Tijdschrift voor de politie

In deze tijd van efficiencymaatregelen, prestatiefinanciering, hogere oplospercentages en de nadruk op opsporing is de politie samen met haar partners naarstig op zoek naar methoden om de strafrechtsketen te ontlasten. Niet alleen het vereenvoudigen van bestaande processen maar ook het toedelen van een actievere rol aan de politie in de verschillende afdoeningstrajecten kan bijdragen aan het ontlasten van het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht. Hierdoor kunnen meer zaken in het begin van de keten worden afgehandeld, worden de doorlooptijden korter en zullen kwaliteit en effectiviteit van de in het strafproces betrokken actoren uiteindelijk toenemen.
 

Werkgroep
In opdracht van de procureur-generaal, de hoofdofficier van justitie van het arrondissement Amsterdam en de hoofdcommissaris van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland is een werkgroep ingesteld bestaande uit medewerkers van het parket Amsterdam en de regiopolitie Amsterdam-Amstelland. Deze werkgroep, genaamd de werkgroep Afdoeningen, heeft de taak om een aantal voorstellen te ontwikkelen ter verhoging van de doelmatigheid en effectiviteit van de justitiële afdoeningsketen.
Bij de oriëntatie op deze taakstelling werd onze aandacht gevestigd op enkele Scandinavische landen. Deze landen hebben namelijk een rechtssysteem waarbij een groot deel van het OM en het politieapparaat in één organisatie zijn ondergebracht. Zo zijn hoge politiechefs in Noorwegen en Denemarken tevens officier van justitie en geven zij zowel leiding aan de politie als aan het vervolgingsapparaat. In januari van dit jaar hebben wij gedurende enkele dagen een bezoek gebracht aan Oslo om na te gaan in hoeverre elementen uit het strafrecht van de Scandinavische landen bruikbaar zijn in ons rechtssysteem.
 

Het Noorse systeem
Noorwegen is al vanaf de 9e eeuw een constitutionele monarchie en heeft 4,4 miljoen inwoners. De nationale politie is verdeeld in 27 districten en maakt deel uit van het ministerie van Justitie. De chefs van deze districten leggen verantwoording af aan de hoofdcommissaris van de directie Politie van het ministerie van Justitie. Deze, overigens vrouwelijke, hoofdcommissaris ontvangt haar missives rechtstreeks van de minister. Maar de minister schroomt niet om ook regelmatig met de politiechefs zoals uit Oslo te overleggen.

Net als in ons land kent het Noorse systeem een dubbel gezag. Men noemt het in Noorwegen het tweesporensysteem. De hoofdcommissaris is verantwoordelijk voor de openbare orde en het verkeer en bovendien belast met fondswerving en budgetverdeling. Het tweede spoor wordt gevormd door een algemeen procureur-generaal, rechtstreeks aangestuurd door de regering (King in Council), die zijn gezag uitoefent met behulp van tien over het land verspreide districtsparketten. Via deze lijn worden richtlijnen en instructies aan het politieapparaat gegeven ten aanzien van aangiften, onderzoek en vervolging. Deze procureur-generaal kan geen opdrachten krijgen van de minister van Justitie, noch van de regering waar het individuele gevallen betreft.
De Noren zijn zonder meer te spreken over dit systeem, dat al eeuwen bestaat. Vooral de efficiëntie, de vlotte doorlooptijden en kwaliteit van strafrechtzaken worden geroemd. Bovendien is de officier van justitie vanaf het begin direct betrokken bij een strafzaak, zodat rechtmatigheidtoetsing en processturing vanaf het eerste moment gewaarborgd zijn. Het systeem vereist echter wel een zekere mate van consensus bij de criminaliteitsbestrijding en is gevoelig voor obstructie en tegenstrijdige aanwijzingen vanuit de twee verantwoordelijkheidslijnen.

