Tijdschrift voor de politie

Als het aan de politieministers en de korpsbeheerders ligt, gaan burgers hun laatste contact met de politie gunstiger beoordelen dan voorheen. Hierover zijn harde afspraken gemaakt. De vraag is echter of dit een realistische doelstelling is; het oordeel van burgers over het laatste politiecontact is in de periode 1993-2001 is opmerkelijk stabiel gebleken. Onlangs heeft de minister van BZK opdracht gegeven tot een onderzoek naar het oordeel van burgers over het contact met de politie. De vraag ligt voor de hand wat de politie moet doen om een betere beoordeling te krijgen. Hiervoor moet bekend zijn hoe het oordeel van burgers over de politie (en over het contact met de politie) totstandkomt.

Kwaliteitssysteem
De afgelopen jaren is veel aandacht besteed aan de kwaliteit van de politiezorg in ons land. Er is zelfs een compleet kwaliteitssysteem voor opgezet naar voorbeeld van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK), dat de waardering door de maatschappij wordt aanmerkt als een van de resultaten van de politie.
Op termijn zouden deze kwaliteitsinspanningen moeten leiden tot een gunstiger oordeel van burgers over het functioneren van de politie. Dit zou althans de een uitkomst moeten zijn van de sinds 1993 periodiek uitgevoerde Politiemonitor Bevolking. De vraag is alleen of dat ook het geval is.
Een andere vraag is hoe het oordeel van burgers over de politie totstandkomt. De Politiemonitor Bevolking vraagt burgers namelijk wel naar hun oordeel over het functioneren van de politie, maar niet waarop zij dat oordeel baseren en welke maatstaf zij hanteren. Als iemand aangeeft dat hij ontevreden is over de politie in zijn woonbuurt blijven de aard en de reden van die onvrede onduidelijk. Een politiechef die wil proberen zo'n negatief oordeel om te buigen, weet dan ook niet waar te beginnen en wat te doen. Wie niet begrijpt waarop mensen hun oordeel over de politie baseren, grijpt al snel naar oplossingen die voor de hand liggen.

Definitie
Het begrip 'oordeel' heeft twee betekenissen. Allereerst kan een oordeel ontstaan als het resultaat van een vergelijking tussen verwachtingen en uitkomsten. Wie een goed glas wijn verwacht en ervaart dat het om een schrale en smakeloze drank gaat, beoordeelt deze wijn negatief. Omgekeerd zal iemand wiens verwachtingen worden overtroffen een gunstig oordeel uitspreken en (zeer) tevreden zijn over de wijn. Verwachtingen zijn dus in eerste instantie bepalend om de uitkomst of het resultaat aan af te meten; de vergelijking tussen verwachtingen en uitkomsten leidt tot het oordeel.¹ Wie dit mechanisme toepast op het functioneren van de politie komt bedrogen uit: veel mensen hebben nauwelijks concrete verwachtingen over wat de politie zou moeten doen, en deze verwachtingen zijn ook nog eens weinig stabiel in de tijd. Bovendien kan hetzelfde politieoptreden positief worden beoordeeld door iemand met lage verwachtingen en negatief door iemand die hoge verwachtingen koestert.² Al met al is het moeilijk om te beschikken over een consistent verwachtingspatroon. Wellicht biedt het begrip symboolfunctie uitkomst: de verwachting dat de politie optreedt als symbool van de strijd tegen onrecht en onveiligheid en van de hulp aan goedwillende burgers. Als de politie conform de symboolfunctie optreedt, zal de burger zich bevestigd zien in zijn of haar beeld van hoe de wereld in elkaar zit en de politie positief beoordelen (althans niet negatief). In het tegengestelde geval zal de teleurstelling hierover leiden tot een negatief oordeel.
De tweede betekenis van het begrip 'oordeel' is van psychologische aard: een uiting van de attitude van burgers jegens de politie. 'Attitude' is een verzamelbegrip voor gevoelens, kennis en gedragingen ten aanzien van een bepaald object. Het theoretische uitgangspunt is dat attitudes in positieve zin veranderen door positieve ervaringen en in negatieve zin door negatieve ervaringen, mits deze ervaringen sterk genoeg zijn.³ Ervaringen met de politie leiden tot (nieuwe) kennis over het functioneren van de politie en daarmee tot een verandering van de attitude jegens de politie. Dit zou betekenen dat iemand die positieve ervaringen met de politie heeft gehad positiever over de politie oordeelt (en iemand met negatieve ervaringen negatiever) dan iemand die geen contact met de politie heeft gehad.

