Tijdschrift voor de politie

Het onderwerp integriteit staat al ruim tien jaar met wisselend succes op de ambtelijke agenda. De politie heeft in de loop van de tijd de nodige initiatieven ontwikkeld. Ook het openbaar bestuur doet zijn best, al raakt het onderwerp door de waan van de dag en de steeds veranderende prioriteiten van de politiek soms op de achtergrond. Iets wat niet direct een probleem lijkt, krijgt al gauw minder aandacht. Bovendien blijkt veel integriteitsbeleid 'van papier'. Concrete maatregelen in deze sfeer zijn lastig te borgen en ook lang niet altijd effectief. Het internaliseren van integriteit bij mensen is uitermate lastig.
Een integere politie en een zuiver en neutraal opererend openbaar bestuur hebben alles te maken met de legitimiteit van de overheid. Die legitimiteit staat in dit tijdsgewricht eens te meer ter discussie, gelet op de groter wordende kloof tussen de samenleving en de overheid ('het Fortuyn-gat'). Het is dan ook van belang dat er een robuuste aanpak van publieke integriteit komt.
Sinds enige tijd bestaat voor het bevorderen van integriteit een instrument waarvan de politie en het openbaar bestuur profijt kunnen hebben.
 

Testen van integriteit
Integriteitsbeleid heeft bijna steeds te maken met preventie of repressie naar aanleiding van incidenten; aan het daadwerkelijk meten van integriteit wordt vrijwel niets gedaan. Voor allerlei resultaatgebieden in organisaties worden doelen gesteld en prestatie-indicatoren ontwikkeld, maar integriteit doen we vooral 'op hoop van zegen'.
Toch kan ook integriteit wel degelijk worden getest. Het voordeel van een test is dat empirisch wordt vastgesteld hoe het met de integriteit van een organisatie is gesteld. Een slecht testresultaat maakt duidelijk waar de pijnpunten zitten en wat de aard van de problematiek is. Een resultaat waaruit blijkt dat er sprake is van een integere organisatie kan een wapen zijn tegen onjuiste beeldvorming; de feiten weerleggen eventuele aantijgingen. Als een politiedistrict wordt beschuldigd van racisme kan worden nagegaan of dat werkelijk zo is. Hetzelfde geldt voor een vergunningverlening die in een gemeente ter discussie staat. The proof of the pudding is in the eating.
Een middel dat mij, gezien de positieve berichten uit New York, London en Sydney, objectief, eerlijk en efficiënt toeschijnt, is integrity testing (IT).
Integrity testing is het onder gecontroleerde omstandigheden en zonder dat betrokkene het op dat moment weet, bekijken hoe hij zijn werk doet in vergelijking tot de geldende ( integriteits)maatstaven.
Er zijn drie typen (zie kader):
– targeted tests (informatiegestuurd);
– at random tests (steekproefsgewijs);
– alcohol- en drugstests (mengvorm van 1 en 2).
 

Informatiegestuurd
Bij informatiegestuurde tests¹ zijn er signalen dat een politiekorps, een afdeling daarvan of een specifieke functionaris, niet integer is (er wordt bijvoorbeeld geld gevraagd voor het beschermen van belangen van een crimineel, er wordt een vergunning onterecht uitgegeven tegen betaling of goederen worden gestolen uit panden waar ingebroken is). Hierop volgt een onderzoeksmethode waarbij de onder verdenking staande functionaris, afdeling of korps wordt ‘uitgeprobeerd’. De informatiegestuurde test ligt dus eigenlijk in het verlengde van de gewone recherchepraktijk; ook daar probeert men soms op basis van informatie een verdachte op heterdaad te betrappen. Om te beschuldiging van uitlokking voor te zijn, kan dit alleen onder duidelijk omschreven voorwaarden. Als er geen grond is voor strafrechtelijke vervolging, kan men kiezen voor disciplinaire maatregelen. Een voordeel van deze methode is dat het relatief weinig kost. Bovendien wordt iemand die goed uit de test komt, van alle blaam gezuiverd. Informatiegestuurde tests lijken bij de Nederlandse politie onder voorwaarden uitvoerbaar zijn².
 