De algemeen procureur-generaal heeft voor 2004 als hoofddoelstelling het verminderen van de criminaliteit en hanteert daarnaast strakke normen ten aanzien van de kwaliteit van de voorgebrachte zaken, oplospercentages, korte doorlooptijden bij onderzoek en vervolging en adequate sancties. Het gemiddelde oplospercentage bedroeg in 2002 36,2. Bij de vermogensdelicten was dit 28,1, terwijl bij vernieling en geweld deze percentages op 24,3 respectievelijk 61,1 uitkwamen. De doorlooptijden van strafzaken (aanhouding tot veroordeling/schikking/sepot) daalden van 197 dagen in 1996 tot 136 dagen in 2002. Van alle voorgebrachte zaken leidde 7,9 procent in 2002 tot vrijspraak.

De sterkte van de gehele Noorse politie bedraagt 12.000 medewerkers, inclusief 500 officieren van justitie. De districtschef en veelal ook de plaatsvervangers zijn tevens officier van justitie. Wil je als politiefunctionaris carrière maken dan dien je een rechtenstudie aan de universiteit voltooid te hebben en praktijkervaring op te doen als officier van justitie. Voor een goed beeld van hoe het in een district toegaat, zoomen we in op het politiedistrict Oslo. Naast de vele uitgebreide districten met weinig inwoners is het district Oslo het kleinste district maar in andere opzichten het grootste. Oslo heeft 500.000 inwoners en bestaat voor 17 procent uit leden van etnische minderheden. In het district werken 2200 medewerkers, waarvan 1600 politiefunctionarissen en ruim 100 officieren van justitie.
 

Opmerkelijke verschillen
Het rechtssysteem van de twee landen kent veel overeenkomsten. Zowel Noorwegen als Nederland hebben een gematigd accusatoir rechtsstelsel. Toch zijn er drie opmerkelijke verschillen. Het betreft de positie en bevoegdheden van de officier van justitie, het buitengerechtelijk afdoen van strafzaken en de gebieds- en contactverboden.
 

Officier van justitie
De algemeen procureur-generaal geeft leiding aan de officieren van justitie in Noorwegen. Er is een tweedeling in de uitvoering van de taken van het Openbaar Ministerie. Het landelijk parket, waaronder alle officieren van justitie ressorteren die landelijk opereren, vervolgt de zware zaken zoals brandstichting, moord, doodslag en andere ernstige misdrijven. Daarnaast zijn er de officieren van justitie die ingebed in de politieorganisatie hun werkzaamheden verrichten en daarbij de zaken behandelen die niet door het landelijk parket vervolgd worden. Deze officieren van justitie, die overigens ook onder de verantwoordelijkheid van het landelijk parket vallen, maken deel uit van de politieorganisatie. Zij dragen een politie-uniform, hebben een politierang en worden ook door de politie betaald. Maar de politie heeft geen zeggenschap over hen. Om de verwarring compleet te maken, worden zij in het Noors 'politiadvokat' genoemd. Terwille van de duidelijkheid zullen we in dit artikel de officieren van justitie die bij de politie werken 'politieofficieren van justitie' noemen.

De taken van een politieofficier van justitie zijn het beoordelen van binnengekomen zaken en het toetsen van de rechtmatigheid van de aanhouding van verdachten, het toepassen van dwangmiddelen, het direct leidinggeven aan het opsporingsonderzoek, het buitengerechtelijk afdoen van strafbare feiten, het dagvaarden van verdachten en het voor de rechter brengen van verdachten. De politieofficier van justitie is jurist en werkt de eerste tijd onder een mentor. Op elk politiebureau in het district Oslo is gedurende de dag en de avond een politieofficier van justitie aanwezig. Ook ’s nachts is er een politieofficier van justitie aanwezig, zij het voor heel Oslo.
 

Aangiften en verdachten
De politieofficier van justitie toetst alle aangiften. In samenspraak met een leidinggevende politiefunctionaris wordt nagegaan of er opsporingsindicaties zijn en welke opsporingshandelingen verricht moeten worden. Van aangehouden verdachten bekijkt de politieofficier van justitie binnen korte tijd het proces-verbaal van de zaak en oordeelt op deze wijze (zonder de verdachte overigens gezien of verhoord te hebben) over de rechtmatigheid van de aanhouding.
 

