Tijdschrift voor de politie

Het handelen van de politie begint vaak met informatie: een telefoontje van een burger, een 'onderbuikgevoel' van een ervaren rechercheur, een gesprek van de wijkagent met 'zijn' hangjeugd. Informatie komt op allerlei manieren de politieorganisatie binnen. Op basis van deze informatie volgt dikwijls een handelingsstrategie waarmee agenten op straat hun werk doen. Maar hoe filter je uit die grote berg die informatie die er echt toe doet? Welke informatie heeft een agent precies nodig en welke informatie moet hij delen met het bureau? Niet alle informatie is zonder meer bruikbaar. Informatiegestuurde politiezorg (afgekort IGP), de vertaling van het Engelse concept Intelligence Led Policing, zou de prestaties van de Nederlandse politie moeten verbeteren.

Anno 2005 zijn we een INK-congres en talloze publicaties over IGP rijker. Informatiegestuurde politiezorg is binnen de Nederlandse politiekorpsen inmiddels gemeengoed. Effectiviteitsstudies zijn er echter tot op heden nog niet verricht. Is IGP een hosannaverhaal, zoals sommige publicaties doen geloven? Is het instrument daadwerkelijk effectief? In een van de grote korpsen is hiernaar onderzoek gedaan. De hamvraag was: hoe wordt het werk van de surveillancedienst in de praktijk beïnvloed door het toepassen van IGP in de sturing? Door interviews te houden met leidinggevenden en uitvoerenden hebben we geprobeerd antwoord te krijgen op deze vraag. In dit artikel gaan we in op enkele aandachtspunten bij het gebruik van IGP in de sturing binnen de Nederlandse politie. Doel is om te komen tot enkele algemene 'do's en dont's' van informatiegestuurde politie.
 

Doel en succesfactoren 
Het doel van informatiegestuurde politiezorg is het vergroten van de veiligheid en het reduceren van de (zichtbare) criminaliteit en overlast in de samenleving. Dit gebeurt door het maken van gefundeerde beleidskeuzes op basis van gedegen onderzoek en analyses (van informatie). Informatie en analyse zijn het hart van het besluitvormingsproces: als de politie adequaat wil kunnen optreden om de samenleving veiliger te maken, moet zij weten welke problemen er in die samenleving zijn (Programmabureau ABRIO, 2003). Nevendoelstellingen zijn verbetering van de informatiehuishouding en sturing op informatie en resultaten. Effectiever gebruik van informatie (zowel binnen de organisatie als in de samenleving) en duidelijk omschreven werkprocessen moeten leiden tot een efficiëntere en effectievere uitvoering van het politiewerk en (dus) betere resultaten. Er zou 'van buiten naar binnen' moeten worden geredeneerd. Hiermee wordt bedoeld dat problemen in de samenleving zichtbaar moeten worden voor de politie en haar bevoegd gezag. Om het resultaat, een veiliger samenleving, te bereiken, moeten deze problemen vervolgens worden aangepakt met gerichte acties op basis van informatie en analyse. Kritische succesfactoren van IGP zijn leiderschap, cultuur en analyse. Leiderschap wil zeggen dat men zich meer zou moeten richten op het 'vakmanschap' binnen het politiewerk en de externe partners van de politieorganisatie. Cultuur als succescriterium wil zeggen dat IGP door de hele organisatie dient te worden gedragen. Informatie en analyse moeten de kern vormen. Van management en uitvoering wordt verwacht dat zij dit onderschrijven en er actief aan bijdragen. Analyse houdt in dat IGP staat of valt met de kwaliteit van de informatie en intelligence; ruwe informatie dient te worden 'veredeld' tot concrete en duidelijke  sturingsinformatie (Stuurgroep Informatie Gestuurde Opsporing 2001; pp. 32-33).
 

