Tijdschrift voor de politie

In het eerste deel van dit tweeluik beschreef ik dat vóór het losbarsten van de affaire Dutroux politiewerk in België vooral werd beschouwd als een geheime zoektocht naar een moeilijk te vinden en vaak gezichtsloos Kwaad (Van Calster, 2003). Deze manier om politiewerk te definiëren, leidde tot vele conflicten binnen en tussen de drie politiediensten. Als gevolg hiervan werden autonoom handelen en specialisatie gemeengoed. De gruweldaden van Marc Dutroux brachten echter aan het licht dat het Kwaad wel degelijk een gezicht heeft, en dat het eruit ziet zoals u en ik, zoals elke willekeurige burger. Met de affaire-Dutroux werd de omschrijving van politiewerk als een autonoom ondergronds werken openlijk in twijfel getrokken. De affaire maakte iedereen bewust van het feit dat de gerezen problemen nauw in verband stonden met de politiek en het alledaagse leven, dat het ook ging over de buurman en over de gemeenschap, over alles eigenlijk.
De Belgische overheid besefte dat in deze materie de vertrouwde verzuilde manier van denken geen oplossing meer kon brengen, en zette noodgedwongen alle meningsverschillen opzij. Het resultaat hiervan kan men terugvinden in de Wet op de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, van 7 december 1998.
 

Mammoet-besluit
Hoe nobel de doelstellingen van de nieuwe politiestructuur ook waren, op de werkvloer rezen al gauw tal van problemen bij de implementatie. Er was onvoldoende politiepersoneel beschikbaar, en men kon de belofte van meer blauw op straat niet waarmaken. De oorzaak van deze problemen werd (en wordt) toegeschreven aan het Mammoet-besluit, dat de personeelsstatuten van de politieambtenaren regelt. De zaadjes van dit besluit werden gezaaid aan de vooravond van het Europese voetbaltoernooi, Euro 2000.  De minister van Binnenlandse Zaken deed, uit angst voor stakingen, zoveel concessies aan de politievakbonden dat het organiseren van het politiewerk voortaan een onaanvaardbaar dure aangelegenheid zou worden.¹ Op 18 november 2002 vond er in Leuven een congres over de politiehervorming plaats. Tijdens dit congres vertelde Marc De Mesmaeker, directeur van de juridische dienst van de Federale politie, dat er nu zoveel verschillende statuten zijn dat een duidelijk overzicht onmogelijk is geworden. Zo precies omschreven zijn de statuten, dat de meeste politieambtenaren zich moeten houden aan een strikte limiet voor het aantal overuren. Een efficiënte dienstregeling  – en dus het volbrengen van het basistakenpakket, maar ook de grondigheid ervan – is hierdoor onmogelijk geworden. Politiewerk is met andere woorden herleid tot een 'nine to five'-job. De algemene opinie is dan ook dat dit Mammoet-besluit een van de belangrijkste concepten uit de nieuwe politiestructuur – namelijk flexibiliteit – in de kiem heeft gesmoord.
Hieraan gerelateerd is de stiefmoederlijke behandeling van scholing en bijscholing van de politieambtenaren. Een reden hiervoor is ongetwijfeld de geringe aandacht die het in de nieuwe statuten krijgt. Fundamenteler echter is dat de kosten van de opleiding volledig gedragen moeten worden door de diverse afdelingen zelf. Bovendien gaan de kostbare tijd en geld die in de opleiding moeten worden geïnvesteerd ten koste van de basispolitiezorg. Een illustratie van dit beleid is het (voorlopige?) falen van het informatiebeheersysteem. Dit systeem moet politieambtenaren in het veld in staat stellen onmiddellijk informatie over bepaalde feiten/personen door te sturen en op te vragen. Maar degenen die verantwoordelijk zijn voor het onderhoud en de input van dit systeem zijn nog steeds niet allemaal opgeleid, zodat er onvoldoende nieuwe informatie aan het systeem wordt toegevoegd. Betrokkenen doen hun beklag over het tekort aan mankracht en melden onomwonden dat de procedures nodeloos ingewikkeld zijn en dringend moeten worden vereenvoudigd. Hierdoor verliest deze afdeling ongetwijfeld aan strategisch belang.
Ook de ordehandhaving kan momenteel niet worden gegarandeerd. In de nieuwe politiestructuur worden deze activiteiten gegroepeerd en door de politiezones uitgevoerd. Maar vanwege de beperkingen van het Mammoet-besluit hebben deze politiezones onvoldoende getrainde manschappen ter beschikking om deze taken adequaat en op permanente basis uit te voeren. Dit brengt ons meteen bij de problemen die zich bij het uitvoeren van de taken van de gerechtelijke recherche voordoen. De nieuwe politiestructuur betrekt het lokale niveau immers ook (dat is, veel meer dan vroeger) bij gerechtelijke onderzoeksopdrachten. Het probleem is echter dat de politiezones door deze gerechtelijke taakuitbreiding worden overvraagd. Dit werd 'opgelost' door politiezones toe te staan een bepaalde capaciteit van hun gerechtelijke opdracht af te stoten ten gunste van het federale niveau. Velen voorspellen dan ook dat de vroegere guerre des polices binnenkort opnieuw zal oplaaien, maar dan tussen de politiezones en de federale diensten.
 

