Tijdschrift voor de politie

Vanaf januari 2002 heb ik verschillende organisaties in de publieke sector — politieregio's, ministeries en gemeentelijke diensten — gevraagd mee te werken aan mijn onderzoek¹. Bij een aantal daarvan had ik contact met ambtenaren die een strafrechtelijke of disciplinaire straf hadden gekregen vanwege een integriteitschending. Het ging om personen die na afhandeling van het incident nog steeds binnen de organisatie werkzaam waren, meestal in een andere functie of op een andere plaats.
De twintig ambtenaren die ik heb geïnterviewd waren allen betrokken bij wat wel wordt genoemd economische of materiële integriteitschendingen. Te denken valt aan het misbruik van bevoegdheden en vertrouwelijke informatie en het onzorgvuldig omgaan met organisatiemiddelen, waaronder diefstal en verduistering. Elk (semi-gestructureerde) interview duurde minimaal twee uur en vond plaats op een locatie naar keuze van de geïnterviewde. Er is strikte geheimhouding over de inhoud van het gesprek vastgelegd, ook naar de meewerkende organisaties. Wel kon er geanonimiseerd over de resultaten van het onderzoek worden gepubliceerd.

Eerst drie beperkingen van het onderzoek. Dat de betrokkenen vrijwillig hebben meegewerkt aan het onderzoek kan de bevindingen hebben beïnvloed. De aard van de vermeende misdraging kan namelijk samenhangen met de mate waarin mensen achteraf bereid zijn erover te vertellen. Mogelijk zijn mensen die vooral anderen en hun omstandigheden verwijten dat het voorval heeft plaatsgevonden, daartoe eerder bereid. De verantwoordelijkheid berust dan immers niet alleen bij henzelf, en erover praten is gemakkelijker.
Een tweede beperking van het onderzoek is het feit dat er in alle situaties gewacht is tot het formele onderzoek was afgerond. Hierdoor zat er relatief veel tijd tussen de integriteitinbreuk en het interview, soms drie maanden tot een jaar. Mede daardoor is het goed mogelijk dat de motieven en verklaringen, die de geïnterviewden achteraf voor hun handelen gaven, de werkelijke motieven en verklaringen beperkt weergeven.
Een laatste mogelijke beperking is het relatief kleine aantal interviews (twintig). Toch heeft het onderzoek enkele interessante bevindingen opgeleverd. Te meer daar over soortgelijke onderzoeken naar dit type incidenten — afgezien van het onderzoek naar grote incidenten als Harold of Free Enterprise, Exxon Valdez, Barrings Bank en bijvoorbeeld ENRON — weinig is gepubliceerd.
 

Achtergrond geïnterviewden
De geïnterviewden hadden uiteenlopende leeftijden. Sommigen werkten slechts enkele maanden of jaren bij de organisatie, anderen zaten net voor hun pensioen en weer anderen daartussenin. Het ging om achttien mannen en twee vrouwen. Er waren ambtenaren bij die zonder toestemming een stapel verhuisdozen hadden meegenomen, of een bureaustoel. Een ambtenaar had bewust de regels voor aanbestedingen overtreden. Niet om zichzelf hiermee te bevoordelen, maar 'de belastingbetaler'. Bij een aantal geïnterviewden begon het misbruik met het gebruiken van de dienstauto voor een privé-klus of het privé-gebruik van gereedschap. Er was er ook een die vertelde, alsof hij zijn eigen stommiteit nog steeds niet kon geloven, dat het er gewoon niet meer van was gekomen om het tijdelijk van de organisatie geleende geld, terug te betalen. Anderen vertelden hoe ze waren beschuldigd van het lekken van vertrouwelijke informatie aan familieleden en het indienen van onjuiste declaraties voor reisvergoedingen en een diner.
 

Indrukken
Het gemak waarmee betrokkenen hun verhaal vertelden, was opvallend. Zelfs wanneer er sprake was van schaamte over hun eigen rol in het voorval. Ze wilden kennelijk graag hun verhaal kwijt aan een onafhankelijk, niet oordelend persoon. Vaak leek het gesprek een therapeutische of helende waarde voor ze te hebben.

