Grootschalige ordehandhaving in Nederland

Grootschalige ordehandhaving in Nederland In opdracht van het Programma Politie en Wetenschap is verkennend onderzoek gedaan naar een aantal recente grootschalige incidenten. Centraal stond de vraag of er sprake is van ‘structureel incidentalisme’: valt er een rode draad te ontwaren wat betreft de aard en het verloop van de incidenten en het – ogenschijnlijk minder gelukkige – politieoptreden?

In de afgelopen jaren zijn er een aantal incidenten met grootschalige ordehandhaving rondom evenementen geweest, waarbij het politieoptreden onderwerp is geweest van kritiek. Na de rellen bij Oranjefeesten in Pijnacker in 2006 stelde de Nationale ombudsman, Alex Brenninkmeijer, in het televisieprogramma Buitenhof dat de politie soms te ruig te werk gaat en te veel geweld gebruikt. Mede gebaseerd op een aantal door hem uitgebrachte rapporten over grootschalige incidenten toonde hij zich bezorgd over de professionaliteit van de politie. Dat riep de vraag op of er mogelijk sprake is van een patroon waarbij de professionaliteit van de openbareordehandhaving in het geding is. Beantwoording van die vraag is extra van belang in het licht van de wens van de Raad van Korpschefs om te komen tot een ‘fundamentele heroriëntatie’ op de Mobiele Eenheden. Aanleiding voor het initiatief van de Raad is de constatering dat het basisconcept van de huidige ME-organisatie sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw niet wezenlijk veranderd is en de vraag of de ME voldoende toegerust is voor geweldsuitbarstingen zoals die zich voordeden rond de wedstrijd tussen Feyenoord en Ajax in april 2005 of in Parijse voorsteden in november 2005.

Voor het verkennend onderzoek verzamelden we openbare onderzoekspublicaties, evaluatierapporten en klachtenonderzoeken van gebeurtenissen (zoals rapporten van de Nationale ombudsman of het Auditteam voetbalvandalisme). We identificeerden 23 grootschalige incidenten, waarvan 10 voetbalgerelateerd, 5 rond een protestactie/demonstratie plaatsvonden, 4 rond een evenement (3 keer de jaarwisseling, 1 keer een Oranjefeest) en 4 gerelateerd waren aan ongeregeldheden in een buurt of wijk. Van de 23 geïnventariseerde gevallen hebben we er 5 geselecteerd om nader te analyseren op basis van uitgebreide documentanalyses en aanvullende interviews: 1 betreft een voetbalwedstrijd (Feyenoord-Ajax in 2005), 2 betreffen demonstraties (een RMS-demonstratie in Den Haag in 2005 en scholierenprotesten in Amsterdam in 2007) en 2 andere betreffen evenementen (respectievelijk een Oranjefeest in Pijnacker in 2006 en de jaarwisseling 2006-2007 in Voorschoten). Los van de casuïstiek zijn 3 groepsinterviews/expertbijeenkomsten gehouden met betrokkenen bij grootschalig politieoptreden (zoals commandanten ME, commandanten grootschalig en bijzonder optreden, districtscommandanten, docenten en andere actoren).

 

Structureel incidentalisme?

Het onderzoek maakt duidelijk dat in de jaren na de incidenten waar de ombudsman zich op baseerde (die stamden uit 2002), er nieuwe gevallen zijn geweest waarbij sprake is geweest van disproportioneel geweldgebruik door politiemensen in het kader van grootschalige ordehandhaving. Twee agenten worden nog vervolgd door het Openbaar Ministerie vanwege het gebruik van disproportioneel geweld tegen protesterende scholieren in Middelburg. Toch komt uit het onderzoek niet het beeld naar voren dat er bij grootschalige ordehandhaving structureel sprake is van incidenten waarbij politiemensen disproportioneel geweld gebruiken. Zo lijkt in situaties waarin sprake is van collectief geweld het optreden van Mobiele Eenheden vaak gepaard te gaan met beheerste geweldstoepassing. Er is iets anders aan de hand. De gebeurtenissen met disproportioneel geweldgebruik en verontwaardiging over het politieoptreden betroffen steeds ongeregeldheden van beperkte omvang, waarbij het onduidelijk was of ze afgehandeld konden worden door de ‘platte petten’ of dat toch ME ingezet moest worden. In dat opzicht is er wel degelijk sprake van ‘structureel incidentalisme’, namelijk in gevallen die aangeduid kunnen worden als ‘grijs gebied’ tussen ordehandhaving vanuit de basispolitiezorg en door Mobiele Eenheden.

