Tijdschrift voor de politie

In mijn proefschrift (Lamboo, 2005) staan alsnog de uitvoering en effectiviteit van het politiële integriteitsbeleid centraal. Het onderzoek is uitgevoerd bij de korpsen Fryslân, Amsterdam-Amstelland en Limburg-Noord.² Deze korpsen kunnen voor de onderzochte periode 1995-2002 beschouwd worden als voorlopers. Voor het onderzoek zijn diverse nota’s en regelingen bestudeerd. Centraal staan de ruim tachtig interviews die met executieve medewerkers in de basispolitiezorg en hun leidinggevenden zijn gehouden. Hoe denken zij over integriteit en integriteitsbeleid en zien zij veranderingen daarin? Blijft het positieve beeld uit de inventarisaties dan nog overeind staan?
Naast het algemene overkoepelende integriteitsbeleid zijn zeven instrumenten onderzocht:
– de aandacht voor integriteit tijdens opleiding, beëdiging en interne sollicitaties, de diverse voorlichtingen en het beleid inzake ongewenste omgangsvormen als voorbeelden van preventieve maatregelen;
– het beleid inzake geschenken en kortingen en inzake nevenwerkzaamheden als voorbeeld van normen en regels;
– de interne onderzoeken en klachtenmanagement als voorbeelden van maatregelen gericht op handhaving van normen.
Het voert te ver om in dit artikel de effectiviteit van al deze maatregelen te bespreken. De nadruk ligt bij de belangrijkste conclusies, namelijk de wijze waarop de korpsleiding, uitvoerende leidinggevenden en medewerkers omgaan met integriteit. Ter illustratie wordt dieper ingegaan op het beleid inzake geschenken & kortingen en ongewenste omgangsvormen. Het gaat in dit artikel vooral om de grote lijn en minder om de verschillen die zijn aangetroffen bij de drie korpsen.
 

Visie van de korpsleiding
De effectiviteit van integriteitbeleid begint bij de visie van de korpsleiding op het te voeren beleid. In de onderzochte periode hadden de drie korpsen min of meer een visie vastgelegd in beleidsplannen en jaarverslagen. Onderdeel hiervan was een brede definitie van integriteit. Integriteit beperkte zich niet tot de uitoefening van de politietaken en de relatie met burgers, maar omvatte ook de omgang met organisatiemiddelen, collega’s en het privégedrag. Deze brede visie op integriteit is trouwens ook vastgelegd in de Beroepscode 2004.³
De verantwoordelijkheid voor integriteit werd daarnaast niet alleen bij de medewerkers, maar (juist) ook bij de organisatie gelegd. Zoals een lid van de korpsleiding zijn rol als ‘goed werkgever’ verwoordde: ‘Ik hoor te zorgen voor een veilige en leefbare werkomgeving, ik hoor oog te hebben voor specifieke problemen van groepen en individuen, ik hoor oninteger gedrag tegen te gaan en ik hoor eenieder waar mogelijk ten dienste te staan.’