Twee theorieën
Er zijn verschillende theorieën over zaken die het oordeel over de politie kunnen beïnvloeden. Twee daarvan worden hier besproken. Allereerst politiecontacten: wie in aanraking met de politie is geweest, weet waarover hij spreekt als hij oordeelt over hun functioneren. Deze ervaringen zorgen ervoor dat zo iemand in het algemeen anders over de politie zal oordelen dan iemand die niet recent contact met de politie heeft gehad. De laatste gaat af op verhalen van anderen (verjaardag, borreltafel), op de media of simpelweg op zijn eigen waarneming van politiemensen die aan het werk zijn. Mensen die contact met de politie hebben gehad, hebben bij die gelegenheid ervaren of die politie zich gedraagt conform de symboolfunctie. Deze ervaringen leiden ook tot een positiever of negatiever attitude jegens de politie.
De tweede theorie is dat het oordeel van burgers over de politie mede afhangt van enkele kenmerken van deze burgers. In de literatuur zijn hiervoor ook aanwijzingen te vinden; onderzoek in de VS en in Nederland wijst uit dat geslacht, leeftijd, opleiding, woningbezit en etniciteit hierop van invloed kunnen zijn. Daarnaast blijken omgevingskenmerken, meer in het bijzonder de urbanisatiegraad en (achterstands)kenmerken van de buurt mee te kunnen spelen. Ook binnen de politie bestaan allerlei huis-, tuin- en keukentheorieën: welgestelde mensen zijn altijd kritisch, oude mensen zijn altijd tevreden, in slechte buurten ben je nooit welkom, enzovoort.

Politiemonitor
In hoeverre worden deze theorieën nu ondersteund door de uitkomst van bevolkingsenquêtes? In ons land worden periodiek drie bevolkingsenquêtes uitgevoerd: de Politiemonitor Bevolking, de International Crime Victims Survey en de CBS-onderzoeken over rechtsbescherming en veiligheid. Omdat de eerste veruit de grootste is en al sinds 1993 op min of meer dezelfde wijze wordt uitgevoerd, is deze gebruikt bij het beantwoorden van deze vragen. De uitkomsten van vijf enquêtes die in de jaren 1993 tot en met 2001 zijn gehouden, zijn bij elkaar gevoegd. Het resultaat hiervan is een bestand waarin de opvattingen van meer dan 365.000 respondenten zijn terug te vinden.

In de Politiemonitor Bevolking wordt burgers bij twee gelegenheden hun oordeel over de politie gevraagd. De eerste keer betreft het functioneren van de politie in de woonbuurt in het algemeen, de tweede gelegenheid is wanneer iemand meldt de laatste  twaalf maanden contact met de politie te hebben gehad. De antwoorden op de vraag hoe dat contact wordt beoordeeld, zijn voorgestructureerd op een vijfpuntsschaal die loopt van 'zeer tevreden', via 'tevreden' en 'noch tevreden, noch ontevreden' naar 'ontevreden' en 'zeer ontevreden'. De oorspronkelijke waarden die daaraan worden gekoppeld, lopen van 1 voor 'zeer tevreden' tot 5 voor 'zeer ontevreden'. Ter wille van de begrijpelijkheid hanteer ik hier de omgekeerde volgorde: een hogere waarde betekent een grotere mate van tevredenheid.
De rapportages van de Politiemonitor Bevolking, die na elk onderzoek worden gepubliceerd, tellen alleen de percentages 'zeer tevreden' en 'tevreden' op, maar het is beter om de gemiddelde waarde te gebruiken. Als namelijk alleen het topje van de ijsberg zichtbaar is (de hoogste twee scores), blijft het gissen naar de omvang en de vorm van het deel dat onder water ligt. Daarbij zijn inschattingsfouten niet denkbeeldig. Het rekenvoorbeeld laat zien dat de gemiddelde waarde stijgt en de hoogste twee scores samen een gelijke uitkomst geven, terwijl er tegelijkertijd bij deze twee een verschuiving in negatieve richting is omdat minder mensen 'zeer tevreden' zijn over de politie.
Door de gemiddelde waarde te gebruiken, worden alle scores in de berekening betrokken.