Opvallend was ook de bezieling waarmee betrokkenen hun werk hadden gedaan. Hadden, want in veel gevallen was er weinig meer van over. Vóór het onderzoek waren ze flexibel geweest en vaak bereid om op ongewenste momenten over te werken. Veel geïnterviewden beschreven zichzelf als een loyale en betrokken medewerker van wie de organisatie op aan kon. Ook uit de voorbeelden die ze hiervoor gaven, bleek een betrokken en verantwoordelijke arbeidsbeleving. De betrokken ambtenaren leken dus waardevolle krachten die niet gewoon waren de kantjes ervan af te lopen.

Bovendien meenden zestien van de twintig (80 procent) betrokkenen ook zelf dat hetgeen waarvoor ze waren gestraft eigenlijk niet door de beugel kon. Aan hun morele oordeel over het voorval had het kennelijk niet gelegen.

Verder viel in vrijwel alle verhalen op hoe ingrijpend de gebeurtenis — het onderzoek en de eventuele sanctie — voor de betrokkene was geweest. Echtscheidingen, verstoorde relaties met kinderen ('Ik heb het gevoel dat ik nu nooit meer een goed voorbeeld voor mijn kinderen kan zijn'), gezondheidsproblemen, zowel lichamelijk als geestelijk, inclusief ziekenhuisopnamen, werden veel genoemd als rechtstreeks gevolg van het onderzoek. Zelfs het serieus overwegen van zelfdoding is enkele malen gemeld.

Dat het onderzoek diepe sporen heeft nagelaten, kwam volgens hen vooral omdat ze van het ene op het andere moment een lang opgebouwde positie verloren. Van gerespecteerd rechercheur waren ze plotseling verdachte. De afdelingschef werd van het ene op het andere moment naar huis gestuurd. Daarbij kwam de onzekerheid over het mogelijke verlies van de baan en soms de waarschuwing geen contact met directe collega's te mogen opnemen. Velen zeiden de gebeurtenis nooit te kunnen verwerken en dit hun ergste vijand niet toe te wensen.

Daarnaast werd de lange onzekerheid over het verloop en de afloop van het onderzoek vaak gemeld als enorm stressveroorzakend. Een van de geïnterviewden vertelde hoe hij zes weken lang voor de buurt had opgehouden dagelijks naar het werk te gaan, terwijl hij in feite thuis zat vanwege het lopende onderzoek. Iedere dag vertrok hij op het vaste tijdstip op de fiets van huis om net zo vanzelfsprekend aan het einde van de dag weer thuis te komen. In de tussentijd fietste hij dolend rond door de stad, bezocht het bedrijfsmaatschappelijk werk of de psycholoog, of probeerde hij ongezien zijn eigen huis weer binnen te glippen. Dit alles om vragen uit de buurt te voorkomen.

Het benoemen van deze gevolgen is niet bedoeld om de gestrafte ambtenaren 'zielig' te maken. Wel is het bedoeld om aan te geven hoe groot de impact is van de aankondiging dat een integriteitonderzoek wordt gestart. Daarnaast blijkt eruit hoe onverwacht en ingrijpend het integriteitonderzoek is ervaren. Er leek bij geen van de geïnterviewden sprake te zijn van een gecalculeerd risico, in de zin dat ze de consequenties accepteerden nu ze betrapt waren.

Gerelateerd aan wat er eerder is beschreven over de beperkingen van het onderzoek, zouden 'calculerende gestraften' wel kunnen bestaan, maar niet bereid geweest zijn om mee te werken aan het onderzoek. Ook kan het zijn dat calculerende overtreders sneller zijn ontslagen, waarmee ze als potentiële onderzoekskandidaten moeilijker bereikbaar zijn geworden.
 

Reactie op onderzoek en sanctie
Op het eerste gezicht lijkt het beeld van de niet-calculerende gestrafte in tegenspraak met het idee dat betrokkenen zelf meenden dat waar ze voor gestraft waren niet door de beugel kon. Ondanks dit morele besef, ervoeren ze de intensiteit en handelswijze van het onderzoek, en de directe en indirecte gevolgen als volstrekt buiten proportie. Boeiend is om te zien waardoor deze verontwaardiging vooral werd veroorzaakt.

