Tijdschrift voor de politie

Grootschalige veranderingstrajecten zijn altijd gekoppeld aan de missie en visie van de organisatie. In ieder geval zal de vraag gesteld en beantwoord moeten worden waarvoor procesmanagement wordt ingevoerd. Bij aanvang van het BPO in Utrecht was de vraag: wat kan de politie nog wel en niet beïnvloeden? De politie kan niet verantwoordelijk worden gesteld voor de veiligheid in de samenleving, maar wel voor de mate van tevredenheid van afnemers van de opsporingsproducten. Burgers kunnen oordelen over de professionaliteit en kwaliteit van de geleverde diensten. De mate van tevredenheid beïnvloedt het vertrouwen in de regiopolitie Utrecht.
De doelstelling van een project wordt in veel gevallen gekoppeld aan de performance. Nog steeds weet de politie geen manier te vinden om bij het bepalen van de doelstelling de perceptie en verwachtingen van burgers in acht te nemen (zie afbeelding 1).

Afbeelding 1: Visie/missie Basisproject Opsporing

Interne of externe doelstelling
De doelstelling van het BPO had drie invalshoeken: het verhogen van resultaten, de professionaliteit van medewerkers en de tevredenheid van burgers (zie afbeelding 1). Interessant is dat deze doelstelling zowel een interne als een externe doelstelling heeft. De vraag is in hoeverre het verstandig is om bij de invoering van procesmanagement een externe doelstelling te formuleren, omdat het lijnmanagement verantwoordelijk is voor de resultaten.

Het meetbaar krijgen van (project-)doelstellingen is niet gemakkelijk. Bedoeld worden: doelstellingen die achteraf meetbaar zijn. Vaak is het moeilijk aan te tonen dat bepaalde effecten het gevolg zijn geweest van bepaalde veranderingen. Zo zijn de resultaten in de opsporing sinds het jaar 2000 met ongeveer 20 procent gestegen en kan die winst, of een deel daarvan toch niet aan het verandertraject worden gekoppeld. De resultaten van de tevredenheid van burgers laten een tegenovergesteld beeld zien. Volgens de laatste politiemonitor loopt hun tevredenheid procentueel terug. Een punt waar de organisatie zich zorgen over moet maken.

Bij grootschalige verandertrajecten gaan, zoals vaak wordt beweerd, de kosten voor de baten uit. Dit betekent dat de resultaten eerst teruglopen en pas na enige tijd weer omhooggaan. Gedurende het hele traject van BPO was er echter geen sprake van een tijdelijke daling in de resultaten. Dit kan betekenen dat medewerkers harder hebben gewerkt, of dat het management strakker op resultaten heeft gestuurd. Misschien zijn medewerkers zich bewust geworden van de knelpunten in de werkprocessen, of zijn leidinggevenden beter gaan sturen op de kwaliteit in het proces. Waarschijnlijk hebben alle vier factoren geleid tot verbetering van de resultaten in de opsporing.

Toch is het beter om bij het begin van een verandertraject, dus ook bij implementatie van procesmanagement, een erkende nulsituatie te creëren, die intern gericht is op de producten van het project. Via het lijnmanagement gelden dan de externe doelstellingen van de organisatie, die tijdens de invoering van procesmanagement aangescherpt kunnen worden.
 

Duidelijke strategie
Een veranderingsstrategie geeft de richting, de omvang en de mijlpalen aan van beoogde veranderingen. Gaat het om grootschalige (regionaal) of kleinschalige (onderdeelniveau) vormen van procesmanagement? Wat wordt wel en wat niet meegenomen? Dit zijn vragen die vooraf beantwoord zullen moeten worden. In ieder geval moeten er duidelijke keuzes worden gemaakt, zodat de verwachtingen van de projectleiding, de opdrachtgever en de rest van de organisatie realistisch op elkaar afgestemd zijn. Daarnaast zeggen de keuzes iets over hoe belangrijk een verandertraject wordt gevonden.

In Utrecht is gekozen voor een grootschalige, regionale aanpak. Procesmanagement is niet beperkt gebleven tot de processen rond de zware criminaliteit. Ook de middelzware en veelvoorkomende criminaliteit zijn meegenomen, omdat die 90 procent van alle criminaliteit uitmaken. Deze vormen van criminaliteit worden binnen de elf districten grotendeels zelfstandig afgehandeld. De winst in termen van efficiëntie en effectiviteit zou daar het grootst zijn.