Invloed contact
Uit de Politiemonitor van 1993 tot en met 2001 blijkt dat burgers in het algemeen tevreden zijn over het functioneren van de politie in hun woonbuurt. De gemiddelde waarde is 3,45, ruim boven de middelste waarde. Wanneer vervolgens onderscheid wordt gemaakt tussen burgers die geen recent contact met de politie hebben gehad en zij die dat wel hebben gehad, dan blijkt dat contacten met de politie samenhangen met een ongunstiger oordeel over de politie. Mensen die in de laatste twaalf maanden contact met de politie hadden, oordelen gemiddeld duidelijk minder gunstig over het functioneren van de politie dan degenen die dat niet hadden. Bij degenen die geen contact hadden, is de gemiddelde score 3,50, bij degenen die wel recent contact hebben gehad, is dit 3,38. Het merendeel (ruim 60%) van de ondervraagde burgers geeft aan geen recent contact met de politie te hebben gehad.
Burgers beoordelen het contact dat zij met de politie hebben gehad positief: de gemiddelde waarde bedraagt 3,60. Het contact wordt dus hoger gewaardeerd dan het functioneren van de politie in het algemeen. Dit kan te maken hebben met demystificatie. Mensen die de politie 'in het echt' hebben meegemaakt, zijn weliswaar tevreden over het contact en wat daaruit is voortgekomen, maar zijn door hun ervaringen in zekere zin teleurgesteld geraakt in wat het 'instituut' politie voorstelt.

Het blijkt dat het oordeel over het algemene functioneren van de politie voor bijna 15 procent samenhangt met het oordeel van burgers over het contact met de politie. Dit betekent dat pogingen om het contact met de politie te verbeteren het oordeel over de politie in het algemeen maar beperkt zullen beïnvloeden. Omgekeerd leidt een ongunstiger oordeel over het contact maar in relatief geringe mate tot een ongunstiger oordeel over de politie.
Dat brengt ons op de vraag in hoeverre deze beide oordelen in de afgelopen jaren aan verandering onderhevig zijn geweest. Als we kijken naar de onderzoeksperiode van tien jaar, moeten we constateren dat het oordeel over de politie al die jaren relatief stabiel is geweest. Tussen 1992 en 2002 varieert de waarde van het gemiddeld oordeel van burgers over de politie slechts twee procent rond het gemiddelde van 3,45.⁴ Een stijging over de periode heen is daarbij niet waar te nemen. Het oordeel over het contact met de politie, de indicator die is opgenomen in de afspraken tussen de politieministers en de korpsbeheerders, varieert in die periode zelfs nog minder. Deze waarden liggen rond de 3,60 en het verschil tussen de hoogste en de laagste waarde verschilt slechts 0,75 procent.⁵

Symboolfunctie
Maakt het nog iets uit wat de politie doet wanneer zij contact heeft met burgers? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is de symboolfunctie nader uitgewerkt en is een uitsplitsing gemaakt naar de vraag van wie het initiatief uitging. In de Politiemonitor wordt burgers gevraagd wat de aard van hun contact met de politie is geweest. De contacten zijn ondergebracht in vier categorieën: wel/niet conform de symboolfunctie en wel/niet op initiatief van de politie. Contacten waarbij iemand een bekeuring had gekregen (een contact waarbij de politie het initiatief neemt en waarbij deze zich niet conform de symboolfunctie gedraagt) is zijn in een andere groep ingedeeld dan contacten waarbij een burger zich tot de politie wendde met een verzoek om inlichtingen (een contact op initiatief van de burger waarbij de politie zich wel conform de symboolfunctie gedraagt).
Gebleken is dat het doen van aangifte als slachtoffer van een misdrijf het oordeel over het functioneren van de politie in de woonbuurt het sterkst in negatieve zin beïnvloedt. Ook bekeuringen en waarschuwingen leiden, zij het wat minder, tot een negatiever oordeel. Politiecontroles en verzoeken van burgers om informatie, meldingen aan de politie, contacten van sociale of administratieve aard en dergelijke hebben een zeer geringe invloed. Wel geven alle contacten van burgers met de politie aanleiding tot een oordeel dat negatiever uitvalt dan dat van burgers die geen contact met de politie hebben gehad.
Bekeuringen en waarschuwingen vormen de grootste bronnen van ontevredenheid over het contact, gevolgd door het doen van aangiften. De andere twee soorten contacten worden veel gunstiger beoordeeld.