Steekproeven
Een stap verder gaat het steekproefsgewijs testen op de risicogebieden van een organisatie. Je bent ervan overtuigd dat je een goede en lerende organisatie bent, je voert tests uit en durft ermee naar buiten te komen.
Met behulp van deze test kunnen onderdelen van een organisatie worden doorgelicht. Als er onrechtmatigheden aan het licht komen, kunnen er maatregelen worden genomen³, als er niets aan de hand is, kan men dit met motieven omkleed naar buiten brengen. De test is in dat geval een krachtig ‘pr-middel’.
 

Alcohol- en drugstests
Deze tests worden uitgevoerd als er serieuze aanwijzingen zijn voor (problematisch) alcohol- of drugsgebruik door politiemensen. Deze test kan zich richten zich op een afdeling of een persoon, of steeksproefsgewijs op iedereen in de organisatie. In New York en Australië werkt men met steekproeven. In de VS ondergaan agenten van de narcoticabrigade meerdere keren per jaar een drugtest. Overigens worden de medewerkers van het bureau Internal Affairs het vaakst getest. In Sydney werd pijnlijk duidelijk dat het korps een probleem had, toen in diverse geruchtmakende onderzoeken de advocaat van de tegenpartij kon aantonen dat een politiefunctionaris onder invloed van drugs geweld had gebruikt of regelmatig drugs gebruikte.

Omdat de targeted test in de Nederlandse praktijk al kan worden toegepast, laat ik deze verder buiten beschouwing. Ik beperk me hierna tot de at random integrity test (RIT). Ik noem tien redenen om ervoor te zijn.
 

RIT
RIT is een managementinstrument om de kwaliteit van de organisatie te bewaken; waarom zou de politie niet aankunnen wat bedrijven als Philips, ALDI en NS gewoon al doen?

De ALDI-supermarkten sturen undercover-controleurs naar de winkels, de NS laat ‘treinreizigers’ registreren hoe en hoe vaak controleurs het kaartje controleren en hoe vaak ze in een eersteklas coupé zitten, bij Philips wordt iedere 50e gloeilamp eruitgepikt om die letterlijk door te lichten. Journalisten testen de beveiliging op Schiphol door een wapen in bagage te verstoppen. Ook de overheid wil aan kwaliteitsmeting doen; wat is er dan beter dan 'live' meekijken hoe de procedures lopen?
Bij preventief beleid hoop je dat het beleid werkt en dat het aanslaat bij de medewerkers die het moeten uitvoeren. Je schept de voorwaarden waaronder goede resultaten kunnen worden geboekt. Als je achteraf, op basis van wat geregistreerd is, onderzoek gaat doen naar kwaliteit, zijn er altijd discussies over de manier van registreren, over registratiefouten, de wijze waarop de cijfers tot stand zijn gekomen of de interpretatie daarvan. Daar komt nog bij dat kwaliteit – en dus ook integriteit – van dienstverlening niet alleen in het eindproduct zit, maar ook in de manier waarop het product totstandkomt. Bij de politie is dit bijvoorbeeld de bejegening van de aangever of de behandeling van de arrestant. Als je het proces test, zie je gelijk waar de zwakheden zitten.
 

Sfeer van wantrouwen
RIT is een rechtvaardig instrument; gelijke monniken gelijke kappen!

Een terechte opmerking die vaak gemaakt wordt als het gaat over integriteit is, dat bazen het altijd hebben over de integriteit van hun medewerkers, maar dat hun eigen integriteit niet aan de orde is. Absolute voorwaarde om een RIT uit te voeren, is dan ook dat ook leidinggevenden tests moeten ondergaan. Natuurlijk zijn er verschillen tussen de diverse functies, maar er zijn altijd gebieden te vinden waarop leiding en uitvoering beide kunnen worden getest.
Toen ik in New York een lezing van commissaris Campeso bijwoonde over de werkwijze van zijn afdeling was hij net 's morgens, inmiddels voor de derde keer dat jaar, opgeroepen voor een urinetest.

Met RIT kun je tegenwicht bieden aan negatieve publiciteit.

De politie zit in een glazen huis. Er zijn altijd partijen die denken er baat bij te hebben om de politie zwart te maken. Met RIT heb je een wapen in handen om verdachtmakingen met feiten onderbouwd te weerleggen. Incidenten in de integriteitssfeer worden meestal breed uitgemeten: grote krantenkoppen over corruptie, als het wordt ontdekt, na het onderzoek, na de rechtszitting en na de uitspraak. Steeds weer negatieve berichtgeving. Als je harde positieve testresultaten kunt laten zien (bijvoorbeeld van een wetenschappelijk instituut) kun je het beeld bijstellen.