Catastrofe
De directe gevolgen voor de gemeenschapsgerichte filosofie waarop de hele politiehervorming is afgestemd, zijn desalniettemin catastrofaal. De zes functies die de basispolitiezorg moet opnemen, en die in het Koninklijk besluit van 17 september 2001 zijn geformuleerd als 'een minimale dienstverlening ten gunste van de bevolking' kunnen momenteel niet worden gegarandeerd. Deze functies zijn: (i) wijkwerking; (ii) onthaal; (iii) interventie; (iv) politionele slachtofferbejegening; (v) handhaving van openbare orde en (vi) lokale opsporing en onderzoek. De belofte van integratie en integriteit wordt hiermee niet ingelost, temeer omdat de civiele bescherming, de brandweer en vele eerstelijnscentra, die even dicht bij de burger staan als de lokale politie, weinig of niet bij deze taken worden betrokken.
De politieambtenaren raken steeds meer gedemotiveerd en gefrustreerd. Bovendien kunnen de verschillende politieafdelingen hun werk niet meer autonoom invullen vanwege de lokale en federale veiligheidsplannen en de democratische controle ervan. Men klaagt over het vele papierwerk dat ten koste gaat van preventieve acties zoals patrouilleren. Met andere woorden: de gemeenschapsgerichte aanpak lijdt eronder en de Belgische politie begint steeds meer op een Mexicaans leger te lijken. Deze frustraties worden nog gevoed door de geringe carrièremogelijkheden die de komende decennia in het verschiet liggen. Door de integratie van de drie politiediensten zijn zowat alle hogere kaders bezet, zodat er weinig kans op promotie is. Terwijl slechts enkele jaren geleden het merendeel van de avondstudenten aan de Vrije Universiteit Brussel nog uit politieambtenaren bestond, volgt nu nog slechts een enkeling de opleiding criminologie. Het gevolg van deze frustraties is dat creatieve geesten óf uit de organisatie worden gewerkt doordat van hen wordt geëist dat zij zich aan routines onderwerpen, óf dat hun creativiteit verstikt raakt en ze afglijden tot bureaucratische apathie.
Bovendien slaat de gemeenschapsgerichte filosofie van de nieuwe politiestructuur niet aan. Kenmerkend hiervoor (toegegeven, het is een extreem voorbeeld) is de wanhoopsdaad van een ex-rijkswachter, die een zelfmoordpoging deed omdat hij niet als straatagent aan de slag wilde. Nadat duidelijk werd dat de lokale politie de belangrijkste pijler van de nieuwe politiestructuur zou worden, werd het stressteam (de psychologische dienst) van de rijkswacht overspoeld met aanvragen voor bijstand, en kreeg men in 1999 ongeveer twee keer zoveel aanvragen te verwerken als in het jaar ervoor. Intussen zoeken de politiescholen naar mogelijkheden om een gemeenschapsgerichte opleiding op te starten, maar vooralsnog slagen ze er niet in het begrip naar de praktijk te vertalen. De politiescholen moeten vaak recruten opleiden die bij de politie zijn gegaan omdat ze aan crime fighting willen doen, en weinig belangstelling hebben voor de maatschappelijke aspecten van het werk. Volgens een opleider van een politieschool beschouwen deze recruten dit zelfs helemaal niet als politiewerk.
Intussen heeft de Belgische staat een schadeclaim gekregen vanwege plagiaat in verband met de nieuwe uniformen. In politiekringen spreekt men dan ook over de politiemisvorming.
Wie deze implementatiepraktijken oppervlakkig bekijkt, ziet inderdaad één groot cluster van oorzaken voor de talrijke problemen. De beperkingen die het Mammoet-besluit oplegt en het chronisch tekort aan financiëel krediet worden veelal als de grote boosdoeners bestempeld. Het beleid probeert deze oorzaken dan ook aan te pakken door er steeds meer geld tegenaan te gooien en aan te dringen op een herziening van het Mammoet-besluit. Onlangs nog heeft de regering beslist om zo'n 40 miljoen euro extra in de politiehervorming te pompen, waardoor de meerkosten van de hervorming nu al op zo'n slordige 370 miljoen euro worden geschat. Op 25 januari 2002 werd men het zelfs eens over een bijsturing van het politiestatuut. En de kranten berichten regelmatig dat politiezones nieuwe politieambtenaren toegewezen krijgen om een minimum aan basispolitiezorg te kunnen garanderen. Achteraf blijkt steeds dat er weinig veranderd is, alle inspanningen ten spijt.
 