Wie meende dat zijn bestrafte gedrag niet door de beugel kon, vond ook dat een reactie vanuit de organisatie —een sanctie en een nader onderzoek — op zijn plaats was. Echter, de manier waarop dit onderzoek werd uitgevoerd en de positie waarin de onderzochte door dit onderzoek werd geplaatst, alsook de zwaarte van de straf, werden als disproportioneel ervaren.

Vrijwel zonder uitzondering gaven de geïnterviewden aan behoefte te hebben (gehad) aan een onafhankelijke partij met wie ze gedurende het onderzoek hadden kunnen praten. Iemand met een luisterend oor, die zonder inhoudelijke kennis van het onderzoek iets zou kunnen zeggen over het verloop en de voortgang ervan. De onderzoekers, en vaak ook de eigen leidinggevende die in veel gevallen partij was geworden, werden voor deze rol niet voldoende vertrouwd of beschikbaar geacht.
 

Motieven
Sommige van de voorvallen kunnen worden verklaard vanuit het good cause-motief. Voor een hoger doel heeft de betrokkene iets gedaan, waarvan hij wist dat dit eigenlijk ongeoorloofd was. Degenen bij wie een dergelijk motief lijkt op te gaan, waren ambtenaren met hart voor de zaak, bijvoorbeeld politiemensen met 'blauw politiebloed in de aderen'. Het harde en gecommitteerde werken aan het hogere doel, bijvoorbeeld criminaliteit bestrijden of administratie op tijd en zorgvuldig afwerken in tijde van onderbezetting, heeft het overtreden van morele grenzen kennelijk gemakkelijker gemaakt.
In alle voorvallen met een good cause-verklaring is niet gebleken dat de gestrafte er privé voordeel van had. Er werd geen geld in de eigen zak gestopt, maar er werd bijvoorbeeld informatie verstrekt aan mensen die daar geen recht op hadden en procedures werden niet gevolgd omdat die de afwikkeling van de goede zaak zouden vertragen.

Daarnaast wordt een aantal voorvallen verklaard vanuit het idee ergens recht op te hebben. De enorme inzet voor, en loyaliteit aan het werk zou het ontrekken of accepteren van persoonlijke voordelen geoorloofd maken. Gedacht ken worden aan extra geld voor gemaakte overuren (dubbele tijd schrijven) en het toe-eigenen van kantoorspullen, waaronder meubilair. Hierbij hadden de betrokkenen wel direct persoonlijk voordeel van de gepleegde overtreding. Twee zaken vallen bij dit type verklaring op. Als de betrokkene naast de beleving van 'altijd hard werken' het gevoel had tekort te zijn gedaan, bijvoorbeeld door de toegezegde promotie niet te krijgen of niet deel te mogen nemen aan een cursus, nam het gevoel ergens recht op te hebben sterk toe. Dit veroorzaakte nog een ander psychologisch effect. Namelijk dat de organisatie er 'recht' op heeft om 'ook belazerd te worden'.
Ten tweede is het relatieve karakter van dit type verklaring opvallend. Wat de werkelijke arbeidsvoorwaarden waren en hoe hoog de werkdruk werkelijk was, deed er nauwelijks toe. Het idee er recht op te hebben, werd afgemeten aan wat betrokkene in de directe omgeving waarnam. Dit betekende dat als in deze omgeving iedereen er met de pet naar gooide er al snel sprake was van 'ik heb er recht op', ondanks een riant salaris en een uitstekend opleidingsbudget.
 

