Tijdschrift voor de politie

De korpschefs behoren tot de zichtbaarste ambtelijke leiders in het Nederlands openbaar bestuur. Zij sturen grote, complexe organisaties aan die belast zijn met een belangrijke maatschappelijke opdracht. Hun persoonlijke inzichten over politiewerk, openbare orde, criminaliteitsbestrijding en vele andere onderwerpen krijgen gemakkelijk en regelmatig aandacht in massamedia en politiek. De korpschefs staan ook regelmatig bloot aan discussie en kritiek. Het positieve, high profile imago van de korpschefs dat in 1994 nog leidde tot de toekenning van de Machiavelliprijs ging gedeeltelijk verloren als gevolg van de IRT-verwikkelingen, de hierop volgende parlementaire enquête en andere affaires.
De positie en persoon van de korpschef wekken nieuwsgierigheid bij een ieder die is geïnteresseerd in leiderschap in het publieke domein. Het woord leiderschap zingt dezer dagen rond in de vakbladen en het publieke debat over de overheid. Het gebrek aan leiderschap wordt gehekeld, maar te veel daadkracht wordt ook niet altijd op prijs gesteld. Maar waarom en om wie het in dergelijke discussies nu precies draait, is zelden duidelijk. Leiderschapsonderzoek in het publieke domein is schaars: wij weten nauwelijks wat leiders in publieke organisaties doen, waarom zij dat doen, en welke effecten hun beslissingen sorteren. Dit geldt zeker voor Nederlandse politieleiders.
Het boek Blauwe bazen beschrijft en analyseert het leiderschap van korpschefs.¹ In ons onderzoek troffen wij een organisatie die aan de top een generatiewisseling ondergaat.² Dientengevolge typeren wij de Nederlandse politie als een organisatie die zich op een breukvlak tussen tijdperken bevindt. Niet alleen is er sprake van een bijna simultaan vertrek van een hele generatie politiechefs, ook de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context waarbinnen de Nederlandse politie opereert, ondergaat de laatste jaren ingrijpende veranderingen. Het ambacht van politieleiderschap zal hierdoor veranderen.

Kernfuncties van leiderschap
Wij vroegen de korpschefs naar hun opvattingen over leiderschap. Wij definiëren ambtelijk leiderschap als de consistente uitvoering van drie kernfuncties:
N het formuleren van een visie op de doelen van een organisatie en op de manier waarop die doelen kunnen worden bereikt;
N het ontwerpen van een organisatiepatroon waarin organisatieleden hun werk effectief en efficiënt kunnen verrichten;
N het bewaken van de relaties met belanghebbende partijen (politici, bestuurders, media, cliënten) die van essentieel belang zijn voor de legitimiteit van een publieke organisatie.

Visieontwikkeling
Het denken van korpschefs over de doelen van politie staat al jaren in het teken van Politie in Verandering (POS) en moderne varianten daarop. De ambitieuze POS-visie kent de politie een sleutelrol toe bij maatschappelijke verandering. De instrumentele kijk op de politie – als 'sterke arm van de staat' – wordt verworpen; de politie moet met beide benen in de samenleving staan. De relaties met andere 'partners in veiligheid', in het bijzonder het lokaal bestuur, staan in dit denken centraal. De politie moet daarom decentraal worden georganiseerd.
De door ons onderzochte groep korpschefs erkent dat het POS-denken onder druk staat van kwantitatieve (de explosieve groei van de criminaliteit in de laatste 20 jaar; verscherping van grootstedelijke problemen) en kwalitatieve (internationalisering en technologische vernieuwing in de misdaad) veranderingen in het werkaanbod van de politie. Het POS-denken was ooit een op actuele omstandigheden gebaseerde politievisie. Het is een tijds- en contextongevoelige ideologie geworden, in die zin dat korpschefs het vandaag de dag gebruiken om piketpalen te slaan: de Nederlandse politie behoort kleinschalig en maatschappelijk geïntegreerd te (blijven) opereren, zodat de politie bekend raakt met mensen en hun problemen, hetgeen de politie in staat dient te stellen lokale steun te verwerven en het overheidsapparaat aan te zetten tot probleemoplossing.
In de praktijk varen veel korpsen een minder ambitieuze, behoedzamere en soms onvaste koers. Het POS-begrippenkader erodeert onder druk van de lopende kerntakendiscussies: wat moet de politie in ieder geval doen en wat kan zij beter aan anderen overlaten? Er bestaat onder korpschefs overeenstemming over een aantal 'superkerntaken:' de openbare orde moet bij ernstige bedreigingen worden gehandhaafd (en risicoplekken verdienen extra aandacht); de politie verleent noodhulp; en de politie moet misdrijven met 'opsporingsindicaties' onderzoeken. Voor een typische POS-geïnspireerde taak als het regisseren van lokaal veiligheidsbeleid bestaat geen tijd meer; politiemensen hebben ervaren hoe moeilijk het is beleidsnetwerken te managen.