De meeste contacten leiden dus tot een negatiever oordeel van burgers over de politie en over het contact met de politie. Slechts 0,6 procent van het oordeel over het functioneren is te verklaren uit de aard van de contacten. Hieruit volgt dat het oordeel over de politie nauwelijks zal veranderen door de politie andere dingen te laten doen. Dat ligt wat duidelijker bij het oordeel over het contact met de politie. 2,4 Procent hiervan kan worden verklaard door onderscheid te maken in de hiervoor genoemde soorten contact. Dit betekent dat de politie het oordeel over het contact slechts zeer beperkt in positieve zin zal kunnen veranderen door bijvoorbeeld minder bekeuringen uit te delen (de grootste dissatisfiers) en meer open dagen te organiseren, gevonden voorwerpen te registreren of meldingen van burgers aan te nemen.
De symboolfunctie van de politie, dus de verwachting van burgers dat de politie goedwillende burgers ondersteunt en zich inzet tegen onrecht en onveiligheid, blijkt slechts beperkt bij te dragen aan het begrip van het oordeel van burgers over de politie. Voor het oordeel over het contact met de politie is de rol van de politie van meer invloed, al gaat het dan nog steeds maar over ruim twee procent verklaarde variantie.⁶ De rol van de politie bij een contact speelt wel duidelijk mee als het gaat om het verklaren van het oordeel over het contact. Daarom lijkt het wel zinvol om onderscheid te maken naar de verschillende rollen die de politie bij een contact speelt, al is het beter deze verschillende rollen anders te definiëren dan op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal mogelijk blijkt.

Rest de vraag waarom de aard van het contact verschillend uitwerkt op de twee genoemde oordelen. Waarschijnlijk is het oordeel over het algemene functioneren op andere gronden gefundeerd dan het oordeel over het contact. De uitkomsten van het contact met en de bejegening door de politie lijken van groot belang te zijn voor het oordeel dat burgers hebben over het contact met de politie.⁷ Bij het oordeel over het functioneren daarentegen blijkt dat het algemene vertrouwen in het politieapparaat⁸ en de emotioneel/affectieve betrokkenheid van burgers bij de politie een grotere rol te spelen.⁹

Kenmerken burgers
De Politiemonitor bevat een beperkt aantal persoonskenmerken. Kenmerken van de omgeving ontbreken totaal. Ter wille van de privacy¹⁰ zijn de gegevens van de respondenten bovendien zodanig geregistreerd dat ze niet op een verantwoorde manier kunnen worden gekoppeld aan omgevingsgegevens van het CBS. Uit de gegevens die in de onderzochte periode zijn verzameld, komt naar voren dat het slechts beperkt zin heeft onderscheid te maken naar verschillende soorten persoonskenmerken. De grootste verschillen zijn aangetroffen bij de kenmerken 'geslacht' en 'opleiding'. Hierbij gaat om ongeveer twee procent van het mogelijke verschil. Mannen beoordelen zowel het functioneren van de politie als het contact met de politie iets negatiever dan vrouwen. De leeftijd van burgers blijkt niet significant van invloed te zijn op de beoordeling van het functioneren van de politie, maar wel op de beoordeling van het contact met de politie. Ouderen beoordelen het contact positiever dan jongeren. Het kenmerk 'opleiding' laat wisselende uitkomsten zien. Hoger opgeleiden oordelen negatiever over het functioneren van de politie in de woonbuurt dan lager opgeleiden. Naarmate het opleidingsniveau stijgt, wordt het contactoordeel aanvankelijk negatiever, maar boven havo-/vwo-niveau wordt het positiever. Woningeigenaren oordelen positiever over het functioneren van de politie dan huurders en zijn ook tevredener over het contact met de politie. Allochtonen zijn in het onderzoek zo schaars vertegenwoordigd dat geen gefundeerde uitspraken zijn te doen over de rol van etniciteit bij het oordeel van burgers over het functioneren van de politie in de woonbuurt of over het contactoordeel.
Al met al moet worden geconcludeerd dat het weinig zin heeft onderscheid te maken naar verschillende soorten burgers wanneer het gaat om het begrijpen van het oordeel over de politie of het oordeel over het contact met de politie. Veel van de genoemde huis-, tuin- en keukentheorieën kunnen waarschijnlijk naar de prullenbak worden verwezen.