Doelstelling was het bevorderen van de integriteit en de kwaliteit van de organisatie vanuit het inherente belang van integriteit voor het openbaar bestuur en voor de politie. Het beleid was vooral gericht op het creëren van een grotere bewustwording van integriteit en het bevorderen van een open en veilige werksfeer waarin integriteitkwesties bespreekbaar zijn.
Over het geheel hanteerden de onderzochte korpsen een positieve benadering, ook wel de ethiekbenadering genoemd. Dit in tegenstelling tot een benadering die alleen gericht is op het stellen en handhaven van normen. Hiermee sluiten de korpsen aan bij de aanbevelingen voor een effectief integriteitbeleid zoals die al jaren door diverse auteurs wordt gegeven.⁴
Dit neemt niet weg dat de definitie van integriteit en van de doelen weliswaar positief van aard waren, maar ook abstract blijven. Het begrip integriteit werd bijvoorbeeld nauwelijks uitgewerkt in concrete typen schendingen. Dit ging gepaard met het ontbreken van een analyse van de integriteitproblemen in het korps. Terwijl een probleemanalyse toch over het algemeen als eerste vereiste voor het ontwikkelen van beleid wordt gezien. Tegelijkertijd ontbrak hiermee een onderbouwing van de maatregelen en de samenhang tussen de maatregelen.
Formeel was niet zozeer een bestaand integriteitprobleem de aanleiding tot integriteitbeleid, maar het kúnnen ontstaan van problemen. Daarmee was het beleid vooral preventief van karakter. Blijkbaar was een verwijzing naar de formele eisen die de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelde aan de korpsen en naar de algemene erkenning van het belang van integriteit voldoende aanleiding om gedragscodes in te voeren, dilemmatrainingen te houden, regels en procedure in te voeren, coördinatoren aan te wijzen, et cetera. Het belang van integriteit werd dus vooral in algemene termen gegoten, maar niet verbonden aan een concrete urgentie. Dit is niet alleen de korpsen te verwijten, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft daarin de toon gezet. Integriteit is blijkbaar een zodanig bedreigend onderwerp dat het vooral in positieve termen moet worden verkocht. De vraag is of dat nodig is en of het werkt.
Papier is geduldig, maar straalt de korpsleiding ook een visie op integriteit uit? Dit was, volgens medewerkers én leidinggevenden, slechts het geval in een van de drie onderzochte korpsen. In dat korps werden korpsleden herhaaldelijk van de standpunten van de korpsleiding op de hoogte gebracht door berichten in de korpskrant, brieven die medewerkers thuis ontvingen, duidelijke uitspraken in speeches en het optreden tegen foute korpsleden. Juist door het durven te benoemen van problemen hadden korpsleden een helder beeld van het belang dat de korpsleiding hechtte aan integriteit.
In de andere korpsen was de korpsleiding weliswaar van mening dat zij een duidelijke visie op integriteit had, maar wist ze dat onvoldoende over het voetlicht te brengen.

Een districtschef: ‘Ik ben er van overtuigd dat het absoluut een belangrijk item is, dat de korpschef daar veel zorg aan wil besteden en dat hij het van groot belang vindt dat er een integriteitbeleid opgezet wordt. Ik merk alleen niet dat integriteit regelmatig als item op de agenda gezet wordt.’

In deze korpsen was er vooral volgens leidinggevenden nog te weinig sprake van integriteitbeleid dat structureel deel uitmaakte van de organisatie. Integriteit stond te weinig expliciet op de reguliere agenda’s, er was te weinig samenhang en continuïteit, er ontbrak een heldere visie en het onderwerp werd vooral instrumenteel behandeld. Doordat integriteit een normaal thema moest zijn waarbij een status aparte moest worden voorkomen, kreeg het zij weinig herkenbare expliciete aandacht. Blijkbaar staat het uitvoeren van allerlei maatregelen niet gelijk aan het hebben van een herkenbaar integriteitbeleid.
 

Leiding in uitvoering
Leidinggevenden in de drie korpsen gaven naar eigen zeggen op meerdere manieren vorm aan hun voorbeeldfunctie: door aanspreekbaar te zijn voor medewerkers en integriteit bespreekbaar te maken met ruimte om te leren van fouten, door het zelf vermijden van ongewenst gedrag en het nakomen van afspraken, door medewerkers aan te spreken op ongewenst gedrag en hierin duidelijk en consequent te zijn. Als medewerkers spraken over de integriteit van de leiding hadden zij het over duidelijkheid, direct, open en eerlijk zijn, grenzen aangeven en optreden bij normoverschrijdingen.
Zowel medewerkers als leidinggevenden vonden dat ten opzichte van zo’n vijf à tien jaar geleden leidinggevenden een duidelijkere voorbeeldfunctie hebben. Dit was onder andere zichtbaar in de functionerings- en beoordelingsgesprekken die vaker werden gehouden en die bij disfunctioneren ook daadwerkelijk leidden tot consequenties voor de desbetreffende medewerker.

Een wijkteamchef: ‘Dat je de eerste chef bent die er wat aan doet. Bij het huidige wijkteam gaf mijn voorganger geen slechte beoordelingen, dat gaf hij zelf toe. Vervolgens ga je zelf wel mensen beoordelen naar hun functioneren en dat levert dan soms een slechte beoordeling op. En dat levert dan strijd op omdat mensen dat niet gewend zijn, dan moet je echt de normen gaan stellen.’

