Tijdschrift voor de politie

De onschendbaarheid van de woning (het huisrecht) is als grondrecht opgenomen in artikel 12 van onze Grondwet. Het van overheidswege binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is met bijzondere waarborgen omkleed. Deze waarborgen zijn uitgewerkt in de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) die op 1 oktober 1994 in werking is getreden. Voor die tijd bestonden er ook al wettelijke voorschriften over binnentreden, maar verschillend geregeld en versnipperd over talloze bijzondere wetten. De Awbi moest dus ook voorzien in de wens de wettelijke voorschriften over binnentreden te systematiseren en uniformeren, zodat duidelijk zou zijn wat de rechten en plichten zijn van zowel bewoners als ambtenaren die willen binnentreden.
 

Procedure binnentreden
De gedachte achter de Awbi is dat een ambtenaar een woning kan betreden op twee (juridische) gronden, te weten met toestemming en zonder toestemming van de bewoner. In beide gevallen moet de desbetreffende ambtenaar zich voorafgaand legitimeren en het doel van het binnentreden meedelen. Deze verplichting kan onder omstandigheden achterwege blijven als er, kort gezegd, sprake is van ernstig en onmiddellijk gevaar, als legitimatie en mededeling van het doel feitelijk onmogelijk is, of als dit afbreuk doet aan het belang van de strafvordering. In die gevallen moet de ambtenaar zich na het binnentreden legitimeren en het doel meedelen (artikel 1).

De ambtenaar die met toestemming van de bewoner wil binnentreden moet, naast bovenstaande verplichting, de bewoner daarom vragen. De bewoner kan de toestemming expliciet of stilzwijgend verlenen (artikel 1), ook de stilzwijgende toestemming moet duidelijk blijken aan de binnentredende ambtenaar. De ambtenaar die zonder toestemming van de bewonder wil binnentreden, moet hiertoe expliciet bevoegd zijn. Deze bevoegdheid ontleent hij aan een of meer bijzondere wetten. Daarnaast moet hij beschikken over een schriftelijke machtiging. Een aantal ambtenaren is van deze laatste verplichting uitgezonderd: rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders. De ambtenaar moet de machtiging laten zien, voorafgaand aan het binnentreden in de woning. Er geldt een uitzondering op deze verplichting, indien terstond in een woning moet worden binnengetreden ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen (artikel 2).

De machtiging wordt afgegeven door een advocaat-generaal, een officier van justitie, een hulpofficier van justitie of een burgemeester. Zij geven de machtiging pas af als het doel waarvoor wordt binnengetreden, dit redelijkerwijs vereist (artikel 3). De machtiging geldt voor een concreet geval en een beperkte tijd. De machtiging kan uitsluitend worden afgegeven aan ambtenaren die bevoegd zijn tot binnentreden zonder toestemming (artikel 4). Tot slot moet degene die zonder toestemming van de bewoner is binnengetreden op ambtseed of -belofte een schriftelijk verslag leggen van het binnentreden. De bewoner krijgt hiervan een afschrift. Als op basis van een machtiging is binnengetreden, krijgt ook degene die de machtiging heeft verleend een verslag (artikel 10 en 11).
 

Doelstelling en opzet onderzoek
Doel van het onderzoek is het in beeld brengen van de doeltreffendheid en de effecten van artikel 1 en 2 van de Awbi in de praktijk. In dat verband is onderzocht hoe de procedure voor het binnentreden, zoals in de vorige alinea toegelicht, in de praktijk wordt toegepast en wat de effecten hiervan zijn op de dagelijkse opsporings- en handhavingspraktijk.

De Awbi wordt toegepast in de sfeer van de opsporing, handhaving (waaronder toezicht op de naleving) en de tenuitvoerlegging van onder meer rechterlijke uitspraken. Om een antwoord te krijgen op hiervoor genoemde vragen zijn enquêtes  uitgezet en interviews  gehouden met opsporingsambtenaren werkzaam in de basispolitiezorg, bij de recherche en bijzondere wetten alsmede bij de FIOD, de AID. Ditzelfde is gedaan bij gemeentelijke afdelingen bouw- en woningtoezicht waarvan de ambtenaren zijn belast met handhavingstaken en bij belastingdeurwaarders die zijn belast met de tenuitvoerlegging van onder meer rechterlijke uitspraken.