Porters waardeketen
Laat me de hiervoor beschreven problemen bezien in het licht van de waardeketen van Porter (1985). Porter herleidt een organisatie tot twee elementen: (i) de activiteiten die ze uitvoert en (ii) de coördinatie ervan. Dit wil zeggen dat de efficiëntie van een organisatie niet alleen moet worden beoordeeld aan de hand van haar activiteiten, maar dat de aard van de verbindingen tussen de activiteiten minstens even bepalend is voor de waarde van de organisatie. Het organiseren van deze verbindingen gebeurt door middel van coördinatiemechanismen, die daarmee de aansturing van en de afstemming binnen de organisatie verzorgen. Deze hebben niet alleen een formele kant (procedures en contracten), maar ook een informele (waarden en normen). Het groeperen van de activiteiten die men uitvoert, bepaalt weliswaar de organisatiestructuur, maar de doelstellingen die men hiermee nastreeft, falen wanneer men niet de geschikte (dat is, optimale) mechanismen installeert waarmee men de activiteiten kan coördineren. Volgens Porter is organiseren dan ook niet veel meer dan het tot stand brengen van coördinatie tussen de onderscheiden activiteiten. Met andere woorden: het introduceren van nieuwe activiteiten in de organisatie en/of het op bepaalde wijze (her)groeperen van activiteiten heeft onmiddellijke gevolgen voor de wijze van coördineren, en andersom (zie ook De Man, 2000).
Aan de hand van deze definities wil ik een onderscheid maken tussen de activiteiten (en de manier waarop ze gegroepeerd zijn) en de coördinatiemechanismen van de Belgische politieorganisatie. De activiteiten worden omschreven in de Wet op de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus van 7 december 1998. Deze wet regelt de taken van zowel het federale als het lokale niveau. De functionaliteiten die door het lokale niveau worden opgenomen en die fundamenteel gemeenschapsgericht zijn, worden geregeld in het Koninklijk besluit tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren van 17 september 2001 en de Ministeriële Omzendbrief PLP 10 van 9 oktober 2001. De activiteiten zoals deze door de nieuwe politieorganisatie moeten worden uitgevoerd, zijn evenwel niet eenvoudig. Ze weerspiegelen een integratieve filosofie, die zich kenmerkt door een paradox waarbij men tegelijkertijd insluit (mogelijk maakt) en uitsluit. Laat mij dit toelichten.
 