Bij de start van een grootschalig traject is de vraag wat wel of niet wordt meegenomen. Het beste is het om een paar hoofdonderwerpen te kiezen. Kleinere onderwerpen varen dan als het ware in het kielzog mee. De keuze van onderwerpen is voor een deel rationeel en voor een deel irrationeel of intuïtief. Ook de omstandigheden van dat moment beïnvloeden de keuzes. Het projectteam moet nadrukkelijk bij dit punt stilstaan en aansluiten op behoeften die binnen organisatieonderdelen leven. Bij de divisie Recherche was de afdeling BECRO (bestrijding criminele organisaties) bezig met standaardisatie van processen via het Kwaliteitsinstrument opsporing en vervolging (KOV). Dit gold toen nog niet voor de afdeling Kapitale Delicten van de divisie Recherche. Het belang van standaardisatie werd op basis van evaluaties van diverse moordonderzoeken bij die laatste afdeling urgent. Om die reden is de afdeling Kapitale Delicten (team grootschalige opsporing) onderdeel geworden van het BPO. De Technische Recherche, ook onderdeel van de divisie Recherche, wilde onder andere experimenteren met DNA als objectief bewijs. De afdeling Expertise (o.a. vuurwapens, verdovende middelen en autocriminaliteit) had sterke behoefte aan een kwaliteitsimpuls, gericht op ontsluiting van kennis, kunde en informatie. Ten slotte hadden de districten behoefte aan standaardisatie van producten en hulpmiddelen om de onderlinge uitwisselbaarheid binnen de districten te bevorderen. Maar meer in het bijzonder was er de wens om meer planmatig binnen de districtelijke recherche te werken. Uiteindelijk is er gekozen voor een viertal deelprojecten, te weten: Districtsgewijze Opsporing, Technische Opsporing, Kapitale Delicten en Expertise (zie afbeelding 2).

Afbeelding 2: Aanpak BPO

De keuze voor een brede aanpak betekent een investering in capaciteit. In ruim twee jaar schiep de regio Utrecht orde in de administratieve en procedurele verschillen rond opsporing. Daarbij werd gebruikgemaakt van dertien kwaliteitsmanagers van buiten de organisatie. Ze werden geplaatst bij de districten en bij de betrokken afdelingen binnen de divisie Recherche. Alle producten en hulpmiddelen zijn in die periode regionaal gestandaardiseerd. Ook heeft de regio Utrecht gekozen voor een aantal kortlopende experimenten, zoals DNA-onderzoek bij woning- en bedrijfsinbraken, ontmanteling van hasjplantages, opzet van buurt- en passantenonderzoek en management van plaats delict bij overvallen. Hiermee is voorkomen dat het veranderingstraject te lang onzichtbaar blijft voor de organisatie.

Bij invoering van procesmanagement is het moeilijk om veranderingen tastbaar en zichtbaar te maken en te houden. In Utrecht vonden de oriëntatie en voorbereiding achter de schermen plaats. In de voorbereiding lag het accent op draagvlak op strategisch (regionaal managementteam, managementteams districten en divisie) en tactische niveau (samenstelling procesteams, regionale platform portefeuillehouders). Het belang van goede communicatie tijdens het traject is evident.
 

Fasen
Het BPO in Utrecht onderscheidde verschillende fasen in het invoeren van procesmanagement: oriëntatie, voorbereiding, deelontwerpen, regionaal ontwerp, implementatie en borging (zie afbeelding 3).

Afbeelding 3: Planning BPO

In de oriëntatiefase zijn met de districten convenanten gesloten, kwaliteitsmanagers aangesteld en opgeleid. In de voorbereidingsfase zijn er binnen de districten procesteams samengesteld en is een regionaal platform van portefeuillehouders opgericht. In de fase van deelontwerpen zijn de processen van de regionale speerpunten uitgewerkt, experimenten gehouden en deelontwerpen definitief uitgewerkt. In de fase van het regionale ontwerp zijn de deelontwerpen in elkaar geschoven tot een definitief regionaal ontwerp, samen met de kwaliteitsmanagers en expertgroepen. Pas in de implementatiefase worden de veranderingen goed duidelijk. In Utrecht bleek een half jaar tekort om van een succesvolle implementatie te kunnen spreken. Om die reden is de borgingsfase verlengd. Een klein team van drie kwaliteitsmanagers begeleidt in Utrecht nu deze fase. Het accent ligt daarbij op regionale ondersteuning en het houden van kwaliteitssteekproeven (benchmarking van districten).
 