Om het beeld van de uitvoering van de wet te complementeren, zijn gesprekken gevoerd met autoriteiten die de machtiging verlenen en organisaties die zouden kunnen aangeven hoe bewoners het binnentreden hebben ervaren, zoals advocaten, bureaus voor rechtshulp, politieklachtencommissies, gemeentelijke ombudsman/-commissies en de Nationale ombudsman. Bij de selectie van organisaties is een zekere spreiding over het land aangehouden. Daarnaast zijn de nodige documenten bestudeerd, zoals de kamerstukken, artikelen in vakbladen, machtigingen en verslagen, klachten en jurisprudentie.

Kort samengevat is de belangrijkste conclusie uit het onderzoek dat het hoofddoel van de Awbi, te weten de bescherming van het huisrecht, wat betreft de (bijzondere) opsporingspraktijk wordt gerealiseerd. Opsporingsambtenaren houden zich over het algemeen goed aan de voorschriften voor het betreden van een woning. Dit geldt in mindere mate voor het routinematige bouwtoezicht, hier blijken betrokken ambtenaren zich minder goed aan de voorschriften te houden. Hierna zal ik aan de hand van de onderzoeksresultaten dit onderbouwen.

De praktijk van het binnentreden
Voordat ik stil sta bij de belangrijkste elementen uit de wettelijke procedure voor het binnentreden, eerst nog een algemene indruk van de mate waarin wordt binnengetreden. Degenen die een enquête hebben geretourneerd, treden over het algemeen vijf tot tien keer per jaar binnen in een woning, wat overeenkomt met grof gezegd eens in de twee maanden. Bij deze categorie springen de politie en de bijzondere opsporingsdiensten er uit. Een klein deel van de respondenten treedt meer dan vijfentwintig keer per jaar binnen in een woning. Het gaat in dat geval om functionarissen van de gemeentelijke afdeling bouw- en woningtoezicht, de recherche en belastingdeurwaarders.

Legitimatie en vermelding doel
Uit het onderzoek blijkt dat politieambtenaren, ambtenaren van de afdeling bijzondere wetten, bijzondere opsporingsdiensten en belastingdeurwaarders zich doorgaans volgens de regels legitimeren en het doel van binnentreden meedelen. Eenderde van de geënquêteerde rechercheurs blijkt hierin minder precies te zijn, zij legitimeren zich en vermelden het doel pas tijdens het binnentreden. Legitimatie en vermelding van het doel blijven achterwege indien gevaar dreigt of de vrees bestaat dat de verdachte verdwijnt of bewijs wordt weggemaakt. In dit geval maken zij gebruik van de in de wet opgenomen uitzondering op de hoofdregel van legitimatie en vermelding van het doel van het binnentreden.

Verder blijkt dat bijna de helft van de geënquêteerde ambtenaren bouw- en woningtoezicht in routinezaken het legitimeren en het meedelen van het doel nogal eens achterwege laten, terwijl zij in bijzondere zaken (bijvoorbeeld bij de aanpak van sterk overlastgevende en vervuilde huishoudens of illegale kamerverhuur) de voorgeschreven procedure wel in acht nemen.

Toestemming bewoner
Politieambtenaren, ambtenaren van de afdeling bijzondere wetten, bijzondere opsporingsdiensten en belastingdeurwaarders vragen doorgaans conform voorschrift aan de bewoner om toestemming tot binnentreden. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat zij dit in veel gevallen ook doen, terwijl zij bevoegd zijn om binnen te treden zonder toestemming en ook al beschikken over een machtiging. Ook belastingdeurwaarders blijken dit in veel gevallen te doen, terwijl zij geen machtiging nodig hebben.

Ambtenaren bouw- en woningtoezicht blijken in routinezaken ook het expliciet vragen om toestemming tot binnentreden vaak achterwege te laten, terwijl zij in bijzondere zaken de voorgeschreven procedure juist weer wel in acht nemen.

Wat de bewoners betreft van woningen waarin is binnengetreden, kan het vragen om toestemming wel duidelijker en explicieter plaatsvinden. Dit punt wint aan belang, doordat uit het onderzoek blijkt dat bewoners niet goed op de hoogte zijn van de voorschriften die bij het binnentreden in acht moeten worden genomen. Men geeft, mede daardoor, al snel stilzwijgend toestemming.