Integratie en eenvoud
Deel 1 van dit tweeluik laat zien dat legt de nieuwe politiestructuur de nadruk legt op integratie en eenvoud. Integratie benadrukt het belang van relaties en dus communicatie waardoor het delen van informatie vanzelfsprekend wordt. Het benadrukt teamwerk, niet alleen binnen de politieorganisatie zelf, maar ook met eerstelijnscentra en andere diensten, en natuurlijk ook met de bevolking. Eenvoud vergemakkelijkt ook de informatiedoorstroom; iedereen kan kennisnemen van de output van het werk. Hierdoor ontstaat overzicht, wordt zelfreflectie aangemoedigd en wordt het bijsturen van werkprocessen vergemakkelijkt. Kortom, in de nieuwe politiestructuur draait politiewerk voornamelijk rond de noden van de gemeenschap, rond integriteit en integratie. Politiewerk is het scheppen van randvoorwaarden, zodat de samenleving kan groeien en zich verder kan ontwikkelen. Maar politiewerk gaat ook over ordehandhaving. Politiewerk houdt daarom ook in het organiseren, het bewaren en het bewaken van orde, hetgeen uitsluiting tot gevolg kan hebben.
Conform de waardeketen van Porter is het juist dit precaire evenwicht tussen orde en ordeloosheid, tussen handhaving en nieuwe initiatieven, tussen uitsluiten en mogelijk maken, dat de coördinatiemechanismen van de politieorganisatie zou moeten bepalen. Deze paradox van tegelijkertijd insluiten en uitsluiten is typerend voor een gemeenschapsgerichte geïntegreerde politiedienst, die de gemeenschap toestaat allerlei nieuwe gedragsvormen te ontwikkelen, maar de gemeenschap tegelijkertijd beschermt tegen allerlei 'zootjes ongeregeld'.
Maar hoewel de politiehervorming heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in de manier waarop politiewerk wordt ingevuld (en dus ook in de politiestructuur), zijn de coördinatiemechanismen nog dezelfde als voordien. Nog steeds is er een streng hiërarchische bevelsstructuur (al dan niet in de vorm van plannen) en worden de coördinatiemechanismen vormgegeven door strenge en onwrikbare formele regels en procedures. Nog steeds worden de sociale normen bepaald op basis van autoriteit. Nog steeds wordt de identiteit van de politieorganisatie bepaald door de formele rol die de politieambtenaren dienen aan te nemen, waardoor elke samenwerking onvermijdelijk uitloopt op wantrouwen en achterdocht. Desondanks vereist de integratieve filosofie waarop de nieuwe politiestructuur steunt dat er intensief wordt samengewerkt, niet alleen binnen de politieorganisatie zelf, maar ook met andere, zowel publieke als private, organisaties en instellingen. Met andere woorden: de intrinsiek paradoxale aard van de gemeenschapsgerichte activiteiten heeft een voorkeur voor horizontale coördinatiemechanismen.
 

Behoudzucht
Hoe komt het dat de starre, stroeve, verticale coördinatiemechanismen niet ook zijn hervormd? De paniek die bijna onmiddellijk na het bekend worden van het Octopus-akkoord uitbrak, zal daaraan zeker hebben bijgedragen. Ondanks de sociale en politieke crisis waarin België zich in 1998 bevond, slaagde het merendeel van het hogere en middenkader er toch in zijn vigerende machtsrelaties veilig te stellen. Dit lukte alleen maar doordat de wijze waarop de organisatie werd gecoördineerd, niet veranderde. Wie zich verdiept in de organisatorische werking van de lokale politie, komt tot de conclusie dat deze belangrijkste pijler van de nieuwe politiestructuur geen enkele kans van slagen had. Geen duidelijke werkstrategie, geen duidelijke visie over wat de lokale politie binnen afzienbare tijd moest hebben bereikt, geen praktische invulling van de maatschappelijke taken, weinig informatie- en communicatietechnologie, geen maatschappelijke opleiding of bijscholing, behoud van de statische routines uit de vorige politiestructuur, weinig informatie –  zowel van hogerhand als van buitenaf – geen formele integratie-eenheden, geen aanzet tot het formuleren van waarden en normen, en nog steeds van bovenaf gedelegeerd.
Dit heeft er indirect toe geleid dat nog steeds dezelfde mensen als voorheen bepalen welke accenten het politiewerk krijgt ('een queeste naar een moeilijk te vinden en gezichtsloos Kwaad'). Deze behoudzucht wordt ongetwijfeld gevoed door diverse partijpolitieke motieven, maar misschien wel vooral door een proces waarin het bestendigen van machtsrelaties centraal staat. Het is een manier van organiseren die gebukt gaat onder een gebrek aan vertrouwen, waar collega's nooit zomaar collega's zijn, maar óf kameraden in een lokale machtsstrijd, óf vijanden die moeten worden verslagen.
Wanneer politiewerk een maatschappelijke invulling krijgt en de organisatiestructuur wordt afgestemd op het uitvoeren van deze maatschappelijke taken, moet men voorkomen dat de coördinatiemechanismen gedrenkt blijven in een cultuur van verzuiling waar machtsspelletjes en machtsrelaties aan de orde van de dag zijn. Zo niet, dan zal de organisatievorm er hoogstwaarschijnlijk één van uitsluiting zijn, en kan onmogelijk worden voldaan aan de doelstellingen van de gemeenschapsgerichte politiezorg. En wanneer binnen de nieuwe politiestructuur de meeste verwachtingen door het lokale niveau dienen te worden ingelost, maar dit lokale niveau contraproductief wordt gecoördineerd, moet dit wel leiden tot het disfunctioneren – het lam leggen zelfs – van de politieorganisatie. Dit blijkt uit de ontevredenheid van de meeste politieambtenaren en uit het personeelstekort. Er wordt geklaagd over de belemmeringen die men bij het uitoefenen van de werkzaamheden ondervindt. De frustraties nemen toe. Uit mijn vele gesprekken met politieambtenaren werd duidelijk dat men bijna zit te wachten op een nieuw groot schandaal, zodat men uiteindelijk wel ingrijpende maatregelen zal móeten nemen.
 

