Tijdschrift voor de politie

Inmiddels heeft de ministerraad, op voorstel van de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie, ingestemd met het wetsvoorstel Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. De maatregelen kunnen breder dan alleen bij voetbalvandalen worden toegepast. De burgemeester en de officier van justitie krijgen hiermee extra bevoegdheden om preventief in te grijpen om voetbalvandalen die stelselmatig bij voetbalwedstrijden of voetbalgerelateerde evenementen de openbare orde verstoren maar ook bij raddraaiers die regelmatig buurtbewoners treiteren, zich hinderlijk gedragen of de boel vernielen. Een gebiedsverbod van maximaal drie maanden kan worden opgelegd. Dit kan gecombineerd worden met een meldingsplicht.

De afgelopen jaren zijn veel maatregelen genomen. Het supportersgeweld is, ondanks de genomen maatregelen, nog steeds pregnant aanwezig. Is dit wetsvoorstel die scherpe maatregel die het voetbalvandalisme gaat verminderen?

Maatregelen door de jaren heen
De afgelopen decennia zijn veel maatregelen genomen om het voetbalvandalisme te verminderen. Een klein deel van de stadionbezoekers misdraagt zich schandalig en geeft  voetbal een negatief imago. De tijd waarin de politie met een paar man, met platte pet, toezicht hield bij een wedstrijd is verworden tot een heel beveiligingscomplex met stewards, beveiligingspersoneel, supporterbegeleiders, politie te paard, aanhoudingseenheden en mobiele eenheid.

Om de supporters in toom te houden zijn er hekken rond de stadionvakken geplaatst en is het fysiek onmogelijk gemaakt om het speelveld te betreden. Vooral de tribune waar de supporters van de bezoekende clubs de tribunes bevolken is een kooiconstructie. Dat werkte niet afdoende. Er werd met allerlei voorwerpen gegooid en gespuugd. De hekken zijn deels vervangen door lexaan wanden en boven het vak is een net opgehangen. Beveiligings- en toezichtmaatregelen in de stadions hebben een bijdrage geleverd aan de institutionalisering van de hooliganistische subcultuur. De hooligans worden als groep vervoerd, als groep zijn ze in het stadion bij elkaar en na afloop gaan ze weer als groep weg. De maatregelen hebben geleid tot een verplaatsing van voetvalvandalisme. Hooligans vinden zelfs dat zij hun stad moeten verdedigen tegen ‘indringers’.

Bij risicowedstrijden mag geen alcohol geschonken worden en tv-circuits en camera’s kunnen bijna elk plekje in het stadion bereiken. Er worden opnamen vastgelegd door camera’s waar afdrukken van gemaakt kunnen worden. Er is een commandokamer in het stadion met medewerkers van stadion, voetbalclub, politie en andere hulpdiensten om de maatregelen rond de wedstrijd managen. 

Vanuit het “Beleidskader bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgeweld 2005” (hierna te noemen “Beleidskader”) dient elke Betaald Voetbalorganisatie (hierna te noemen BVO) een sociaal preventief supportersbeleid op te stellen in overleg met jeugdwelzijnsorganisaties en supportersverenigingen. De hooligans hebben een bevoorrechte positie bij een BVO gecreëerd. Dit heeft geleid tot de hooliganparadox. Het zijn aan de ene kant supporters die de clubs te schande maken en die de clubs kunnen missen als kiespijn. Aan de andere kant zijn het trouwe, voor de clubs onmisbare, supporters die in grote getale de (buitenlandse) wedstrijden bezoeken en de club trouw blijven ook al zijn de resultaten minder. Bij de opening van de Arena in Amsterdam heeft het bestuur van Ajax besloten de vaste vakindeling los te laten. Dit heeft maar kort stand gehouden. De supportersgeroepen hebben zich op dusdanige manier gemanifesteerd dat F-side weer bij elkaar kon zitten. De bevoorrechte positie heeft ook betrekking op het verkrijgen van kaartjes. Het is een gegeven dat trouwe supporters toegangskaarten, al dan niet tegen gereduceerd tarief, verstrekt krijgen. Ook vindt er financiële en andere ondersteuning plaats.

Tegenwoordig is het niet meer mogelijk om zonder clubcard kaartjes voor een wedstrijd te kopen en op elke willekeurige plaats in het stadion plaats te nemen (wie wil er nog op de vakken van hooligans plaatsnemen). Supporters (ook de goedwillende) die een uitwedstrijd willen bijwonen zijn verplicht om via de combiregeling te reizen, zelfs als men in de buurt van het uit-stadion woont. Men is dan verplicht om eerst naar het thuis-stadion te reizen en dan per bus of trein naar het uit-stadion. Bij aankomst vindt kaartcontrole plaats en wordt elke bezoeker gefouilleerd (zeker van de risicovakken).