IGP en sturing
IGP wordt wel aangeduid als sturingsconcept of sturingsvorm, maar het is meer dan alleen sturing. IGP geeft niet alleen aan dat er moet worden gestuurd, maar ook hoe dit eensluidend, consequent (leiderschap) en met dezelfde middelen moet gebeuren (Stuurgroep IGO, 2001). Maar binnen de Nederlandse Politie bestond de laatste decennia een mix van verschillende vormen van sturing (zie onder andere Terpstra, 2002; pp.13-15). Omdat de politieorganisatie op meerdere sturingsvormen steunt, noemt Braun (1999) haar een disfunctionele én hybride organisatie: '(…) hybride omdat het eigenschappen heeft van verschillende organisatietypen; disfunctioneel omdat de verschillende sturingsvormen en de structuur van de organisatie elkaar tegenwerken in plaats van versterken.' (Braun, 1999; Van der Sluis, 2003, p. 58). In de onderzochte politieregio werd beleidsmatig een koppeling gemaakt tussen IGP en de prestatiegerichte en professionele sturingsvorm.

Prestatiesturing komt in de onderzochte regio binnen IGP naar voren door de sterke focus op resultaten. IGP is ook gericht op het behalen van betere resultaten, zoals veel activiteiten die de politie als gevolg van de prestatiecontracten op haar bord heeft gekregen. Er werd een sterke beleidsmatige koppeling waargenomen tussen de planning & control-cyclus, prestatiemanagement en IGP. Het verantwoordingselement, dat binnen prestatiemanagement nadrukkelijk aanwezig is, vindt binnen IGP gestalte in de debriefing. Iedere agent dient aan te geven wat hij of zij die dag heeft gedaan en wat het resultaat is geweest. Vertaling van de prestatiecontracten naar individueel niveau (zoals een ratio bekeuringen en verdachten naar het Openbaar Ministerie) was hierbij aanvullend.

Professionele sturing komt binnen IGP naar voren door de focus op de kennis en kunde van agenten om informatie meer te waarderen als instrument om 'problemen in de samenleving zo goed mogelijk aan te pakken'. Geregistreerde informatie van agenten moet aanvullend, zo niet leidend, zijn bij plannen om concrete problemen op te lossen. Informatie dient meer te zijn dan cijfermateriaal (Stuurgroep IGO 2001); leidinggevenden dienen te vertrouwen op de kennis en kunde van hun ondergeschikten. Van agenten wordt betrokkenheid bij het beleid verwacht in ruil voor een redelijke mate van formele beleidsvrijheid (Versteegh 2005). Met deze combinatie van professionele sturing en informatiegestuurde politiezorg wordt ook weer geprobeerd om prestatiemanagement beter vorm te geven en zo betere resultaten te behalen. Het is een wisselwerking tussen de verschillende vormen. Met de koppeling van IGP aan prestatiegerichte en professionele sturing werd geprobeerd om een lerende (professionele) en presterende organisatie te krijgen. Door het gebruik van verschillende sturingsvormen kan echter, zoals Braun ook impliciet veronderstelt, de invloed van (het toepassen van de uitgangspunten van) IGP afnemen.
Dat deze invloed van IGP in de praktijk afneemt, is in het onderzoek duidelijk naar voren gekomen. Er werden vele afwijkingen van de beleidsmatige uitgangspunten van IGP gesignaleerd. IGP was binnen het onderzochte bureau wel nadrukkelijk aanwezig, maar bij de toepassing in sturing van het politiewerk deden zich in de praktijk enkele problemen voor. Een aantal van deze afwijkingen en problemen met IGP wil ik hier beschrijven.
 

Minder directieve sturing
Allereerst is sturing op basis van Informatie Gestuurde Politie in de praktijk vaak directiever van aard dan in theorie. Elementen van professionele bottom-up-sturing komen niet of nauwelijks naar voren. Is de agent een aan te sturen uitvoerder van de bureaudoelstellingen of juist een deskundige professional, die met informatie die hij tijdens de uitoefening van het politiewerk heeft vergaard, de rest van het bureau stuurt? Doordat (met behulp van IGP) te behalen resultaten en prestaties van bovenaf zijn opgelegd, is er een nieuwe vorm van hiërarchie ontstaan. De professionaliteit is niet neergelegd bij de uitvoerenden (agenten) maar bij de informatie-/HKD-medewerkers. IGP zou deels moeten zijn gebaseerd op informatie die agenten hebben ingebracht (via mutaties en de infoanalist), maar in de praktijk blijkt dit maar mondjesmaat te gebeuren. De informatie blijft bij de agenten: in hun schrijfblok, in hun hoofd. Men lijkt niet doordrongen te zijn van de waarde van sommige informatie. Er dient een verschuiving te komen naar het delen van informatie op basis van 'nice to know' in plaats van 'need to know'. Fysieke nabijheid beïnvloedt meer dan ICT de mate waarin agenten met elkaar communiceren (zie Stol in Fijnaut e.a., 1999; p. 228). De politie is een 'Polynesië' van informatie-eilanden. Het verzamelen van informatie is niet alleen de basis voor het handelen van de politie op lokaal niveau, maar ook voor analyse en veredeling van informatie voor andere doeleinden. Informatie die voor een agent op straat niet van belang is, kan voor de Nationale Recherche juist van onschatbare waarde zijn. De dagelijkse uitvoering van het operationele politiewerk is op deze manier zeer belangrijk voor andere onderdelen van de politieorganisatie (Projectgroep Visie op de Politiefunctie 2005).