Dat neemt niet weg dat er enkele kanttekeningen geplaatst moeten worden omdat de eerdergenoemde leidinggevende vaardigheden nog nadrukkelijk in ontwikkeling waren. Zo waren er duidelijke verschillen tussen leidinggevenden.
Het laagste niveau (de inspecteurs) had de meeste moeite om hun leidinggevende rol in te vullen. De inspecteurs beschikten in mindere mate over de gewenste vaardigheden en kwamen door de werkdruk te weinig toe aan aansturing en aanwezigheid op de werkvloer. Oudere leidinggevende waren minder dan jongere leidinggevenden getraind in de nieuwe gewenste stijl van leidinggeven. Bovendien besteedden leidinggevenden weliswaar aandacht aan integriteit, maar in de praktijk gebeurde dit vooral naar aanleiding van incidenten. Daarbij beperkte het aanspreken en bespreken zich vaak tot de direct betrokkenen en bleef een bredere discussie binnen het team achterwege of werd vermeden. Juist als de confrontatie met medewerkers moet worden aangegaan, zoals bij het beleid inzake geschenken en kortingen, de afhandeling van interne onderzoeken en ongewenste omgangsvormen, bleken leidinggevenden in de praktijk niet altijd even sterk in hun schoenen te staan. Deze thema’s vereisen een duidelijk optreden van leidinggevenden, wat zij deels als bedreigend ervoeren.
 

Medewerkers en integriteit
Hoe denken medewerkers over integriteit? Voor hen lag het belang van integriteit in het behoud van gezag en legitimiteit, de voorbeeldfunctie van de politie, de bijzondere positie van de politie als handhaver van normen en de bijzondere bevoegdheden van de politie. Politieambtenaren zagen integriteit als een veelomvattend begrip dat zowel betrekking had op het functioneren binnen de politiefunctie, binnen de organisatie als in de privésfeer. In het verlengde hiervan had integriteit betrekking op een correcte omgang met burgers en met collega’s.
De positieve en vanzelfsprekende wijze waarop medewerkers het belang van integriteit aangaven, evenals de brede definitie van integriteit, wijzen op een intrinsieke acceptatie van het algemene integriteitbeleid.
Dit is ook zichtbaar in de reactie op interne onderzoeken. Politieambtenaren vonden dat het plegen van integriteitschendingen het gezag van de politie beschadigt en negatief uitstraalt naar alle politieambtenaren. De solidariteit en collegialiteit tussen politieambtenaren kenden daarmee hun grenzen. Collega’s die (duidelijke) integriteitschendingen hadden gepleegd, werden afgewezen.

In een zaak betreffende winkeldiefstal reageerden de collega’s met verbijstering. ‘De collega’s hopen dat hij ontslag krijgt, hoe sociaal je als organisatie ook mag zijn. Onze stelregel is: je haalt ook je collega’s onderuit. Het staat in de pers. Het is niet alleen je eigen lot, maar de politie in bredere zin, wat iedereen raakt. We worden daardoor allemaal een schandvlek bezorgd.’

Maar leidt deze acceptatie er ook toe dat integriteit een thema is dat collega’s onderling bespreken en waar ze elkaar indien nodig op aanspreken?
De norm in de drie korpsen was dat collega’s elkaar aanspreken bij ongewenst gedrag voordat men het gedrag bespreekt met andere collega’s. Alleen bij ernstige zaken kon direct naar de leiding worden gestapt, anders gold het als ‘matennaaien’. In de praktijk hing het van de specifieke ongewenste gedragingen af en van de desbetreffende collega óf medewerkers daadwerkelijk naar de leiding stapten. Ongewenste zaken werden onderling besproken, mede om na te gaan of er steun was van collega’s. Tegelijkertijd ging dit gepaard met een ‘roddelcultuur’ waarin collega’s vooral ‘over elkaar’ in plaats van ‘tegen elkaar’ praatten.

‘Het onderling aanspreken gaat steeds beter: er komt steeds meer openheid, duidelijkheid en directheid. (…) Zeker als het direct met het werk te maken heeft. Er wordt zeker hier in de basiseenheid gemakkelijk gezegd ‘wat je daar deed is klote, dat is niet goed’.’