Afgifte, bezit en tonen machtiging tot het binnentreden
De hulpofficier van justitie geeft de meeste machtigingen af, de burgemeester doet dit zelden. De afgifte van een machtiging tot het binnentreden vindt plaats nadat is getoetst of het binnentreden in het desbetreffende geval nodig is en er geen alternatieven zijn . Uit het onderzoek blijkt dat het verzoek zelden wordt afgewezen.

Politieambtenaren, ambtenaren van de afdeling bijzondere wetten en ambtenaren van de bijzondere opsporingsdiensten beschikken in de regel over de benodigde machtiging tot het binnentreden. Zij tonen die aan de bewoner. Verder blijkt dat zij vaak al een machtiging bij zich hebben. In bijzondere zaken beschikken ambtenaren bouw- en woningtoezicht over een machtiging die zij aan de bewoner tonen.

Verder blijkt dat politieambtenaren in levensbedreigende situaties binnentreden zonder dat zij beschikken over een machtiging en zonder toestemming. Ook in dit geval maken zij gebruik van de in de wet opgenomen uitzondering op de hoofdregel van het beschikken over een machtiging. Niettemin komt het een enkele keer voor dat politieambtenaren handelen in strijd met de Awbi, doordat zij niet beschikken over een machtiging en geen toestemming hebben van de bewoner, terwijl er evenmin sprake is van een uitzonderingssituatie in de zin van de wet. Voor de consequentie die hieraan verbonden wordt, verwijs ik naar de alinea over klachten en jurisprudentie.

Verslaglegging en evaluatie
In de regel wordt een verslag gemaakt van het binnentreden zonder toestemming. Het blijkt overigens wel dat die verslagen erg summier zijn, nogal verschillen in redactie en weinig informatief zijn. Ook toezending van een afschrift van het verslag aan de bewoner blijft nog wel eens achterwege. Interne evaluatie vindt slechts incidenteel plaats, hoewel dat wel de bedoeling van de wetgever was.

Klachten en jurisprudentie
Zoals ik eerder heb aangegeven, is ook onderzocht hoe bewoners het binnentreden hebben ervaren. In dit verband valt het op dat er relatief weinig wordt geklaagd over het binnentreden; weinig in vergelijking tot de frequentie waarmee wordt binnengetreden en weinig tegen de achtergrond van het totaal aantal klachten over politieoptreden bij de commissie voor de politieklachten en Nationale ombudsman . De meeste klachten hebben betrekking op binnentreden in het kader van de opsporing, een enkele klacht heeft betrekking op binnentreden in het kader van de hulpverlening en de tenuitvoerlegging van een rechterlijke uitspraak. In de ene helft van de onderzochte klachten werd correct binnengetreden, in de andere helft bleek dat was binnengetreden in strijd met de voorschriften, dat wil zeggen zonder toestemming en zonder machtiging, terwijl zich geen uitzonderingssituatie in de zin van de wet voordeed.

Uit de onderzochte jurisprudentie  blijkt dat met name de rechtbank het binnentreden als onrechtmatig kwalificeert indien de wettelijke voorschriften voor het binnentreden niet in acht zijn genomen. De rechtbank verbindt hieraan doorgaans de consequentie dat de op het onregelmatige binnentreden gevolgde staandehouding en vrijheidsbeneming ook als onrechtmatig moeten worden gekwalificeerd. Fouten in de machtiging en het verslag of het ontbreken van het verslag in het dossier worden door de rechtbank niet van een sanctie voorzien indien de betrokkene daardoor niet in zijn belang is geschaad.

Slotbeschouwing
Hoofddoel van de Awbi is de bescherming van het huisrecht. Wat betreft de (bijzondere) opsporing en de tenuitvoerlegging van onder meer rechterlijke uitspraken wordt deze doelstelling zeker gerealiseerd. De onderzochte politieambtenaren, ambtenaren van de afdeling bijzondere wetten, ambtenaren van bijzondere opsporingsdiensten en belastingdeurwaarders nemen de voorgeschreven procedure doorgaans in acht. Zij blijken gespitst te zijn op het binnentreden volgens de regels, omdat zij geen fouten willen maken die negatieve consequenties kunnen hebben voor de strafrechtelijke vervolgprocedure. Sterker nog, in veel gevallen blijken zij ook om toestemming tot binnentreden te vragen, terwijl zij bevoegd zijn om zonder toestemming binnen te treden en reeds beschikken over een machtiging. Zij blijken dit te doen om praktische redenen, bijvoorbeeld omdat binnentreden met toestemming nu eenmaal minder papierwerk met zich meebrengt.