Proces van de overtreding
In de interviews hebben de gestraften uitvoerig verteld hoe ze tot de overtreding zijn gekomen, welk proces eraan vooraf ging, en wat er uiteindelijke toe leidde. Hieruit kwamen twee typologieën naar voren: de glijdende schaal en de grote stap.
De glijdende schaal is in veel literatuur over integriteitkwesties beschreven. Die gaat ervan uit dat de uiteindelijke overtreding vooraf wordt gegaan door een reeks kleinere misstapjes, waardoor het overschrijden van de finale morele grens haast ongemerkt gaat. Hiervan was sprake bij het mee naar huis nemen van kantoorartikelen, het sjoemelen met declaraties en ongewenste nevenactiviteiten.
Het gebeurt ook dat betrokkenen lang twijfelen om wel of niet de grens te overtreden. Vlak voor en na die overtreding liggen ze er letterlijk wakker van. Ze hikken aan tegen het plegen van een stafbaar feit, bijvoorbeeld bij het 'tijdelijk' geldlenen uit een kasdepot. Pas als enige tijd na de eerste overtreding is verstreken, lijken de betrokkenen meer met zichzelf in het reine te komen.
Exemplarisch hiervoor is de man die vertelde hoe hij nachten wakker had gelegen toen hij voor het eerst, na acute geldnood door gokschulden, een klein geldbedrag op een privé-rekening had gestort. Toen na enkele weken niemand het geldbedrag leek te missen werd het overboeken van grotere bedragen een veel minder grote stap.
 

Context van de overtreding
Er kan veel worden gezegd over de context waarbinnen de overtredingen hebben plaatsgevonden. Hier worden twee fundamentele factoren genoemd, die van grote invloed zijn geweest op de gepleegde overtredingen. Ten eerste de wijze waarop leiding werd ervaren en ten tweede de dubbelzinnige signalen in het beleid.
 

Gebrek aan leiding
Met alle overtreders is gesproken over de rol van de leiding. Het gaat daarbij niet om slecht voorbeeldgedrag van leidinggevenden. Dat wordt maar zeer beperkt in verband gebracht met het eigen strafbare handelen.
De geïnterviewden schetsten een onthutsend beeld van helemaal geen leiding. Alsof ze met een slechte leidinggevende nog beter af zouden zijn geweest. Zestien (80 procent) van de geïnterviewden gaf aan dat ze de indruk hadden dat voorafgaand en gedurende de strafbare gedraging hun directe leidinggevenden geen zicht hadden op hun handelen. Er was geen kritiek, geen waardering en er leek geen besef van de dagelijkse realiteit waarin de betreffende ambtenaar verkeerde.
Een aantal geïnterviewden gaf aan dat ze diverse pogingen hadden ondernomen om een constructief contact met de leiding op te bouwen. Bijvoorbeeld door verbeteringsvoorstellen uit te werken en die ook naar hogere leidinggevenden te sturen. Typerend was het verhaal van een ambtenaar, die na de afwikkeling van het incident terugkeerde op zijn werkplek. Hij ontving daar van zijn directe leidinggevende een compliment voor het snel invoeren van enkele gegevens en voelde letterlijk een hand op zijn schouder. Hij was ervan overtuigd dat hij in de maling genomen werd.
 

Dubbelzinnige signalen
Daarnaast gaven veel geïnterviewden aan dat de omgeving waarin zij werkten er een dubbele moraal op na hield. Er mochten geen geschenken worden aangenomen, maar er werden wel grote geschenken weggegeven. Declaraties dienden zorgvuldig te worden verantwoord en geadministreerd, terwijl het idee bestond dat er op een hoger niveau in de organisatie gesjoemeld werd met subsidiegelden. Voor sollicitaties bestond een strikt protocol, terwijl hogere leidinggevenden plots werden aangesteld en/of familieleden van leidinggevenden aan een betrekking werden geholpen.
Enerzijds vertellen verwijzingen naar vermeend immoreel handelen van de organisatie iets over de betrokkene zelf, die hiermee zijn eigen gedrag probeert te verontschuldigen. Anderzijds valt op hoe gemakkelijk signalen van vermeend immoreel handelen van de organisatie en hogere leidinggevenden kan worden misbruikt en mogelijk ook goedwillende ambtenaren moreel onverschillig maakt.
 

Wat is hiervan te leren?
Veel van de zelfgeconstrueerde verantwoordingen voor het strafbare gedrag zijn in objectieve zin onjuiste redeneringen. Immers, de afwezigheid van een baas of een dubbele moraal van een organisatie rechtvaardigen geen eigen immoreel handelen. Echter, de interviews maakten ook duidelijk dat deze redeneringen voor de betrokkenen wel golden.