 

Disproportionele geweldstoepassing lijkt relatief vaak plaats te vinden door platte petten die het tijdelijk boven de pet gaat, of door ME’ers die gedrag vertonen dat niet past bij de situatie of de personen waar ze mee van doen hebben. In alle vijf onderzochte casussen heeft het niet specifiek aan het optreden van de ME gelegen, dat de situatie uit de hand is gelopen. De problemen deden zich niet zozeer voor op momenten dat de ME optrad, maar juist op de momenten waarin twijfel bestond of ME ingezet moest worden, dus aan de ondergrens van inzet van ME. Dit is het geval geweest bij onder andere de demonstratie van de RMS in 2005, toen demonstranten het verkeer blokkeerden en aan twee leerlingen klappen uitdeelden. De commandant vroeg zich af of hij de ME moest inschakelen of dat hij het zelf met de platte petten kon oplossen. Uiteindelijk is ervoor gekozen om te gedogen. In de casus Voorschoten is uniformpersoneel samen met de VAG-eenheid in burger op linie de straat ingelopen. Zij hebben de bewoners gevorderd naar binnen te gaan. De situatie is daarna uit de hand gelopen. Later is de ME in linie de straat ingegaan zonder geweldgebruik. Dit had het effect dat de mensen naar binnen gingen. Achteraf zeggen betrokkenen dat de ME misschien eerder ingezet had moeten worden. Ook bij de scholierenprotesten in Amsterdam was, op de plekken waar het uit de hand dreigde te lopen, de ME niet aanwezig. Waar de ME wel aanwezig was, hebben zich geen ordeverstoringen voorgedaan. Het bekritiseerde gebruik van de lange wapenstok tegen scholieren in Middelburg vond plaats door politiemensen die weliswaar ME’er waren, maar op dat moment in dagelijks tenue optraden en niet in ME-verband. In de casus Pijnacker deed zich ook een situatie voor in het grijze gebied. Zelfs zo grijs, dat er na afloop verschil van mening bestond of er al dan niet sprake was van ‘ME-optreden’. De optredende politiemensen maakten deel uit van het parate peloton en traden deels ook op in (volledig) ME-tenue, maar opereerden niet in organistorisch ME-verband onder eenduidig commando. Inmiddels heeft de politie Haaglanden ondubbelzinnig vastgelegd dat er sprake is van ME-inzet indien ‘door een ME-eenheid gebruik wordt gemaakt van specifieke ME-uitrusting (helm of schild) of geweldsmiddelen (ondergrens lange wapenstok)’.

 

Ook in gevallen dat politiemensen zich genoodzaakt voelen gebruik te maken van hun vuurwapen (zoals een incident aan de vooravond van NAC-FC Groningen, waarbij drie waarschuwingsschoten zijn gelost) is meestal sprake van, vaak onverwacht, optreden in het grijze gebied. De recente gebeurtenissen in Hoek van Holland vonden plaats nadat het onderzoek was afgesloten, maar ook daar was sprake van een situatie waarbij personeel optrad vanuit de dagelijkse politiezorg, waar naderhand door het korps werd aangegeven dat ME ingezet had moeten worden. In het geval van NAC-FC Groningen concludeerde het auditteam dat de politie – die niet in ME-verband optrad – onvoldoende voorbereid en toegerust was. Het optreden heeft geresulteerd in verschillende gewonden, zowel aan de kant van de politie als aan de kant van het publiek. De casus Feyenoord-Ajax 2005 speelde zich niet af binnen het grijze gebied: er was zo veel geweld dat dit duidelijk een taak voor de ME was. Zeker in het licht van het heftige geweld, is daar door de ME beheerst opgetreden.