Conclusies
Het ziet ernaar uit dat de korpsbeheerders en de politieministers, waar het gaat om het veranderen van het oordeel van burgers over het contact met de politie, afspraken hebben gemaakt over een onderwerp dat maar moeilijk in positieve zin valt te beïnvloeden. In negatieve zin beïnvloeden lijkt een stuk eenvoudiger: meer bekeuringen uitdelen helpt ongetwijfeld. In dat licht bezien staan het verbeteren van het oordeel van burgers over het contact met de politie en het intensiveren van de handhaving door de politie haaks op elkaar.
Daarnaast hoeven er weinig illusies te bestaan over de mate waarin het oordeel over het contact doorwerkt in het oordeel over de politie. Sturen op een gunstiger oordeel over het contact (als dat al effectief mogelijk is) om op die manier te komen tot een gunstiger oordeel over de politie zal maar beperkt effect blijken te hebben.
Wie wil komen tot een gunstiger oordeel over de politie moet een voor de hand liggende oplossing, namelijk het intensiveren van het contact tussen burgers en de politie, links laten liggen. Meer contacten, bijvoorbeeld als gevolg van meer blauw op straat, zullen eerder leiden tot een negatiever dan tot een positiever oordeel. Mensen willen een politie die burgers helpt en merkbaar actief is in het bestrijden van onrecht en onveiligheid. Bij dat laatste willen ze dat de politie hen persoonlijk ongemoeid laat.
In de Politiemonitor wordt wel gevraagd naar het oordeel van burgers over de politie, maar de achtergronden van dit oordeel blijven daarbij onduidelijk. Er wordt eenvoudig niet naar gevraagd.
Het is zaak dat men dit beseft bij het maken van een nieuwe Veiligheidsmonitor. Het is beter door te vragen naar de achtergronden van het antwoord zodat deze aanknopingspunten bieden voor de beleidsvorming. Een ander aspect dat moet worden meegenomen, is dat negatieve gebeurtenissen beter worden onthouden dan positieve.¹¹ Dit levert een scheef beeld van de werkelijkheid op. Het betekent ook dat – anders dan in de Politiemonitor – niet uitsluitend moet worden geïnformeerd naar de reden van ontevredenheid, maar ook naar redenen van tevredenheid. Wie de tevredenheid van burgers wil vergroten, kan zich niet beperken tot het wegnemen van oorzaken van ontevredenheid.
Ten slotte is het belangrijk te komen tot een betere steekproef, waarbij voldoende verschillende sociaal-economische kenmerken van respondenten worden verzameld. Doordat allochtonen in de Politiemonitor Bevolking zwaar ondervertegenwoordigd zijn, kunnen er geen gefundeerde uitspraken worden gedaan over de opvattingen van deze omvangrijke bevolkingsgroep. Dat is een ernstig gebrek in deze tijd waarin sprake is van grote vraagstukken op het gebied van veiligheid en waarbij de opvattingen van allochtone medeburgers een belangrijke rol spelen.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven en grotendeels gebaseerd op het proefschrift van de auteur met de titel: Oordelen over de politie. Een analyse van de invloed van contacten op het oordeel van burgers over het functioneren van de politie. Enschede, 2004. Het proefschrift is te bestellen bij het IPIT, Postbus 217, 7500 AE  Enschede.

Abstract

In the past few years, a lot of attention has been paid to the quality of policing. As a result, the ministers responsible for the police have made agreements with Force managers to improve public opinion of the police based on their most recent contact. It is important here to understand what criteria civilians use in forming their opinion of the police.
The term opinion can be understood in two different ways here. One the one hand, it is the result of weighing expectations against outcomes, but, on the other, it is also the expression of an attitude civilians have towards the police. Unfortunately, the public is not very consistent in its expectations, but the term symbolic function can help here: the public expectation that the police will act as a force to combat evil and the lack of safety, and help good citizens.
Two theories which could be useful in understanding public opinion are discussed. The first is the idea that contacts with the police are responsible for changing how the public judges the police. The second is the idea that characteristics of civilians influence their opinion.
The Police Population Monitor from 1993 to 2001 reveals that civilians are, generally speaking, satisfied with police performance. Civilians who have not had any contact with the police are more positive about them than those who have had contact. The contact is judged more positively than the general performance of the police. This is related to demystification: the institution 'the police' proves to be disappointing in real life.
Opinion of the police is related for 15% to opinion of contact with the police. Both opinions appear to be relatively consistent through time and do not deviate more than 2% from the average.
Reporting a crime has the most negative impact on opinion of the police, followed by being fined. In judging contact with the police, things are reversed: being given a fine is the strongest 'dissatisfier' when it comes to judging the contact.
Judgements of police performance are probably based on general confidence in the police apparatus and on emotional/affective involvement. The outcomes and the treatment, on the other hand, seem to have an influence on how contact is judged.
Characteristics of civilians appear to have very little impact on how they judge the police.