Toepassen van dwangmiddelen
De politieofficier van justitie is bij uitstek de autoriteit die binnengekomen verzoeken voor het toepassen van dwangmiddelen beoordeelt. Dit kan variëren van inbeslagneming tot doorzoeking en telefoontap. Zij het dat voor de meer ingrijpende dwangmiddelen een rechterlijke autoriteit de wettelijke bevoegdheid heeft. In het algemeen beslist de politieofficier van justitie over alle dwangmiddelen in de opsporingsonderzoeken.
 

Directe leiding over opsporingsonderzoek
In tegenstelling tot in Nederland geeft de politieofficier van justitie direct leiding aan alle opsporingsonderzoeken. Van de eenvoudige winkeldiefstal tot aan de zwaardere zaken, die zij later overdragen aan het landelijk parket. Deze rol is geïnternaliseerd binnen de politie en leidt tot een kwalitatief goed product.
 

Buitengerechtelijk afdoen strafbare feiten
De politieofficier van justitie is bevoegd om zelfstandig strafbare feiten buitengerechtelijk af te doen bij strafbeschikking. Binnen bepaalde grenzen (de grens ligt bij de vrijheidsstraf) kan hij/zij geldboetes of taakstraffen opleggen. In elke strafbeschikking staat vermeld wat de vrijheidsstraf is bij niet-betalen of bij het niet nakomen van de opgelegde taakstraf. Verder in dit artikel wordt een nadere uitleg van de strafbeschikking gegeven.
 

Dagvaarden / voor de rechter brengen
Indien strafbare feiten niet buitengerechtelijk kunnen worden afgedaan met een strafbeschikking van een politieofficier van justitie, ontvangen de verdachten een dagvaarding om voor de districtsrechtbank te verschijnen. Een enorm verschil met de Nederlandse situatie is dat de politieofficier van justitie van zaken waarbij hij zelf betrokken is, de dagvaarding opstelt en de verdachte voor de rechtbank brengt. In het algemeen is er geen overdracht van zaken. De politieofficier van justitie is van de start van de zaak tot aan de gerechtelijke afdoening nauw betrokken bij het opsporings- en vervolgingsproces. Dit zorgt voor een enorme kwaliteitsimpuls. Overigens leidt dit niet tot een verhoging van het sepotpercentage om met alleen 'goede zaken' voor de rechtbank te verschijnen en te 'winnen'. Er wordt een met Nederland vergelijkbaar percentage veroordeeld, vrijgesproken of ontslagen van rechtsvervolging.
 

Strafbeschikking
In Noorwegen kan een strafbaar feit bij strafbeschikking worden afgedaan. Een strafbeschikking is een onherroepelijke beslissing van de overheid, te vergelijken met een rechterlijk vonnis. Het is een buitengerechtelijke afdoening van een strafbaar feit. Er kan dus zonder tussenkomst van een rechter een straf worden opgelegd. Overigens kan bij een strafbeschikking alleen een geldboete of taakstraf (bevoegdheid van politieofficier van justitie) worden opgelegd. Een strafbeschikking kan niet leiden tot een vrijheidsstraf.
 

Politieambtenaar en politieofficier van justitie bevoegd
Zowel de uitvoerende politieambtenaren als de politie officieren van justitie zijn bevoegd om een strafbeschikking uit te vaardigen. In het schema is de onderstaande procedure weergegeven. De uitvoerende politieambtenaren hebben de bevoegdheid om een strafbaar feit buitengerechtelijk af te doen met een strafbeschikking bij de veelvoorkomende overtredingen, meestal gerelateerd aan het verkeer. De maximumgrens voor het opleggen van een geldboete door een uitvoerende politieambtenaar bedraagt 375 euro.