Collega’s spraken elkaar vooral aan op de uitvoering van politietaken. Aanspreken op persoonlijke kwesties en ongewenste omgangsvormen lag gevoeliger. Het daadwerkelijk elkaar aanspreken is een ontwikkelingsproces naar de gewenste openheid. Duidelijke normen en onderling vertrouwen hadden een positieve invloed terwijl groepsdwang, de aanwezigheid van pestgedrag en leeftijd (te jong en onervaren) een negatieve invloed hadden.
 

Geschenken & kortingen en ongewenste omgangsvormen
Politieambtenaren bleken in het onderzoek vrijmoedig te praten over geschenken & kortingen en ongewenste omgangsvormen. Over geschenken en korting omdat het wijdverbreid was, totdat de leiding hierop midden jaren negentig stevig ingreep.⁵ Dit leidde tot veel weerstand en discussie, maar ook tot een hernieuwde gezamenlijke normstelling en aanpassing van gedrag. Ook over ongewenste omgangsvormen zijn politieambtenaren van mening dat daarin vooruitgang is geboekt, maar dit heeft nog niet geleid tot heldere normen en acceptatie van het beleid.⁶ Dit terwijl ongewenste omgangsvormen binnen de korpsen een wijdverbreid probleem blijft. Waarom is het ene beleid wel succesvol en het andere niet?
Een eerste verklaring – de mate waarin er een formeel beleid wordt gevoerd – blijkt niet geldig te zijn. Zo bleek dat de korpsen voor de omgang met geschenken en kortingen geen formele regeling of handreiking hebben. Daarentegen zijn er over ongewenste omgangsvormen meerdere nota’s geschreven, jaarverslagen opgesteld, vertrouwenspersonen benoemd en voorlichtingen georganiseerd.
De rol van de leiding in de uitvoering van het beleid blijkt samen met de reactie van medewerkers op het beleid wel aanknopingspunten te bieden.

Midden jaren negentig stelden de korpsen de nullijn in: kortingen van bedrijven en dankbetuigingen van burgers mochten niet langer worden aangenomen. Medewerkers zagen in dat de eens wijdverbreide praktijk om geschenken en kortingen te accepteren niet langer aanvaardbaar was. De nullijn die de leiding enige tijd handhaafde werd echter te streng gevonden. Dit leidde tot conflicten en discussie wat op zijn beurt resulteerde in een grotere bewustwording van de morele grenzen en in een nieuwe gedeelde norm. Volgens die norm zijn kortingen en geschenken van bedrijven onacceptabel. Dankbetuigingen van burgers zijn onder voorwaarden wel aanvaardbaar gezien de normale sociale omgang, waarbij burgers een weigering veelal als kwetsend ervaren. Belangrijkste is dat de medewerker het geschenk in alle openheid meldt aan de leidinggevende en hierover niet zelfstandig beslist.
Ondanks de duidelijke veranderingen die zijn opgetreden, geldt dat slechts in een van de onderzochte korpsen de korpsleiding een duidelijk standpunt innam over geschenken en kortingen en concreet benoemde wat wel en wat niet werd geaccepteerd. Het ontbreken van een heldere visie leidde bij leidinggevenden en medewerkers tot morele onzekerheid over de grenzen van het toelaatbare.

Al sinds begin jaren negentig is bekend dat ongewenste omgangsvormen relatief binnen de politie vaak voorkomen.⁷ Sinds die tijd zijn medewerkers en leidinggevenden zich meer bewust zijn geworden van het verschijnsel ongewenste omgangsvormen en hebben zij hun houding en gedrag hierop (deels) aangepast. Algemeen werd erkend dat de organisatiecultuur zich positief heeft ontwikkeld en dat enkele vormen zich nauwelijks meer voordoen: de aanwezigheid van erotische posters en films in de organisatie is begin jaren negentig (zo goed als) verdwenen. Hiermee is een eerste stap gezet, maar de veranderingen laten nog wel te wensen over. Voor zover zij gedragingen als ongewenst definieerden, dachten politieambtenaren dat deze (in hun korps) nauwelijks voorkomen.

‘Dan krijg je een folder waarin staat dat ongewenste omgangsvormen nog steeds voorkomen. Ik herken dat beeld niet. Ben ik dan zo dom of ben ik dan zo blind? Ik zie het niet gebeuren. Er zullen over en weer wel dingen gebeuren, maar ik denk niet dat er hele rare dingen gebeuren.’