Sneeuwbaleffect
Juist door dit vasthouden aan de vroegere coördinatiemechanismen, deze verzuilde manier van denken, blijft de hervorming verder groeien, als een sneeuwbal die steeds dikker wordt en steeds meer ruimte in beslag neemt. Hierdoor begint de hele politieorganisatie te lijden aan 'hyperbureaucratisering'. Er worden tal van nieuwe afdelingen, statuten en functies opgericht, met het doel een scheefgegroeide situatie recht te trekken. Deze nieuwe afdelingen en functies zijn er echter alleen maar op gericht om de vigerende machtsrelaties (coördinatiemechanismen) in stand te houden, en bemoeilijken het functioneren alleen maar. Alles duidt erop dat de politieorganisatie complexer is geworden dan voorheen. In dit licht krijgt het geweeklaag van de talrijke politieambtenaren die ik gesproken heb en die onomwonden waarschuwen voor het ontstaan van een piramidaal gestructureerde eenheidspolitie een profetische klank.
Deze verticale coördinatiemechanismen in een horinzontale politiestructuur bemoeilijken de totstandkoming van een gemeenschapsgerichte politiecultuur en verhinderen dat de doelstellingen van de verschillende eenheden op elkaar raken afgestemd. Hierdoor blijft de politieorganisatie kampen met machtsspellen en wordt het gevaar voor een nieuwe guerre des polices reëel. Het per definitie paradoxale karakter van de integratieve politiestructuur vereist immers een andere manier van coördineren, wil men tegemoetkomen aan het democratische karakter van de nieuwe structuur. Het gebrek aan een juiste coördinatie (o.a. duidelijk omschreven waarden en normen) die de integratieve gedachte tot uitdrukking kan laten komen, verklaart volgens mij waarom de doelstellingen van de politiehervorming momenteel niet worden gehaald. Programma's die klein en prachtig zijn begonnen, raken onder druk van de nog steeds aanwezige verschillende politieculturen verstrikt in een ingewikkelde kluwen. Plannen die in de beginfase duidelijk waren, worden ondoorzichtig onder druk van statutaire bepalingen. En procedures die eerst eenvoudig en doeltreffend waren, beginnen onder druk van politieke motieven en bemoeienis, uit te dijen en worden inefficiënt.
Het is in dit klimaat dat veel lokale korpsen de drang voelen om andere coördinatiemechanismen te installeren. Het lijkt er immers sterk op dat de gebruikelijke manier om de praktijken te organiseren zich spontaan lijkt aan te passen aan de noden van de politiezorg. Zo worden veel lokale korpsen gedwongen creatief om te gaan met de vele problemen waarmee de dagelijkse politiepraktijk momenteel wordt geconfronteerd. Omdat individuele eenheden de basispolitiezorg niet kunnengaranderen, gaan veel politiezones samenwerkingsverbanden met elkaar aan. Deze samenwerkingsverbanden blijken te voorzien in de organisatorische behoefte; korpsen zullen elkaar moeten vertrouwen als zij van elkaar willen leren. Het lijkt een constructieve vorm van kritiek op de manier waarop de maatschappelijke politionele activiteiten worden gecoördineerd. Misschien is het een voorbode van een nieuwe fase van de politiehervorming in België.
 