 

Ook tijdens de expertbijeenkomst met ME-commandanten kwam naar voren dat de overgang van platte pet naar ME niet altijd goed verloopt, te vroeg of te laat plaatsvindt en een zwak punt is van de ME. Tijdens alle drie de expertbijeenkomsten kwam nadrukkelijk het belang van het zogenoemde ‘schakelen’ tussen verschillende geweldsniveaus ter sprake. De meeste experts waren het erover eens dat het schakelen tussen de verschillende geweldsniveaus iets is dat de ME nog niet goed genoeg kan.

 

Bezinning op grootschalige ordehandhaving

Kijkend naar de situaties waar Mobiele Eenheden in de praktijk mee te maken krijgen, valt op dat grootschalige ordehandhaving aan de bovenkant van het geweldspectrum in de meeste regio’s zelden of nooit aan de orde is, terwijl situaties in het ‘grijze gebied’ tussen dagelijkse politiezorg en inzet van Mobiele Eenheden door het hele land regelmatig voorkomen.

Internationaal wordt wel onderscheid gemaakt tussen verschillende stijlen van openbareordehandhaving, zoals: ‘hard’ versus ‘zacht’, repressief versus tolerant, reactief versus preventief, op confrontatie gericht dan wel op consensus gericht (Della Porta & Reiter, 1998). McPhail e.a. (1998) onderscheiden een escalated]-benadering ten opzichte van een negotiated management/cursief]-benadering van demonstraties en andere vormen van protest. Bij een escalated force benadering is er eenzijdige aandacht voor riot control (‘hard’, repressief, reactief en meer op confrontatie gericht), de benadering is paramilitair en oplossingen worden vaak gezocht in meer en verdergaande technologie, (gewelds)middelen en bevoegdheden. Bij een minder eenzijdig op f]riot control/cursief]-gerichte benadering is er meer aandacht voor handhaving van mensenrechten en toepassing van principes van community policing of gebiedsgebonden politiezorg. Negotiated management is gericht op samenwerking en communicatie tussen politie en betrokkenen en een zekere tolerantie ten opzichte van relatief geringe verstoringen van de orde. Traditioneel past de Nederlandse ‘polderbenadering’ (Adang, 1998) van de openbareordehandhaving goed bij dit model. Genoemd kan worden het ‘kleinschalig optreden’ (Dijkhuis, 1982), de ‘hekagent’ in de jaren tachtig van de vorige eeuw (IJzerman, 1982) en het ‘vredesdetachement’ van de politie Amsterdam-Amstelland. Ook de inzet van onderhandelaars zoals bij ontruimingen van het bos bij Schinveld en ten behoeve van de Betuweroute valt onder deze aanpak (Terpstra & Van Heel, 2000). Vanuit andere landen zijn vergelijkbare initiatieven bekend, bijvoorbeeld de anti-Konflikt teams die in Berlijn succesvol zijn bij het optreden in het kader van de jaarlijkse 1 meivieringen en de ‘dialoogpolitie’ in Zweden. Ook is in Nederland veel positieve ervaring opgedaan met toepassing van de principes van ‘kennen en gekend worden’ rond voetbalwedstrijden en het gebruik van bejegeningsprofielen. Een dergelijke benadering sluit aan bij de principes van gebiedsgebonden politiezorg, die ook van belang geacht wordt voor het voorkomen van ongeregeldheden vergelijkbaar met de rellen in Franse voorsteden in november 2005. Een dergelijke benadering is des te relevanter als openbareordehandhaving niet alleen maar gezien wordt als de afhandeling van al dan niet potentiële, opzichzelfstaande incidenten, maar als een continu proces. Het lijkt erop dat in het ‘grijze gebied’ tussen de dagelijkse politiezorg en de Mobiele Eenheden in de vorm zoals we die nu kennen deze succesvolle benadering soms tussen de wal en het schip terechtkomt.