Sturing op proces
Een belangrijke strategische, en achteraf een succesvolle keuze was om vanaf het begin te werken alsof er al sprake was van procesmanagement. Zo zijn er in het BPO procesteams op onderdeelniveau opgericht, onder leiding van een portefeuillehouder Opsporing (lid van het management team, tevens recherchechef). Op regionaal niveau is het platform Portefeuillehouders Opsporing gevormd, onder voorzitterschap van de regionale proceseigenaar (thans divisiechef Recherche). Deze portefeuillehouders zijn in een later stadium ook benoemd tot regionale producthouders. Het grote voordeel hiervan is dat het nieuwe begrippenkader en semantiek vanaf het begin eigen wordt gemaakt, maar ook dat vanaf het begin ervaring wordt opgedaan met processturing (zie afbeelding 4).

Afbeelding 4: Sturing opsporingsproces

Communicatiemedia
Kennisnet is een belangrijk communicatiemedium in verandertrajecten. In het BPO werd bijvoorbeeld gewerkt met een eigen site op het Kennisnet om medewerkers continu te informeren over het project. Deze site werd redelijk bezocht, opvallend veel door leidinggevenden die een studie volgden en een onderzoeksopdracht zochten. Ook op andere wijze zijn de medewerkers op de hoogte gebracht van het BPO, zo zijn bij alle organisatieonderdelen bijvoorbeeld twee roadshows georganiseerd voor alle korpsonderdelen die bij het BPO betrokken waren.

Ter bevordering van de standaardisatie in de opsporingsprocessen zijn alle ontwikkelde producten en hulpmiddelen digitaal op het zogenoemde opsporingsnet beschikbaar gesteld voor alle medewerkers in de opsporing. Om het gebruik hiervan te bevorderen moesten alle oude hulpmiddelen ook fysiek uit de kasten en laden van medewerkers worden verwijderd. Het beheer van een dergelijk opsporingsnet kost tijd, maar het dwingende karakter van het gebruik van hulpmiddelen is een strategie die de moeite waard is. Het Bureau Beheer Processen houdt het opsporingsnet actueel. Een permanente on line evaluatie wordt momenteel ontwikkeld. Ook is een procedure ontwikkeld om nieuwe of gewijzigde hulpmiddelen als regionale standaard te valideren. Voorkomen moet worden dat na enige tijd hulpmiddelen gedateerd raken. Het standaardiseren – en digitaal beschikbaar stellen – van hulpmiddelen is een van de belangrijkste succesfactoren van het BPO geworden.
 

Urgentie
De veranderkunde leert dat veranderingen alleen succesvol zijn als er interne of externe urgentie wordt gevoeld. Bij Kapitale delicten, Technische recherche en Expertise was er interne urgentie. Bij de districten was die urgentie minder voelbaar. De burgerenquête onder 22.000 aangevers van alle soorten delicten was een succesvolle impuls om te veranderen. Burgers werden gevraagd naar hun ervaring met de professionaliteit van politie in het opsporingsproces. Ook werd gekeken in hoeverre de mate van hun tevredenheid over de politie invloed heeft gehad op hun vertrouwen in de politie. Uit deze enquête bleek onder meer dat aangevers er veel behoefte aan hebben om gedurende het proces geïnformeerd te worden over hun zaak. Er bestaat een significante relatie tussen hun tevredenheid en vertrouwen in de politie.
 

Relatie en netwerkbeheer
Een risico van verandertrajecten is isolatie van de rest van de organisatie en andere ontwikkelingen. Het onderhouden van relaties met sleutelfiguren, vakgenoten en met regionale en landelijke ontwikkelingen werkt revitaliserend en kan veel tijd besparen.
Intern heeft het BPO samengewerkt met verwante projecten. Een voorbeeld is het project Infidem (opsporingsinformatie). Extern wordt nog steeds samengewerkt met het programmabureau Abrio (procesaudit, evaluatie hulpmiddelen).
 