De politie dient zoveel als mogelijk verdachten aan te houden . Dit is een bijna onmogelijke opdracht. De massaliteit van een (grote) groep hooligans maakt het zeer moeilijk om een individuele hooligan aan te houden. Zodra er actie van de politie op handen is, worden gezichten afgeschermd en probeert men uit de buurt van camera’s te blijven. Dit deïndividuatieproces kan een hele groep meeslepen. Het gaat niet meer om het individu maar om de groep. Het is daarom bijzonder lastig om verdachten veroordeeld te krijgen voor overtreding van artikel 141 van het Wetboek van Strafrecht (openlijke geweldpleging). Het leidt soms tot onoverkomelijke bewijsrechtelijke problemen. Het zuiver en alleen deel uitmaken van een groep van honderden supporters levert nog geen openlijke geweldpleging op. Ondanks de nieuwe redactie van het artikel 141 moet er nog altijd een tot de persoon herleidbare actie zijn om tot een veroordeling te komen. De hooligans zijn in een groep op hun best en zij weten als geen ander dat zij in een groep bijna vrij spel hebben. Een situatie waarin strafbare feiten eenvoudig gepleegd kunnen worden of waarbij men het huishoudelijk reglement niet naleeft.

Daarnaast zijn er andere maatregelen genomen zoals ‘Hooligans in beeld’. Het draait hierbij om een verbeterde kennis en informatiepositie van politie en de relevante partners. Een verbeterde informatiepositie kan leiden tot een gerichte dader en dadergroep aanpak. Maatwerk en een vroege interventie zijn bij deze aanpak de sleutelwoorden. Hoewel deze aanpak als succesvol wordt ervaren, kan deze methode niet in het hele land met succes ingevoerd worden. De supporters van grote clubs, zoals Ajax en Feijenoord, hebben veel supporters buiten respectievelijk Amsterdam en Rotterdam. Deze spreiding levert problemen op bij de toepassing van ‘Hooligans in beeld’. In het systeem in Amsterdam zijn 1300 Ajax-fans geregistreerd die aan voetbal gerelateerde delicten gepleegd hebben. Een groot deel daarvan woont buiten het verzorgingsgebied van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland. De informatie-uitwisseling en opvolging van meldingen tussen de politiekorpsen verloopt niet perfect waardoor  ‘Hooligans in beeld’ onvoldoende uit de verf komt. 

Stadionverbod
Het stadionverbod is een maatregel die opgelegd kan worden door een BVO, de KNVB of een strafrechter en is toepasbaar op supporters die zich in of rond het stadion misdragen hebben of een aan voetbal gerelateerd delict gepleegd hebben. Het strafrechtelijke stadionverbod, in de vorm van een bijzondere voorwaarde bij een (gedeeltelijk) voorwaardelijke straf, is onderdeel van een veroordeling en kan gekoppeld worden aan een meldingsplicht. Onderstaande tabel geeft de strafrechtelijke stadionverboden weer van seizoen 2001-2002 tot en met 2005-2006 (jaarverslag CIV).
Het strafrechtelijk stadionverbod is gekoppeld aan de proeftijd en mag niet langer duren dan drie jaar. De tijd gelegen tussen de gepleegde overtreding en het door de rechter opgelegde stadionverbod is soms erg lang voor het vonnis in kracht van gewijsde is gegaan.

Een stadionverbod opgelegd door KNVB en BVO heeft een civielrechtelijke basis en kan al na een licht vergrijp opgelegd worden. Het Openbaar Ministerie kan gegevens van verdachten doorspelen aan de KNVB. In onderstaande tabel (jaarverslag CIV) de aangehouden verdachten in relatie tot het aantal stadionverboden.
 

Elk stadionverbod van tenminste 12 maanden wordt vergezeld van een boete. Personen vanaf 18 jaar krijgen een boete van de KNVB van € 450 (tussen 12-16 jaar is dit € 100 en tussen 16-18 jaar € 250). De boete wordt nog hoger bij het overtreden van een opgelegd stadionverbod. Een eerste overtreding leidt tot een boete van € 900, een tweede overtreding tot € 1500 en elke navolgende overtreding tot een boete van € 2000. Onderstaand een aantal voorbeelden uit de richtlijn stadionverboden van de KNVB. De overtredingen zijn verbonden aan lange stadionverboden. Op het eerste gezicht lijkt het stadionverbod een doeltreffende maatregel.