Deze directieve sturing met IGP draagt ook het risico van 'deactivering' van uitvoerende agenten. Tijdens het onderzoek bleek dat agenten een grote behoefte hebben aan duidelijkheid over hun taken én over de informatie die zij moeten hebben. Daarnaast willen zij enige handelingsvrijheid. Maar als men wil worden gestuurd en concreetheid eist, kan dit leiden tot deprofessionalisering. Men hoeft niet meer na te denken, alles wordt voorgekauwd. Betrokkenheid en draagvlak bij het IGP-proces worden op deze manier niet gecreëerd; men is meer uitvoerder dan 'professioneel meedenker'. Agenten dienen juist een zekere mate van beleidsvrijheid te hebben. De informatiestroom die de grootste rol binnen IGP speelt, lijkt die te zijn van de kwantitatieve criminaliteitsgegevens, niet de kennis en kunde van uitvoerende agenten. Waar de meeste aangiften vandaan komen en waar de meeste inbraken worden gepleegd, lijkt belangrijker te zijn dan het verhaal achter deze cijfers. Op deze manier worden hot spots gesignaleerd. Surveillancerapporten geven aan waar men op gezette tijden moet surveilleren; agenten hebben hierbij slechts een beperkte vrijheid.
Door deze hot spots en hot times te benoemen, zal men daar aanwezig zijn waar de meeste criminaliteit plaatsvindt. IGP zal hierdoor op korte termijn kunnen leiden tot positieve resultaten (meer aanhoudingen en minder aangiften), maar dit hangt af van de surveillancemethoden. In beginsel is IGP een concept dat zich richt op criminaliteitspreventie. Door gerichte controles ontstaat een strengere handhaving, die potentiële criminelen afschrikt. Hiernaast kan men er echter ook voor kiezen onzichtbaar aanwezig te zijn. Door de surveillance in burger te koppelen aan de gesignaleerde hot spots en hot times, kan men criminelen op heterdaad betrappen, zodat ze voor langere tijd achter de tralies verdwijnen.
 

Registreren van informatie
IGP schrijft voor dat agenten zoveel mogelijk informatie registreren die zij tijdens het werk tegenkomen. Geen informatie is hierbij ook informatie. Dit wil zeggen dat als uit analyse blijkt dat tussen 10 en 11 uur ’s avonds veel wordt ingebroken bij het zwembad, maar dat men bij surveillance meerdere dagen niets aantreft, dit ook dient te worden geregistreerd. De analyse moet dan worden bijgesteld. Zo krijgt men een duidelijke probleemanalyse en ontstaat meer concrete informatie. Bovendien legt men met de registraties verantwoording af over de werkzaamheden (waar was men wanneer?). Agenten zien het nut niet in van het registreren van zaken die zij niet zijn tegengekomen, en zullen dit ook niet altijd uit zichzelf doen. Volgens Stol (1999) kwam in een onderzoek naar registratiegedrag naar voren dat agenten over hun straatwerk liever niets vastleggen wat hun chefs nog niet weten. Dit bleek ook uit het onderzoek. Zo wordt het karakter van de informatiebestanden die de politie aanlegt mede bepaald door de sociale verhoudingen in de organisatie. Agenten moeten dus constant worden gewezen op het nut van een volledige en goede registratie van informatie. Barrières en wantrouwen dienen te verdwijnen, een open cultuur, waarin men vrij informatie kan delen, is een noodzaak.
IGP probeert informatieregistratie en verantwoordingsmechanismen te formaliseren. De debriefing zou de gelegenheid moeten zijn waarbinnen ervaringen en verbeterpunten onderling worden besproken. Agenten vinden debriefing echter niet passen in de politiecultuur; hierdoor is er weinig tot geen sprake van structureel terugkoppelen, leren van elkaar en delen van informatie.
 