Conclusie
Vaak wijt men het disfunctioneren van de Belgische politie aan het gebrek aan manschappen en middelen, en wijst men met een beschuldigende vinger naar het Mammoet-besluit. Diezelfde politieorganisatie beschikt echter over één politieambtenaar voor elke 263 inwoners en krijgt jaarlijks een injectie van duizenden miljoenen euro.
De waardeketen van Porter leert ons dat het probleem waarmee de Belgische politieorganisatie momenteel worstelt niet louter een statutair en/of financieel probleem is, maar vooral een organisatorisch probleem. Ik heb getracht dat bloot te leggen dat aan de hand van de paradox van het insluiten en uitsluiten (met andere woorden: de aard van de activiteiten). Het democratische karakter dat inherent is aan de nieuwe politiestructuur vereist daarom een andere manier van coördineren. Door het vasthouden aan een verzuilde manier van coördinatie worden de zes functies van de basispolitiezorg momenteel gebrekkig uitgeoefend. De politiehervorming in België heeft zich tot nu toe voornamelijk beperkt tot taak- en structuurhervorming. Maar doordat een fundamentele organisatorische hervorming uitblijft, doen zich bij de implementatie van deze nieuwe taken talrijke problemen voor.
Alles lijkt erop te wijzen dat de politiehervorming nog verre van voltooid is. Wil men de integratieve belofte inwilligen, zal men ook op het gebied van coördinatie hervormingen moeten doorvoeren. De vraag alleen is of  een dergelijk project kans van slagen heeft in een land zoals België, waar meer dan elders, een verzuilde manier van denken heerst.
Met dank aan de vele politieambtenaren – zowel van de federale als de lokale politie en de politiescholen – voor de bereidwilligheid mij te woord te staan.

Literatuur
De Man, A.-P. (2000) Concurreren door organiseren, Schiedam, Scriptum.
Koninklijk besluit tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren, 17 september 2001.
Ministeriële Omzendbrief PLP 10, 9 oktober 2001.
Porter, M.E. (1985) Competitive Advantage, New York, The Free Press.
Van Calster, P. (2003) De integratieve belofte van de Belgische politiehervorming, het Tijdschrift voor de Politie, jrg. 65, 4, p. 18 e.v.

Abstract

This second of two articles, in which the vicissitudes surrounding police reform in Belgium are discussed, deals with the implementation practices of the new police structure. The author refers to numerous problems and analyses these on the basis of Porter's value chain. Application of Porter's value chain suggests that the recent police reforms have not led to any fundamental changes in the Belgian police organisation in terms of co-ordination, but that they tended to focus on the introduction of several new police activities and modification (and thus regrouping) of pre-existing ones. Although it did mean a thorough revision of what the content of police work is/should be and of the police structure, the co-ordination mechanisms according to which the activities were structured remained intact.
Nevertheless, the integrative philosophy on which the new police structure relies calls for intensive co-operation, not only within the police organisation itself but also with other - both public and private - organisations and agencies. In other words, the intrinsic paradoxical nature of the community-oriented police activities has a preference for horizontal co-ordination mechanisms. However, the current co-ordination mechanisms are still based on authority and hierarchical command, which means that effective co-operation, not only within the organisation itself but also with other organisations and agencies, must always take place via higher-ranking intermediaries.
These vertical co-ordination mechanisms impede the realisation of a community-oriented police culture and prevent the objectives of the various units from being harmonised. As a result, the police organisation continues to be embroiled in power games and the danger of a new guerre des polices becomes a real one. According to the author, this holding on to vertical co-ordination mechanisms explains why the Belgian police organisation is incapable of realising the objectives postulated by means of the new police structure.