Feit Duur stadionverbod
Wet Identificatieplicht in of rond het stadion 3 maanden voorwaardelijk
Baldadigheid/provocatie 9 maanden
Overtreding standaardvoorwaarden KNVB tussen 9 en 24 maanden
Voorhanden hebben en/ of afsteken van vuurwerk 18 maanden
(ernstige) Vernieling of beschadiging 24 maanden
Poging tot zware mishandeling 36 maanden
Afsteken vuurwerkbom 60 maanden
Mishandeling de dood ten gevolge hebbende 240 maanden

Hierbij twee kantekeningen. De eerste betreft het optreden tegen zich misdragende supporters door de clubs. Mijn ervaring als pelotonscommandant bij de Mobiele Eenheid is dat tegen veel supporters, die deviant en zelfs strafbaar gedrag vertonen, niet opgetreden wordt door de stewards en het beveiligingspersoneel. Dit kan ook gestaafd worden uit de herkomst van de meldingen van stadionverboden. In het seizoen 2005-2006 zijn 1165 personen aangemeld bij de KNVB voor een stadionverbod. Slechts 260 meldingen zijn afkomstig van clubs; de rest van de meldingen is afkomstig van het Openbaar Ministerie. In 55% van de meldingen (cijfers seizoen 2005-2006) leidt dit tot een stadionverbod. De tweede kanttekening betreft de alternatieve trajecten voor opgelegde stadionverboden. De KNVB heeft spelregels opgesteld voor de met regelmaat binnenkomende verzoeken van BVO’s om onvoorwaardelijke stadionverboden om te zetten in een voorwaardelijk verbod. De alternatieve trajecten dienen te vallen binnen de door de KNVB gehanteerde marge. Voor stadionverboden tot en met 9 maanden kunnen de BVO’s direct verzoeken om omzetting. De commissie stadionverboden van de KNVB neemt niet eerder verzoeken tot omzetting bij stadionverboden van 12 maanden of langer in behandeling dan nadat een kwart van de termijn van het verbod verstreken is. De clubs zijn verantwoordelijk voor de effectuering van het alternatieve traject en de boete blijft, ondanks de omzetting, van kracht. Supporters met een verbod van 48 maanden of langer komen niet in aanmerking voor omzetting naar een alternatieve straf. De alternatieve straf bestaat uit het verrichten van een aantal uren onbetaalde arbeid ten behoeve van de club. Een stadionverbod van 9 maanden kan worden omgezet in een onbetaalde arbeid van 15 tot 22 uur, een stadionverbod van 12 maanden in 24 tot 30 uur en van 36 maanden in 36 tot 45 uur. Het lijkt mij dat het verrichten van 15 tot 22 uur onbetaalde arbeid niet in verhouding staat tot een uitsluiting van 9 maanden. Daarmee wordt de straffe maatregel van een stadionverbod, via de achterdeur, tot een inconsequente maatregel, met daarbij een sleutelrol voor de BVO’s. Vooral omdat men de club een warm hart toedraagt wordt dit niet gevoeld als een straf, maar eerder als liefdadigheid. 

De afgelopen jaren zijn veel stadionverboden opgelegd. In de periode tussen 1995 en 2006 worden er jaarlijks tussen de 1200 en 2400 verdachten ter zake voetbal gerelateerde feiten aangehouden, waarbij vanaf het seizoen 2001-2002 een duidelijke stijging waarneembaar is. Het aantal bij de KNVB aangemelde stadionverboden vertoont over dezelfde periode een flinke stijging. In het seizoen 1995-1996 bedraagt de verhouding tussen aangehouden verdachten en aangemelde stadionverboden 11%. In het seizoen 2005-2006 is dit gestegen tot 55%. Door de jaren heen wordt een stadionverbod vaker opgelegd aan aangehouden verdachten. Het beleid van het Openbaar Ministerie is er op gericht om zoveel mogelijk verdachten aan te houden. Het aantal aangehouden verdachten (2400) afgezet tegen de politie inzet (308.000 uren) in het seizoen 2005-2006 (128 uur politie inzet voor 1 verdachte) roept de vraag op of deze inzet nog wel te rechtvaardigen is. Daarbij is er geen rekening gehouden met de vele duizenden uren inzet van stewards en beveiligingspersoneel. Overigens kan wel aangenomen worden dat als de politie geen inzet bij voetbalwedstrijden zou plegen, het voetbalvandalisme hoogtij zou vieren.