Een politieambtenaar kan de strafbeschikking bij aangewezen strafbare feiten op straat uitreiken. Als een bestuurder door rood licht rijdt en daarna wordt staande gehouden, wordt een strafbeschikking ingevuld (ongeveer gelijk aan de bonnen die de Nederlandse politie gebruikt). Op de strafbeschikking wordt de hoogte van de straf (geldboete) aangegeven en de vervangende hechtenis als de geldboete niet wordt betaald. In de tabel op pag. … staan de boetecategorieën en de vervangende hechtenis bij niet-betaling.
 

Akkoordverklaring
Belangrijk in de procedure van de strafbeschikking is de verklaring van de verdachte. De verdachte kan door het zetten van zijn handtekening aangeven dat hij akkoord gaat met de strafbeschikking of aangeven dat hij hiermee niet akkoord gaat. De overtreder is bij akkoordverklaring gehouden de geldboete te betalen. Als het uiteindelijk niet lukt om de geldboete te innen, wordt de betrokkene gemaand zich te melden bij een huis van bewaring en indien hij daar niet verschijnt, gesignaleerd. Indien de betrokkene door de politie getraceerd is wacht het huis van bewaring. Op dat moment kan door betaling detentie als nog worden voorkomen.
Overigens kent Noorwegen een hoge betalingsbereidheid. De meeste geldboetes worden dan ook betaald. Het komt haast niet tot ten uitvoerlegging van de subsidiaire hechtenis.
 

Niet akkoord met strafbeschikking
De verdachte die niet instemt met de strafbeschikking en de daaraan gekoppelde geldboete tekent de strafbeschikking eveneens, maar dan op het gedeelte waar vermeld staat dat de betrokkene niet instemt. De verbalisant vult de achterkant van de strafbeschikking in en laat deze door een politieofficier van justitie beoordelen. Deze officier van justitie neemt een besluit na het doornemen van de stukken, waarvan ook de verklaring van de verdachte deel uitmaakt: bevestiging van de beschikking of sepot. De strafbeschikking wordt naar de betrokkene gezonden, die het stuk ondertekent. Ook deze keer is er de keuze tussen wel en niet instemmen. De verdachte die niet akkoord gaat met de strafbeschikking van de politieambtenaar noch met de strafbeschikking van de politieofficier van justitie die een 'tweede' beoordeling uitgevoerd heeft, kan de rechter een uitspraak laten doen over het strafbare feit. Het is daarbij van eminent belang dat in zo'n situatie de straf altijd zwaarder uitpakt als het rechtsmiddel niet tot vrijspraak of ontslag van rechtsvervolging leidt.
 

Toegang tot een rechter
Het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens geeft aan dat verdachten toegang tot een rechter dienen te hebben indien zij dit willen. Wordt dit recht dan genegeerd in Noorwegen? De verdachte die zich akkoord verklaard heeft met de strafbeschikking heeft ook nog de mogelijkheid om een rechter een uitspraak te laten doen, zij het dat deze gronden restrictief zijn. In drie gevallen kan een betrokkene een rechter een uitspraak verzoeken inzake de opgelegde straf. De gronden hiervoor zijn:
– er is een procedurele fout begaan;
– de strafwet is verkeerd geïnterpreteerd;
– de vrije wilsverklaring ontbreekt (dronkenschap, onder druk gezet, et cetera).
 

Bijzondere verboden
Bij een van onze bezoeken aan een politieonderdeel in Oslo gaf een politieofficier van justitie een lezing over het project huiselijk geweld. In de discussie die zich daarna ontspon over de verschillen in aanpak in de ons omringende landen, werden wij opmerkzaam gemaakt op een specifiek Noorse bevoegdheid. Het Noorse wetboek van strafvordering kent in artikel 222 a een verregaande mogelijkheid om gebieds- en contactverboden op te leggen. In ons land zijn dergelijke verboden gebaseerd op het civiele recht of het strafrecht (bijvoorbeeld als bijzondere voorwaarde voor schorsing van voorlopige hechtenis). Het betreffen dan zaken als bedreiging, mishandeling en belaging. Ook kennen wij dit fenomeen bij openbare ordeverstoringen door drugsgebruik c.q. -handel, waarbij de burgemeester op basis van het bestuursrecht de mogelijkheid heeft om personen gedurende een bepaalde tijd de toegang tot en het verblijf in een bepaald gebied te ontzeggen.