Bedrijfsmatig denken
De politie is niet gewend om bedrijfsmatig naar de organisatie te kijken. Op de politieopleidingen komt dit aspect nauwelijks aan de orde. Er is gebrek aan bedrijfskundige kennis en ervaring. Daarom wordt die vaak duur ingehuurd. Een andere oplossing is om nieuwe medewerkers tijdelijk of permanent op specifieke kennisterreinen aan te stellen. Er ontstaan dus nieuwe functies in de organisatie.
Voor het BPO zijn dertien kwaliteitsmanagers van buiten aangetrokken. Er werd dus een ideale combinatie gecreëerd tussen de denkers (kwaliteitsmanagers) en de doeners (politiemensen). Door deze constructie bleef de continuïteit gewaarborgd. Daarnaast werd centrale sturing op inhoud, voortgang en uniformiteit in benadering op deze wijze gegarandeerd. Kritiek dat kwaliteitsmanagers geld kosten, klopt. Het inhuren van externe bureaus is echter veel duurder. Een bijkomend voordeel is dat de kennis niet uit de organisatie verdwijnt, zodra de adviseur de deur van de organisatie uitstapt
 

Eerste stap
Procesmanagement begint met het in beeld brengen van de huidige werkwijze. Dit is moeilijker dan in eerste instantie wordt gedacht. Op basis hiervan is het mogelijk om een ideaal procesmodel te creëren volgens de Ordenings Methodiek Processen (OMP) en het Referentiemodel Werkprocessen Opsporing en Vervolging) (RWOV)  Van daaruit kunnen producten en hulpmiddelen verder worden uitgewerkt. De grootste en de moeilijkste stap is zonder enige twijfel het vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

De hoeveelheid en diversiteit van de hulpmiddelen en de standaardisatie daarvan is een ander probleem. De lay-out en vormgeving van documenten heeft geen eenduidige korpsstijl; begrippen worden door elkaar gehaald, bijvoorbeeld het verschil tussen een instructie en een protocol. Daarom moeten bij de start van procesmanagement begrippen zo snel mogelijk worden omschreven en standaards worden afgesproken.

Na de invoering van procesmanagement lijkt er wellicht op het eerste oog niet veel te zijn veranderd. De (in)formele afspraken over de kwaliteit van het werk zijn opnieuw geformaliseerd, vastgelegd en daardoor transparant gemaakt. Afspraken die aanvankelijk helder waren, bleken achteraf niet door iedereen gedeeld te worden. Het afstemmen van de kwaliteitsafspraken heeft achteraf meer tijd gevergd, dan verwacht. Toch zit de grootste verandering  echter in de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van leidinggevenden en hun rol in sturing op het werk. Voor medewerkers is de grootste verandering het verplicht gebruiken van de regionale standaards.
 

Lijnhiërarchie en proceshiërarchie
De politie is een lijnorganisatie. Dit betekent dat de sturing verticaal plaatsvindt: top down en/of bottom up, afhankelijk van de cultuur van de organisatie. Door invoering van procesmanagement zal de organisatie kantelen van een lijn- naar een matrixorganisatie en wellicht op termijn naar een volledig procesgerichte organisatie.

Invoering van procesmanagement betekent dat er naast de lijnhiërarchie ook een proceshiërarchie zal ontstaan. Procesmanagement houdt in dat het lijnmanagement macht moet overdragen aan het procesmanagement. De neiging bestaat om luchtig over deze herverdeling van macht heen te stappen, maar die speelt wel degelijk een rol bij een succesvolle invoering van procesmanagement.
 

Kanteling organisatie
Kanteling van de organisatie is een wezenlijk aspect van procesmanagement. In essentie betekent dit een herverdeling van macht. Die moet vooral tot uitdrukking komen in taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Als procesmanagement serieus wordt genomen, dan krijgt de procesmanager niet alleen taken, maar ook verantwoordelijkheid en bevoegdheden. Afbeelding 5 geeft deze kanteling van de organisatie weer.

Afbeelding 5: Kanteling organisatie.

Het eerste organigram geeft de klassieke lijnorganisatie in een simpele vorm weer, het tweede de matrixorganisatie als tussenvorm en het derde ten slotte een procesorganisatie.
In de lijnorganisatie is er sprake van enkel verticale sturing. In een matrixorganisatie vindt zowel een verticale als een horizontale sturing plaats. Bij een procesorganisatie is er nog slechts sprake van een horizontale sturing.

De drie belangrijkste sturingsvragen: ‘wat gaan we doen, waarom gaan we dit doen en hoe voeren we het uit’, liggen in een lijnorganisatie volledig bij het lijnmanagement. Bij een matrix- en bij een procesorganisatie liggen ze bij het procesmanagement.
Bij procesmanagement moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over de vraag wie verantwoordelijk is voor ‘wat, waarom en hoe’, maar ook over het resultaat. Het lijnmanagement is er niet altijd meteen van overtuigd dat de 'hoe'-vraag dan bij het procesmanagement hoort.
 