Het huisrecht wordt onvoldoende beschermd in de sfeer van het routinematige bouwtoezicht. De onderzochte ambtenaren bouw- en woningtoezicht blijken in routinezaken legitimatie, vermelding van het doel en het vragen om toestemming nogal eens achterwege te laten. Overigens worden zij doorgaans gewoon binnengelaten, bewoners vinden het kennelijk ook niet vreemd als een gemeenteambtenaar bouw- en woningtoezicht een kijkje komt nemen bij een verbouwing. In bijzondere zaken (bijvoorbeeld bij de aanpak van sterk overlastgevende en vervuilde huishoudens of illegale kamerverhuur) daarentegen, nemen zij de voorgeschreven procedure wel in acht. Deze zaken worden namelijk goed voorbereid, waarbij alle procedurevoorschriften worden doorgenomen.

Ambtenaren zouden bij het binnentreden voortaan wel duidelijker en meer expliciet om toestemming moeten vragen. Bewoners blijken namelijk onvoldoende op de hoogte van hun rechten en plichten bij binnentreden. In zoverre kan het huisrecht wel beter worden beschermd. Wat mij betreft zou dit punt dan ook nog eens onder de aandacht moeten worden gebracht van politieambtenaren.

Er wordt relatief weinig geklaagd over het binnentreden. Dit kan samenhangen met de geringe bekendheid van bewoners met hun rechten en plichten bij binnentreden. Aan de andere kant is het een indicatie dat er in de praktijk kennelijk niet veel mis gaat. Als tijdens de strafrechtelijke procedure naar voren komt dat niet is binnengetreden volgens de voorschriften, verbindt de rechtbank hieraan doorgaans de consequentie het binnentreden als onrechtmatig te kwalificeren. Aldus blijkt de rechterlijke toetsing in de praktijk een extra waarborg van het huisrecht.

Een andere belangrijke doelstelling van de Awbi is het verhelderen van de regeling voor het binnentreden. De wet beantwoordt ook in dit opzicht aan de doelstelling. Uit het onderzoek blijkt dat de binnentredende ambtenaren en de autoriteiten die de machtiging verlenen, de regeling duidelijker vinden. In de uitvoeringspraktijk van opsporing en handhaving hebben zich, sinds de inwerkingtreding van de wet, geen bijzondere effecten hebben voorgedaan. Er zijn niet meer of minder zaken afgehandeld sinds de inwerkingtreding van de wet.

Summary
"Would you like to come in…?!" Account of an investigation into the practice of entry.

The aim of the investigation is to examine the effect and effectiveness of Article 1 and 2 of the Algemene Wet op het Binntreden (Awbi) (General Law concerning Entry). These Articles lay out the procedure that must be followed during entry.

The central question of the investigation is: how are the procedural regulations for entry followed in practice? What effect does it have on daily practice whether the regulations of the Awbi are observed or not?

The Awbi is applied in the areas of criminal investigation, maintenance of order, and executing judicial decisions.

The main aim of the Awbi is to protect the rights of occupants. The investigation shows that these rights are insufficiently protected in the case of routine building inspection. Those inspectors of construction and dwellings who were asked often appeared to forget to offer identification, to explain the purpose of the visit or to ask for permission during routine visits. In unusual cases they did follow the required procedure, and had authorisation which they showed to the occupant.

The rights of occupants are properly protected in the areas of criminal investigation and executing judicial decisions. Those police officers, special investigators, and tax bailiffs who were questioned follow the procedures; most of them appeared to identify themselves before entry, and to explain the reason why they require entry. They also usually have the required written authorisation, and show this to the occupant. These officials also appear usually to ask permission, even though they are authorised to enter without permission and already have a warrant.

It would be possible to ask more clearly and explicitly for permission to enter. Occupants seem to be insufficiently aware of their rights and duties when others want to enter. The rights of occupants could be better protected in this aspect.

There are relatively few complaints about entry. In 50% of the complaints investigated, it turned out that entry had been obtained contrary to the regulations. If during a criminal case it appears that entry has been obtained contrary to the regulations, the court will usually declare the entry to be unlawful. In this respect then, the rights of occupants are sufficiently protected.

Another important aim of the Awbi is to clarify the rules for entry. This investigation suggests that the rules are clearer, and that since the law has come into effect, there have been no significant operational effects.