RIT houdt de organisatie scherp op het gebied van integriteit en kwaliteit.

Als iemand over je schouder meekijkt, ben je scherper en ben je je meer bewust van hoe je je werk doet.

Vertrouwen is mooi, maar het moet wel ergens op zijn gebaseerd.

In ons type samenleving gaan we bij het leidinggeven uit van een positief mensbeeld; je gaat af op iemands kwalificaties, rust iemand toe en instrueert hem en gaat ervan uit dat hij zal proberen zijn werk zo goed mogelijk te doen. We coachen en begeleiden, maar de controle dat bij leidinggeven hoort, blijft nogal eens achterwege. Mensen hebben helaas ook minder goede kanten; vaak hangt het van de omstandigheden af of iemand integer is. Je zult maar je doodzieke kind alleen kunnen redden door een peperdure operatie in een privé-kliniek. Als je op dat moment in de gelegenheid bent je privé-kas aan te vullen omdat jij degene bent die het geld telt bij het doorzoeken van een woning, of weet dat jouw informatie over het politieonderzoek voor een crimineel geld waard is... Ik vind het wat al te cynisch en te kort door de bocht om te stellen dat iedereen zijn prijs heeft, maar de meest basale preventie lijkt me toch een goede pakkans!

De uitkomst van RIT is objectief vast te stellen, transparant en controleerbaar.

Zorg dat een onafhankelijke derde de regie heeft, stel van tevoren vast hoe de test gaat verlopen en laat een logboek bijhouden tijdens het uitvoeren van de test. Dan kan iedereen zien wat er gaat gebeuren en wat er is gebeurd. Na de schandalen in het bedrijfsleven (Enron, Worldcom, Ahold) heeft iedereen de mond vol van accountability, verantwoording kunnen afleggen. Je kunt de RIT zo inrichten dat alles achteraf controleerbaar is.

RIT sluit aan bij de behoefte aan corporate control die besloten ligt in de begrippen 'audit', 'monitoring', 'inspectie', 'compliance' en 'good governance'.
 
Als je ergens voor verantwoordelijk bent, moet je ook bevoegdheden hebben. En als je bevoegdheden hebt, moet je daarover verantwoording afleggen. Dit was een van de belangrijkste lessen van het parlementaire onderzoek naar de opsporingsmethoden van politie en justitie (commissie-Van Traa). De toename van het aantal inspectiediensten bij de overheid, het ontstaan van compliance-afdelingen in het bedrijfsleven en de grote vlucht die het 'monitor'instrument (bijvoorbeeld in anticorruptieverdragen) heeft genomen, duiden alle op de behoefte aan controle. Gelet op de bevoegdheden en verantwoordelijkheden die de politie zijn gegeven, is het een maatschappelijke verplichting om te kijken of daaraan op goede wijze invulling gegeven wordt.

RIT past in de tijdgeest en gaat in tegen de watjescultuur: durf kwetsbaar te zijn in plaats van gekwetst.

Een belangrijk, zo niet het belangrijkste, argument tegen integrity testing is dat het een sfeer van wantrouwen kweekt; de mensen zouden zich niet meer 'veilig' voelen op hun werk. Ik vind dat wel erg jaren ’70; als je op een integere manier je werk doet, heb je niets te vrezen. En over privacybescherming binnen de RIT kun je goede afspraken maken. Het getuigt van kracht als je je kwetsbaar durft op te stellen, 'pamperen' maakt mensen alleen maar zwakker.

Sleepnetten mogen worden gebruikt, mits er spelregels voor zijn.

Als je niet-integere vissen wilt vangen, is een sleepnet nog zo'n slecht middel niet. Over het feit dat je gaat vissen, de tijden waarop je vist, de grootte van de mazen van het net, de lengte van het net, de hoeveelheid schepen, de vangstperiode en vangstquota kun je afspraken maken. Ook kun je regels stellen over hoe je met de vissen omgaat.
 