Gerelateerd aan de in de internationale literatuur genoemde uitgangspunten voor succesvolle de-escalerende ordehandhaving kan beter begrepen worden waarom politieoptreden in de onderzochte incidenten tot problemen en kritiek heeft geleid: het ontbrak aan balans tussen de waargenomen risico’s aan de ene kant en de politie-inzet, het politieoptreden en de bejegening aan de andere kant. Vooral in het grijze gebied paste de inzet, het optreden of de bejegening vaak niet bij de daadwerkelijke situatie. Daarnaast werd er vaak onvoldoende gedifferentieerd tussen geweldplegers en omstanders, beschikten optredende agenten/eenheden niet over de juiste informatie, werd er onvoldoende gecommuniceerd, werden legitieme doelen niet gefaciliteerd of werden onvoldoende duidelijk grenzen aangegeven. Buiten kijf staat dat de politie door haar geweldsmonopolie in geweldsituaties soms met geweld moet optreden als meest professionele optie. Tegelijk zijn overtuigen en begeleiden belangrijker geworden dan bestrijden en is schakelen tussen verschillende geweldsniveaus vereist, waarbij vriendelijk en streng grenzen gesteld en bewaakt worden. Kijkend naar de praktijk, valt op dat grootschalige ordehandhavingssituaties zoals die in de jaren tachtig van de vorige eeuw met zijn krakersrellen en voetbalvandalismeproblematiek regelmatig voorkwamen, tegenwoordig zeldzaam zijn. Met het toenemend aantal evenementen komen situaties in het ‘grijze gebied’ tussen dagelijkse politiezorg en inzet van Mobiele Eenheden daarentegen door het hele land regelmatig voor. Er is daarom reflectie nodig op de wijze waarop ordehandhaving in dergelijke situaties vorm moet krijgen, welke organisatie daarbij het best past, welke strategieën en tactieken effectief of juist contraproductief zijn en hoe leermomenten optimaal benut kunnen worden.

 

Aanbevelingen

De conclusies van het verkennend onderzoek hebben geleid tot de volgende aanbevelingen.

1 Bezinning op grootschalige ordehandhaving
Er is een fundamentele verandering van de grootschalige ordehandhaving vanuit een public order management’-perspectief om te komen tot een flexibel en integraal totaalconcept. Flexibiliteit vergt meer dan het opsplitsen van ME-eenheden. Nieuwe vormen van grootschalige inzet en alternatieven voor de huidige ME-vormen dienen verkend te worden. Cruciaal voor flexibiliteit is het vermogen om tijdig signalen in groepen te kunnen herkennen, situaties in te kunnen schatten en op mogelijke ontwikkelingen te kunnen anticiperen. Spotters en verkenningseenheden zijn daarvoor van belang.

2 Aanpassing van opleidingen
Om het ‘grijze gebied’ tussen ordehandhaving vanuit de basispolitiezorg en door Mobiele Eenheden op te vullen, dienen voor zowel generalisten als specialisten kerncompetenties geformuleerd te worden voor flexibele en proactieve ordehandhaving in een breed scala aan omstandigheden. De opleiding voor mobiele eenheden dient aangepast te worden op basis van deze kerncompetenties en minder eenzijdig gericht te zijn op het optreden in formatie.

3 Identificeren en bevorderen van goede werkwijzen
Monitor een tijd lang de ordehandhaving bij geplande en ongeplande gebeurtenissen om expertise op te bouwen en kennisuitwisseling te bevorderen. Maak daarbij gebruik van de zogenoemde peer review-methodiek om goede werkwijzen en aandachtspunten voor de toekomst te identificeren. Gebruik tactische adviseurs (docenten of politiemensen met specifieke expertise) om commandanten real time te adviseren over interventiestrategieën.

4 Doe vervolgonderzoek naar grootschalige ordehandhaving
Op een aantal punten is vervolgonderzoek nodig, bijvoorbeeld naar interventiestrategieën en hun effectiviteit, naar professionele en bestuurlijke overwegingen bij het maken van keuzes voor bepaalde interventiestrategieën of de inzet van bepaalde eenheden en naar de wijze waarop optimaal invulling gegeven kan worden aan informatiegestuurd politiewerk in het kader van zich dynamisch ontwikkelende situaties van grootschalige ordehandhaving.

 

 

 

 

Bron: Het Tijdschrift voor de Politie, februari, nr. 1, 2010, jrg. 72

Otto Adang, redactie (2009) Boven de pet? Een onderzoek naar grootschalige ordehandhaving in Nederland. Reed Business, Amsterdam

Voetnoten

0 reacties

Reageer op dit artikel