Na oplegging van een stadionverbod wil het nog niet zeggen dat verbannen hooligans het stadion niet inkomen gedurende de uitsluitingstermijn. Er is nog geen 100% sluitende toegangscontrole in het stadion. Een hooligan met een stadionverbod kan nog altijd op een kaart van een ander binnenkomen. De invoering van een sluitend systeem, bijvoorbeeld een clubcard gekoppeld aan een foto, lijkt na een pilot nog ver weg te zijn. Gesteld zou kunnen worden dat dit de eerste prioriteit heeft; kennelijk leeft dat onvoldoende bij de verantwoordelijke partners. Ook de informatiepositie van de stewards en het bewakingspersoneel zou verbeterd moeten worden. Daarnaast zou ook het toegangsbeleid consistent toegepast kunnen worden. Bij het Ajax stadion heb ik geconstateerd dat de toelating van supporters tot het stadion sneller verloopt naar mate het tijdstip van het begin van de wedstrijd nadert. Het lijkt er op dat er dan een coulanter fouilleringsbeleid wordt toegepast.

Initiatief wetsvoorstel
De gelegenheidscoalitie van Tweede Kamerleden van PvdA, CDA en VVD heeft op donderdag  28 juni aan minister Ter Horst een voorstel tot een voetbalwet gepresenteerd. De opstellers van het voorstel geven aan dat het voetbalvandalisme zich steeds uitbreidt, zelfs bij wedstrijden van Jong Oranje en huldigingen na kampioenschappen. Het gaat om een vaak (beperkte) groep relschoppers die bij herhaling en stelselmatig de openbare orde ernstig verstoren. Volgens de indieners van het voorstel is dit gedrag niet alleen ernstig verstorend voor de openbare orde, maar levert het ook veel materiële schade op. Een beperkte groep verknalt het plezier die grote groepen voetballiefhebbers aan voetbal beleven. Maar ook andere burgers lijden onder het gedrag van voetbalvandalen. Het beeld van stukgeslagen winkelruiten en bushokjes na een inhuldigingsfeest ligt een ieder vers in het geheugen. Met maatregelen die een snel en adequaat optreden mogelijk maken moet het voetbalvandalisme aangepakt worden waardoor ook de combiregeling afgeschaft kan worden. In het voorstel worden drie pijlers genoemd.

Pijler 1
Bij wet wordt mogelijk gemaakt dat een stadion- of gebiedsverbod en een meldingsplicht kunnen worden opgelegd ter bestrijding van voetbalvandalisme, zodat de harde kern die zich schuldig maakt aan voetbalvandalisme snel en doeltreffend kan worden aangepakt en de goedwillende voetballiefhebber buiten schot blijft. Door de meldingsplicht kunnen de vandalen niet bij of rondom een wedstrijd aanwezig zijn en dus ook niet voor ongeregeldheden zorgen. Het niet-melden heeft een strafrechtelijke consequentie.
 
Pijler 2
Een gebiedsverbod en/of een meldingsplicht kan door zowel de Officier van Justitie als de burgemeester worden opgelegd aan personen die op grond van hun gedrag met voetbalvandalisme in verband kunnen worden gebracht. Hiermee wordt een ‘lik op stuk aanpak’ in de praktijk gebracht. Op lokaal niveau zullen de burgemeester en de Officier van Justitie binnen de driehoek afspraken maken wie wanneer optreedt. Er is geen langdurige procesgang nodig om tot daadwerkelijke uitvoering te komen, want het gebiedsverbod en/of meldingsplicht gaan onmiddellijk in en er is geen schorsende werking als iemand daartegen in beroep gaat. Indien een beroep tegen het gebiedsverbod en/of meldingsplicht gegrond wordt verklaard, dan zal dit door middel van een schadevergoeding worden afgedaan.
 
Pijler 3
Om te voorkomen dat er een verplaatsing van voetbalgeweld plaatsvindt, wordt de voorbereiding van openlijke geweldpleging indien daarvan levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel voor een ander te duchten is strafbaar gesteld. Vandalen die afspreken in een woonwijk of een weiland, om daar met elkaar in de slag te gaan kunnen hierdoor worden gevolgd en vervolgd. Met name waar de voorbereiding zich richt op het uitwisselen van informatiedragers wordt de mogelijkheid gegeven de opsporing reeds in een zeer vroeg stadium aan te vangen. De opzet op het plegen van openlijke geweldpleging kan blijken uit wisseling van internetcontacten, uitvoerig telefoonverkeer en andere methoden van communicatie-uitwisseling.