Op basis van de hiervoor genoemde bevindingen uit het onderzoek volgen hier drie belangrijke conclusies.
Ten eerste blijkt dat het morele oordeelsvermogen van de gestraften niet het probleem is geweest. Immers, op het moment van de misstap waren ze zich bewust van de immoraliteit van hun handelen. Daarom zijn trainingen gericht op het ontwikkelen van de morele oordeelsvorming van ambtenaren niet de juiste aanpak voor het voorkomen van een integriteitbreuk. Belangrijker is het om ambtenaren te ondersteunen bij het inhoud geven aan hun morele oordeel, zodat ze datgene kunnen doen wat ze zelf ook beschouwen als het beste gedrag in plaats van te zwichten voor de verleiding.
Dit pleit voor integriteitprogramma's waarin aandacht wordt besteed aan de overtuigingen — onder meer over de leiding en de dubbele signalen uit de omgeving — en aan vaardigheden die nodig zijn om het gewenste gedrag daadwerkelijk uit te voeren, tegen eventuele verleidingen en groepsdruk in.
Ten tweede hebben leidinggevenden een belangrijke rol. Ze moeten het goede voorbeeld geven en voorkomen dat er een dubbele moraal wordt gecommuniceerd. Ze moeten vooral ook leidinggevende zijn, door zicht te hebben op het gedrag van medewerkers, oog te hebben voor de dilemma's waarmee die worden geconfronteerd en door zowel ondersteuning, aandacht en waardering te geven, als corrigerend en grenzenstellend op te treden.
Ten derde is het belangrijk om te anticiperen op de ervaren disproportionaliteit van het onderzoek en de straf. Het is raadzaam duidelijk te laten weten wat als ongewenst gedrag wordt beschouwd en hoe hierop door de organisatie zal worden gereageerd. Ook het periodiek herdefiniëren en duidelijk communiceren van normen is nodig.

Ten slotte, het is wenselijk om gedurende onderzoek naar mogelijke misdragingen van ambtenaren meer aandacht te besteden aan het begeleiden van, en informatie geven aan de betreffende ambtenaar. Het ernstig traumatische karakter van het onderzoek en de straf maken dat zelfs in geval van eigen schuld, uiterste zorgvuldigheid op zijn plaats is. Goed werkgeverschap impliceert dat de betrokken ambtenaar wordt bijgestaan, meer dan alleen juridisch en zeker tot het moment van de formele straf.

Abstract
Twenty officers who had all been punished for dishonesty, varying from fiddling their expense accounts to stealing resources from the organisation (for example an office chair), were interviewed. They appeared more than willing to speak about both the nature of the misconduct for which they had been punished and the impact the inquiry has had on them.

It is clear from the study that 'the slur' has had an enormous impact on the persons involved. The anti-corruption inquiry has effected almost all the voluntary participants, not only in terms of their mental and physical health, but also their personal relationships. They felt let down by the organisation for which they had worked so hard for all those years, and with such dedication. They had keenly felt the lack of an independent source of information on how the inquiry was progressing as well as someone who could provide emotional support.

Motives or explanations for the undesirable conduct  were:
N The ‘good cause motive’: doing something that is forbidden to achieve a higher goal (for example overstepping your authority in order to catch the criminal).
N The 'I am entitled to it motive': because I work so hard and have such a responsible job, I am entitled to a little extra.
N The 'I will get even with them motive': now that the promotion they promised me has fallen through, they’ll certainly know about it. 

Factors which seemed to fuel these motives relate primarily to opinions on the organisation’s policy and opinions on the management. When the organisation’s policy was perceived to be contradictory, the ‘good cause motive’ was often mentioned. The two other motives are mainly fed by a negative opinion of the management, which either fails to see how hard the person involved has worked or has even wronged the members of staff involved.

Besides these motives and influencing factors (context), relevant information on the process (how did things get this far?) of the misconduct was dealt with. The process of the sliding scale was described a number of times, but also the opposite process. Here, a description was given of how problematic they had found the first minor lapse, in particular, and how seemingly easy/natural later and more serious misconduct was displayed.

Important conclusions from the study relate to the role of managers, clearer communication on valid standards and the need to provide better information to those involved. Another significant conclusion is that training courses which take place within organisations, aimed at improving integrity, should focus less on moral judgements and more on the participants’ beliefs and skills.