Culturele revolutie
De RIT doorbreekt de verfoeide ambtelijke cultuur waarin niemand verantwoordelijk is en iedereen zich indekt.

Na de vuurwerkramp in Enschede werd een breed bestuurlijk onderzoek ingesteld (commissie-Oosting). De onderzoekscommissie concludeerde dat er een 'culturele revolutie' in het bestuur nodig was. Er was weliswaar veel overleg, maar niemand bleek verantwoordelijk; afschuiven, indekken en risico's mijden bleken hoofdactiviteiten. RIT zou de gewenste culturele revolutie binnen de ambtenarij kunnen teweegbrengen.

Deze punten geven weer waarom je voorstander van RIT zou kunnen zijn. Natuurlijk zijn er ook veel tegenargumenten te noemen. Ik wil met dit artikel vooral een discussie losmaken over een onorthodoxe aanpak en bewerkstelligen dat we het in Nederland ook eens gaan proberen. Als ik zo'n proef bij mijn eigen organisatie zou willen doen, de Rijksrecherche⁴, zou ik allereerst willen vaststellen waar integriteitrisico's aanwezig zijn. Ik noem er een aantal (overigens niet exclusief voor de Rijksrecherche):
n objectiviteit van rijksrechercheonderzoek;
n waarheidsgehalte van de processen-verbaal;
n lekken van informatie;
n relatie met leveranciers, bijvoorbeeld op ICT-gebied;
n omgang met diensteigendom en inbeslaggenomen goederen;
n onkostendeclaraties;
n seksuele intimidatie;
n niet melden van nevenfuncties;
n internetgedrag;
n invullen van de tijdregistratie;
n alcohol- en drugsgebruik in en buiten diensttijd;
n omgang met klachten.

Omdat integriteit bij een organisatie als de Rijksrecherche een kerncompetentie is,  wordt de kwaliteit van de dienst er in belangrijke mate door bepaald. Het permanent monitoren van de genoemde risico's waarin dieptecontroles steekproefsgewijs plaatsvinden, is dan ook geen overbodige luxe.
Een RIT moet aan een aantal voorwaarden voldoen.
n Iedereen moet er tevoren van op de hoogte zijn dat een RIT kan plaatsvinden.
n De personeelsvertegenwoordiging moet weten op welke wijze een RIT plaatsvindt en hoe de privacy is gewaarborgd.
n Er wordt van hoog tot laag getest.
n De test wordt door een externe partij uitgevoerd.
n Testmethoden en resultaten zijn transparant.
n Het doel van de test is het verhogen van de kwaliteit van de organisatie.
n Wanneer onregelmatigheden worden gesignaleerd, kan disciplinair of strafrechtelijk worden opgetreden.

Dit rijtje kan ongetwijfeld worden aangevuld. Voor de Rijksrecherche zou de RIT duidelijk voordelen kunnen opleveren. Waar de dienst dagelijks anderen 'de maat neemt', getuigt het van kracht als ze ook zichzelf de maat laat nemen. Als de Rijksrecherche van zichzelf vindt dat ze een integere dienst is (waarvan ook ik overtuigd ben), wat is er dan tegen om dat ook door een onafhankelijke derde te laten vaststellen? Bovendien biedt RIT een uitstekende mogelijkheid om 'kabbelend' integriteitsbeleid 'body' te geven.
Als een principebeslissing is genomen om met RIT in zee te gaan, zullen nog veel randvoorwaarden moeten worden ingevuld. Vaak ook van technische aard: hoe maak je de test valide; wie belast je ermee; hoe weet je zeker dat de subjecten 'natuurlijk' handelen en dat de test voor hen een verrassing is; hoe controleer je alle testvariabelen; hoe leid je de testers op, wie bepaalt de opdracht aan het testinstituut?
Maar eerst zal koudwatervrees moeten worden weggenomen, zal de bereidheid er moeten zijn om RIT te willen toepassen.
Ik heb dit artikel niet geschreven omdat ik een nieuwe markt voor de Rijksrecherche zie. Deze dienst zal zich vooral bezighouden met repressief onderzoek. Ik denk wel dat geld dat nu vruchteloos naar integriteitsbeleid gaat, kan worden gestoken in een middel dat ook daadwerkelijk resultaat oplevert. Als je test, weet je daarna tenminste iets: the proof of the pudding is in the eating...