Er worden ter illustratie drie voorbeelden genoemd van gedrag dat kan leiden tot het toepassen van maatregelen. Het eerste voorbeeld betreft bekende supporters die eerder herhaaldelijk de openbare orde verstoorden en voornemens zijn wanordelijkheden te veroorzaken omdat een sterk rivaliserende supportersgroep op bezoek komt. Dit zou uit politie-informatie gedestilleerd kunnen worden. Aan deze personen zou een gebiedsverbod opgelegd kunnen worden om bijvoorbeeld een aantal maanden  zich niet meer te mogen begeven in de omgeving van het stadion. Aanstichters zouden daarnaast een meldingsplicht opgelegd kunnen krijgen. Het overtreden van een stadion- of gebiedsverbod wordt als misdrijf bestempeld.

In het tweede voorbeeld wordt de bevoegdheid van een officier van justitie benoemd om aan degenen die verantwoordelijk zijn voor ernstige en aanhoudende vormen van overlast,  voorafgaand aan de terechtzitting, een aanwijzing te geven zich niet meer op een bepaalde plaats op te houden en/of zich te melden bij een daartoe aangewezen opsporingsambtenaar. Opzettelijk handelen in strijd met deze gedragsaanwijzing is een misdrijf waarop voorlopige hechtenis is toegelaten. In het geval van beide voorbeelden kan de betrokkene beroep aantekenen. Het indienen van beroep leidt niet tot een schorsende werking.

Het derde voorbeeld betreft het strafbaar stellen van het voorbereiden van openlijke geweldpleging. Een groep voetbalvandalen die via communicatiemiddelen een vechtpartij organiseert is tot nu toe niet strafbaar. De politie kiest er voor om deze voorgenomen vechtpartij te voorkomen. Door de strafbaarstelling van de voorbereiding van openlijke geweldpleging (waarbij levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel voor een ander te duchten is) kan de politie de vechtpartij voorkomen en de verdachten aanhouden.

De initiatiefnemers hebben uitvoerig overlegd met de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie en zijn tot de overeenstemming gekomen om de pijlers 1 en 2 onder te brengen in de wet tegen ernstige overlast. Hiermee wordt een aanzienlijke tijdswinst geboekt waardoor de maatregelen al  bij de start van het seizoen 2008-2009 van kracht zouden kunnen zijn. Met betrekking tot pijler 3 moet nog overlegd worden met het ministerie van Justitie opdat ook dit onderdeel van de voetbalwet spoedig van kracht kan zijn.

Goed samenspel
Het geheel aan maatregelen, tot nu toe genomen, heeft niet geleid tot de gewenste vermindering van het deviante gedrag van hooligans. In zekere mate kan het stadionverbod tot een succesvolle maatregel worden. Ten eerste kan een stadionverbod veel vaker opgelegd worden. Er worden nog veel aan voetbalvandalisme gerelateerde feiten niet aangepakt. Het aantal aangehouden verdachten kan enorm stijgen indien alle partners en dan met name de clubs en de KNVB stelling nemen tegen georganiseerde hooligans en daadwerkelijk het beleid uitvoeren om verstoorders van een wedstrijd aan te pakken. Parallel daaraan kan het aantal stadionverboden sterk stijgen. Dat brengt mij op het punt van de controle op stadionverboden. Het moet volstrekt onmogelijk gemaakt worden om een stadion te betreden met een stadionverbod. Het verwijzen naar de overheid die een gebiedsverbod zou moeten opleggen gekoppeld aan een meldingsplicht lijkt mij niet terecht als de clubs er niet alles aan (willen) doen om tot een 100% controle te komen. Eerst zelf goede maatregelen nemen (foto op clubcard, fotocontrole bij ingang en een consistent toegangsbeleid) dan pas aankloppen bij de overheid om extra maatregelen.

Voor de leesbaarheid van het artikel heb ik zo min mogelijk verwijzingen aangebracht. Ik heb gebruik gemaakt van de volgende literatuur:

Aanwijzing bestrijding voetbalvandalisme en –geweld, staatscourant 22 november 2006, nr. 228.

Beleidskader Bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgeweld 2005.

Centraal Informatiepunt Voetbalvandalisme, Jaarverslag seizoen 2005-2006, Utrecht: 2006.

Initiatief wetsvoorstel voetbalwet, juni 2007

Jagen op hooligans, Elsevier, 20 januari 2007.

KNVB, Richtlijn termijn stadionverboden seizoen 2007/2008 (bron: www.knvb.nl).

Netburg, C.J. van, Voetbalvandalisme, Ministerie van Justitie (WODC), Den Haag: 2005.

Vries, H.R. de, Verklaringen van voetbalvandalisme, Tijdschrift voor de politie, 60e jaargang, nummer 5, 1998 blz 19-24.

Werkgroep stadionverboden, Het stadionverbod, een onderzoek naar de effectiviteit, Rotterdam: augustus 2001 (bron: www.footballsupporters.info).