Rol leidinggevenden
Bij procesmanagement draait het om de wijze waarop het werk (horizontaal) in de organisatie verloopt. Logischerwijs zouden problemen horizontaal in het proces moeten worden opgelost. Er doet zich echter een interessant aspect voor. Traditioneel is de politie gewend alle problemen in het werk via de lijnhiërarchie op te lossen. Lijnchefs bespreken problemen in het werk op een hoger echelon. Het afdelingsgericht denken en het oplossen van problemen via de lijnhiërarchie zit sterk in de politiecultuur gebakken. Invoering van procesmanagement betekent dat er consequent vanuit processen moet worden geredeneerd. Deze consequente manier van benaderen, het denken in procestermen, kost tijd.

Essentieel bij procesmanagement is de rol van de lijnchefs (middenmanagement). Overdracht van vakkennis gebeurt meestal buiten de chefs om. Procesmanagement leidt ertoe dat chefs weer de rol van de zogenoemde 'sergeantinstructeur' op zich nemen. Dit houdt in dat leidinggevenden hun medewerkers trainen en instrueren, maar ook controleren en coachen op kwaliteit in het werk. Vaardigheden die zij zich weer eigen zullen moeten maken. Een organisatie kan alleen groeien als mensen en vooral ook leidinggevenden in hun nieuwe rol groeien.
 

Verantwoording en controle
Hoe en aan wie legt het nieuwe procesmanagement verantwoording af? Traditioneel doet de lijnmanager dit via de beleids-en beheerscyclus. In het bedrijfsplan staat wat hij wil, waarom en welk resultaat dat moet opleveren. Er vindt een controle plaats op de resultaten. Over deze resultaten voert de lijnmanager managementgesprekken met de korpsleiding. Maar als het gaat over de kwaliteit van de opsporingsprocessen, vindt de procesmanager nu ook de korpsleiding of alleen maar de lijnmanagers op zijn pad? De wijze waarop deze laatste verantwoording aflegt, is echter nog een onontgonnen terrein. Procesmanagement vraagt echter`om een gelijkwaardige benadering, zoals bij het lijnmanagement het geval is.

In procesmanagement speelt ook de controle een rol. Dit was vroeger een vies woord in politieland. Wie kent niet de verhalen van adjudanten die achter een boom controleerden of de agenten wel de afgesproken ronde maakten. Chefs gingen uit van de slechte kant van hun medewerkers. Na de reorganisatie is de functie van businesscontroller ingevoerd. Die legt de harde resultaten vast in periodieke managementrapportages. In een lijnorganisatie is er een verticale controle. De verticale controle richt zich dus op de vraag of de afgesproken resultaten zijn behaald. Procesmanagement kent een horizontale controle over de zachte resultaten, over de kwaliteit van producten en hulpmiddelen en over de voortgang van processen.
 

Ten slotte
De kwaliteitscontrole op processen staat nog in de kinderschoenen. Vooral het vinden van de juiste, objectieve indicatoren en een zinvolle normering is complex. Voor Utrecht is het een iteratief zoekproces dat tijd vergt. Vaak zijn er geen of te veel indicatoren. Ook wordt er soms gewerkt met meerdere indicatoren op verschillende niveaus. De bronnen waar de informatie moet worden verkregen zijn vaak niet valide of subjectief. Toch is het gelukt  in Utrecht een managementrapportage (MARAP) voor het opsporingsproces te ontwikkelen, die gebruikmaakt van informatie uit het Bedrijfsprocessensysteem (BPS).

Een dergelijke managementrapportage, op basis van indicatoren met een daaraan gekoppelde normering, kunnen de regionale proceseigenaar en producthouders feitelijke informatie geven, zodat zij het proces of hun product kunnen beheersen, daarop kunnen sturen én kunnen verbeteren. De kunst is en blijft om het aantal indicatoren tot een minimum te beperken, de lat niet direct te hoog te leggen. Een organisatie mag groeien, het management mag aan het managen van processen wennen. Uit ervaring in Utrecht is wel gebleken dat benchmarking, ook tijdens de invoering van procesmanagement, zeer stimulerend kan werken. Het zet druk op de kwaliteit. Kwaliteit waar de burgers steeds meer van zullen profiteren.

Meer informatie: BPO-borgingsteam, telefoon: 030-2397284.