat men op output wordt afgerekend, maakt dat men zich op de gekwantificeerde doelstellingen gaat richten en de ongekwantificeerde doelstellingen minder (kan) nakomen, of zelfs negeren. Een aanzienlijk deel van het politiewerk dreigt buiten beschouwing te blijven. Men richt zich op het halen van de prestatiemaatstaven waardoor een 'misalignment of incentives' ontstaat.

Vervreemding
Steeds meer dienders zijn beducht voor ontwikkelingen waar het werken met prestatieafspraken wordt gezien als een uitsluitend statistisch op te lossen doel. Op dit moment kan (nog) niet worden gesproken van een kloof in de uitvoering, maar de traditionele verbondenheid van de diender met de politieorganisatie en de werkgroep begint wel barsten te vertonen. Er ontstaan reële risico's op het moment dat deze barsten (op termijn) zouden leiden tot fragmentatie in de uitvoering. In de eerste plaats dreigt er vervreemding van sommige functionarissen van de politieorganisatie. Zij voelen zich ondergewaardeerd, omdat hun kennis en kunde onvoldoende worden gewaardeerd. In de tweede plaats kan het teamgevoel onder druk komen te staan, omdat collega's zich steeds meer aan elkaar beginnen te ergeren. De eerste signalen van oplopende irritaties zijn zichtbaar. De mate waarin dienders daadwerkelijk vervreemden van de politieorganisatie en het teamgevoel onder druk komt te staan, is vooral afhankelijk van de eigen instelling, het type chef waaronder zij functioneren, van de wijze waarop collega's 'erin zitten' en de (stijging van de) prestatiedruk.

Politiemensen wijzen erop dat er sluipenderwijs een bepaald type diender op zal staan die het zal gaan maken: de bekeurder. Op karikaturale wijze wordt dit type diender beschreven als het type dat de deur uitgaat om te scoren en te schrijven. Die, als hij zijn quotum heeft gehaald, snel weer naar het bureau gaat om lekker te muteren en koffie te drinken. De bekeurder wil graag afgerekend worden op cijfers, de rest doet er niet toe. Elke bon is goed, elke aanhouding is goed en mensen die worden staande gehouden moeten niet zeuren, want schrijven moet snel en er wacht alweer een nieuwe wetsovertreder om de hoek. Zij vinden onderlinge concurrentie heerlijk en streven naar de eerste plek op de door hen aangevraagde scoringslijst bij de koffieapparaten of kantine. Dit gedrag komt tot uiting door elkaar enthousiast het aantal bonnen te vertellen dat 'je vandaag hebt gescoord'.
Dit is de oorspronkelijke bedoeling van de prestatieconvenanten voorbij.

Met dank aan: drs. F. van der Laan, drs. W. Landman, mw.mr.drs. P. Nijmeijer
Twynstra Gudde (Adviseur en Managers).