Conclusies
De hiervoor omschreven mechanismen zorgen dat het IGP-proces al in de fase van het verzamelen en verkrijgen van informatie spaak loopt. Er is geen consensus over het nut van het verzamelen van informatie, en aanwezige informatie wordt te weinig gedeeld. Zo blijven de 'informatie-eilanden' in stand. Tijdens het onderzoek bleek ook dat door invoerachterstanden en de diversiteit van geautomatiseerde systemen de informatiehuishouding niet op orde was. Het goed bijhouden en uniformeren van systemen zoals HKS, BPS en GIDS is een belangrijke voorwaarde voor het functioneren van IGP. IGP onderstreept de noodzaak om voor de informatievoorziening hooggeschoold personeel van buiten de politie aan te trekken, maar dit gebeurt maar in zéér beperkte mate. 'Ervaring op straat' wordt nog steeds gezien als dé belangrijke vereiste voor werken binnen de politieorganisatie.

Hoewel de invloed van IGP in de sturing afnam, kan de conclusie niet zijn dat dit wordt veroorzaakt door botsingen tussen verschillende sturingsstijlen. Het illustreert slechts de kloof tussen de mooie woorden (van het beleid) en de daadwerkelijke uitvoering. De problemen zijn vooral ontstaan doordat niet wordt voldaan aan de kritische succesfactoren die ABRIO zelf heeft genoemd. Er is weinig tot geen daadwerkelijke professionele sturing, zodat cijfers vaker centraal staan dan 'vakmanschap'. Professionaliteit van agenten dient juist gestimuleerd en geprikkeld te worden. Onderdelen van IGP worden niet of niet geheel door de organisatie gedragen. Agenten zien het nut niet in van een geformaliseerde verantwoordingsplicht. Ook delen zij hun informatie niet altijd met anderen, en verder laat de kwaliteit van de informatiehuishouding te wensen over. Deze zaken zorgen ervoor dat het hoofddoel van IGP, het vergroten van de veiligheid en het reduceren van de (zichtbare) criminaliteit en overlast in de samenleving, niet per se wordt bereikt.

Wat kunnen we hiervan leren? Allereerst is het van belang dat het IGP-concept zich niet uitsluitend richt op de informatiehuishouding. Het dient ook een fundamentele verandering te weeg te brengen in de kijk op het politiewerk. IGP is er niet om op korte termijn betere resultaten te behalen; het is zowel een verandertraject als een informatie- c.q. ICT-traject. Iedere schakel in het opsporingsproces dient ervan doordrongen te zijn dat, naast het creëren van veiligheid, informatie kernzaak is. Een voorwaarde om IGP goed te laten functioneren, zijn goed geschoolde HKD-medewerkers en informatieanalisten, maar ook een open cultuur waarin kennis wordt gedeeld. Zoals een ploegchef zei: 'Informatie is het enige dat zich vermenigvuldigt door te delen'.

Bronnen
Stol, W. in Fijnaut, C.J.C.F e.a. (red.), Politie, Studies over haar werking en organisatie, Alphen a/d Rijn: Samsom, 1999.
Projectgroep Visie op de politiefunctie, Politie in Ontwikkeling; visie op de politiefunctie, Den Haag; NPI, 2005.
Terpstra, J. ,Sturing van Politie en Politiewerk, Instituut voor Maatschappelijke Veiligheidsvraagstukken (IPIT), Programma Politie en Wetenschap, Zeist: Kerkebosch BV, 2002.
Versteegh, P., Informatiegestuurde veiligheidszorg, SMVP: Dordrecht/Den Haag, 2005.
Stuurgroep Informatie Gestuurde Opsporing, Informatie Gestuurde Opsporing; It's no rocket science, it's just common sense but it works, Woerden, 2001.