De politieofficier van justitie heeft de bevoegdheid een persoon te verbieden om zich op een bepaalde plaats op te houden, een ander persoon te volgen, te bezoeken of op de een of andere manier met deze persoon in contact te treden, als daar gelet op de bijzondere omstandigheden een risico bestaat dat de persoon tegen wie het verbod zich richt, een strafbaar feit pleegt tegen de andere persoon of de vrijheid en/of veiligheid van deze persoon bedreigt. Dit verbod kan worden opgelegd op verzoek van de persoon wiens vrijheid en/of veiligheid in het geding is, dan wel ambtshalve indien het publieke belang dat vereist. Het verbod kent een duur van maximaal één jaar en dient zo spoedig mogelijk, maar in elk geval binnen drie dagen, door de rechter te worden getoetst.
Deze bevoegdheid wordt niet alleen regelmatig gebruikt bij huiselijk geweld, maar ook bij bendes die met elkaar op de vuist willen en personen die in winkels en andere gelegenheden de orde verstoren. Omdat 24 uur per dag een politieofficier van justitie in dienst is, kan deze bevoegdheid onmiddellijk worden uitgeoefend.
 

Leermomenten
Noorwegen heeft verhoudingsgewijs veel meer officieren van justitie dan Nederland en kent een hoger oplossingspercentage. Wij kunnen onvoldoende onderbouwen of dit laatste is toe te schrijven aan het Noorse rechtssysteem, daar is onderzoek voor nodig. Wel zijn we ervan overtuigd dat de werkwijze van de Noorse politie en justitie enorm effectief is en dat veel werk in het begin van de keten wordt afgehandeld. In de werkgroep wordt nagegaan of de ervaringen die ze in Noorwegen heeft opgedaan leermomenten opleveren voor het Nederlandse rechtssysteem.

In Nederland heeft de minister van Justitie het voornemen om via een strafbeschikking zaken buitengerechtelijk af te doen. Dit voornemen heeft aan de ene kant raakvlakken met de 'Noorse' strafbeschikking, maar staat er aan de andere kant ver vandaan. De verdachte die in Nederland, volgens het wetsvoorstel, een beschikking accepteert, wordt bij het niet voldoen aan de opgelegde straf gedagvaard voor een rechter die de zaak ter terechtzitting zal behandelen. De verdachte beschikt over de gebruikelijke rechtsmiddelen. Personen die de opzet hebben om de rechtsgang te traineren hebben daartoe bij de Nederlandse strafbeschikking veel mogelijkheden.

We hopen dat onze ervaringen in Noorwegen kunnen bijdragen aan de discussie over een efficiënte en effectieve afdoening van strafzaken in Nederland.

Abstract
In recent years, the police has come under considerable pressure from both politicians and society as a whole. The call to improve safety, focus more on reducing crime figures and increase crime-solving rates is making a greater claim on the capacity of the criminal justice system. Increasing numbers of cases have been prosecuted and more severe punishments imposed in the past few years. Despite falling crime figures, the call for improved safety can still be heard, and it is even getting louder. The Public Prosecution Service and the police are jointly searching for ways of relieving the pressure.

One of the possibilities for settling offences and crimes at an earlier point in the criminal justice chain is to follow the Norwegian model. Most public prosecutors in Norway are part of the police service, are directly involved with all incoming cases and deal with the great majority themselves. Not only via the power to impose fines, but also to bring cases to court and settle them there. An important element of inflicting punishment in the Norwegian system is the 'declaration of agreement' signed by the suspect after committing a criminal offence. This means that the punishment can be executed quickly. Access to the courts remains open.

Another important aspect is the possibility for police public prosecutors to impose prohibitions restricting the movement and contact of, for example, perpetrators of domestic violence or groups of youths who commit shoplifting.

The Netherlands could learn a lot from the Norwegian legal system when it comes to settling cases sooner and more efficiently, as well as increasing the impact of government intervention.