Bovendien dachten politieambtenaren dat vrouwen en allochtonen die bij de politie werken ‘mans’ genoeg zijn om voor zichzelf op te komen. Terwijl vrouwen aangaven dat het een moeilijk thema is om collega’s op aan te spreken omdat het persoonlijker is dan het functioneren in het werk.
Leidinggevenden waren zich door het beleid weliswaar meer bewust geworden van het fenomeen, maar dit had zich in beperkte mate vertaald in herkenning van ongewenste omgangsvormen en naar het eigen gedrag. Zij waren niet altijd in staat om meldingen en klachten goed af te handelen en om medewerkers hierop aan te spreken. Een deel van de leiding besteedde alleen obligate aandacht aan ongewenste omgangsvormen.

Over een cursus ongewenste omgangsvormen: ‘En dan vertelt er iemand iets en dan reageert een chef met ‘Oh, die man ken ik. Dat doet hij al jaren, zo is hij nu eenmaal’. Of een chef die op de vraag of de rollenspellen herkenbaar zijn roept ‘was dat maar zo, het is hier wel drie keer erger’ waardoor de rest van de ochtend in gelach en grappen verdwijnt. En daar doe je dan zelf ook aan mee.’

Terwijl de leiding bij het aanscherpen van de normen het initiatief zou moeten nemen, zijn zij zelf deels blind voor de grens tussen gewenste en ongewenste omgangsvormen. Zowel medewerkers als leidinggevenden vonden dat veel moet kunnen. Er waren nog geen gezamenlijke normen ontwikkeld op basis waarvan zij grenzen konden trekken tussen gewenste en ongewenste omgangsvormen.
 

Slot
Leidinggevenden zijn van het grootste belang voor de effectiviteit van integriteitbeleid. De korpsleiding is daarbij eerstverantwoordelijke voor het bewaken en bevorderen van de integriteit. In de praktijk blijken korpsleidingen hieraan nog onvoldoende handen en voeten te geven. Het ontbreken van heldere normen die duidelijk worden gecommuniceerd, leidt tot morele onzekerheid bij leidinggevenden en medewerkers. Uit het onderzoek blijkt bovendien dat een gedeelde perceptie van de aard van het probleem een belangrijk onderdeel is van de gewenste bewustwording.
Midden jaren negentig wisten de korpsen een omslag in het denken over geschenken en kortingen te bereiken, dankzij duidelijke en strikte standpunten van de leiding en een algemene erkenning van de bestaande ongewenste praktijken. Mede in de discussie tussen leiding en medewerkers ontstond een nieuwe gedeelde norm. Voor ongewenste omgangsvormen geldt dat niet. Ondanks het feit dat herhaaldelijk uit onderzoek blijkt dat ongewenste omgangsvormen binnen politie relatief vaak voorkomen, hebben leidinggevenden en medewerkers moeite om ongewenste omgangsvormen als probleem te herkennen. Laat staan dat er sprake is van een gedeelde norm.
Integriteitbeleid kan pas effectief zijn als leidinggevenden en medewerkers helder hebben wat wel en wat niet integer is. Het onderzoek laat zien dat integriteit nog steeds een bedreigend onderwerp is. Dit wordt zichtbaar zodra het thema dichtbij komt en een actieve houding wordt verwacht in het bespreken, aanspreken en melden van schendingen. Een gedeelde norm, of een norm die op zijn minst door de korpsleiding wordt gepromoot, maakt het echter gemakkelijk om medewerkers en collega’s aan te spreken op ongewenst gedrag.
Politieambtenaren hanteren een brede definitie van integriteit en hechten zodanig belang aan een integere politie dat zij, ondanks de sterke collegiale loyaliteit, collega’s afwijzen die schendingen plegen. De leiding zou hierop moeten voortborduren door duidelijke standpunten in te nemen. Van korpsleiding tot wijkteamchef vraagt dit om lef om de problemen in het korps, het district of het wijkteam te benoemen en om lef om de discussie met elkaar en met medewerkers aan te gaan om te komen tot heldere normen. Pas als er een gedeelde perceptie ontstaat over de concrete urgentie van het onderwerp, zijn medewerkers bereid tot gedragsverandering.