Einde van het POS-tijdperk
Het POS-denken heeft – alle retoriek ten spijt – binnen de politie niet tot een uniforme en succesvolle manier van werken geleid. De uitwerking van de POS-filosofie gebeurt binnen de korpsen op zoveel verschillende manieren dat niet meer duidelijk is waar POS en gebiedsgebonden werken eigenlijk precies voor staan. Nu vraagt het POS-concept natuurlijk per definitie om decentrale uitwerking. Het is in deze visie dus niet alleen aannemelijk maar zelfs wenselijk dat lokale omstandigheden de organisatie en werking van de politie beïnvloeden. Het is echter wel de vraag of deze lokale invulling doelbewust wordt geëntameerd door de betreffende korpsleidingen of dat zij hen min of meer 'overkomt'.
De korpschefs beklagen zich namelijk in koor hoezeer ze in de wielen worden gereden door politiek-maatschappelijke ontwikkelingen: verslechterde maatschappelijke omstandigheden, rollende politieke prioriteiten en capaciteitvretende evenementen, happenings of crises. Bestuurlijke nalatigheid, in het bijzonder haperend integraal veiligheidsbeleid, leidt ertoe dat te veel problemen onnodig uitgroeien tot politiewerk. De politietop kan of wil geen 'nee' verkopen, en pakt werk op dat zich aandient of dat wordt opgelegd. Dit trekt een wissel op de continuïteit in de bedrijfsvoering van de politie. En dat tast de externe betrouwbaarheid van de politie weer aan. Deze 'overvraging' heeft de korpschefs gevoelig, zo niet overgevoelig, gemaakt voor kritiek: ze begrijpen de kritiek weliswaar als die wortelt in feitelijke omstandigheden, maar ze voelen zich als leiders van korpsen met 'alleen maar prioriteiten' onbegrepen. Deze situatie zet echter ook aan tot herbezinning: hoe kan de politie de zo noodzakelijke flexibiliteit inbouwen, zodat doeltreffend kan worden gereageerd op de onophoudelijke stroom politiek-maatschappelijke vragen?

Twee stromingen
Uit de grote verbale en geschreven verscheidenheid destilleren we grofweg twee stromingen onder de korpschefs die wij hebben ondervraagd.

De eerste stroming houdt vast aan het POS-denken. Deze korpschefs vinden dat de wijkpolitie 'leidend' dient te zijn en dat politiekorpsen moeten worden 'gekanteld:' de lokale politie informeert en stuurt de rest van de organisatie, zodat maatwerk wordt geleverd. Een relatief groot aandeel van de korpssterkte wordt ingezet ten behoeve van wijkpolitie. De flexibiliteit van het korps hangt in deze visie grotendeels af van de kennis en kunde van lokale politiemensen: zij zullen veel zelf moeten oplossen, omdat de bovenlokale middelen van het korps nu eenmaal beperkt zijn. Boven alles dienen lokale politiemensen in staat te zijn oplossingen te organiseren en politiek-maatschappelijke krachten in hun omgeving te mobiliseren om de lokale onveiligheid aan te pakken. Lokale politiemensen zijn ook op zich zelf aangewezen omdat het in veel korpsen onduidelijk is hoe gebiedsgebonden werken gestalte krijgt.
In deze visie realiseren de politie en haar partners op maat gesneden oplossingen voor complexe problemen. Het grote gevaar, zo blijkt uit de praktijk, is dat de politie zo ook oneigenlijke taken naar zich toe trekt en dat het decentrale politiepersoneel kwalitatief of kwantitatief wordt overvraagd. Essentiële politietaken raken dan al snel in het gedrang.

De andere stroming kent de wijkpolitie een veel minder dominante rol toe. Zij ziet wijkpolitie als een geografische verschijningsvorm van politie. De korpschefs in deze stroming laten hun korps vraaggericht opereren. Hiertoe bezetten zij de wijkpolitie met een minimaal aantal politiemensen. Zo ontstaat organisatorische slack: 'flexibele' capaciteit die projectmatig kan worden ingezet waar en wanneer de omstandigheden of het bevoegd gezag daarom vragen.
Bij onvoorziene omstandigheden of gezagsaanspraken behoeft dus geen – of in elk geval niet zo snel – capaciteit te worden onttrokken aan de wijkpolitie. Dit kan een belangrijke bijdrage leveren aan de externe betrouwbaarheid van een korps: er wordt niet permanent aan de wijkpolitie geknabbeld. En als de wijkpolitie wordt overvraagd, kan ze uit de flexibele buffer hulp claimen voor politiewerkzaamheden in haar gebied. De korpsleiding zal de bestuurlijke omgeving moeten overtuigen van een dergelijke visie: een minimale bezetting van de wijkpolitie zal niet goed vallen bij burgemeesters voor wie sturen van de politie neerkomt op 'agenten tellen'. Om over voldoende 'lokaal blauw' te beschikken en ook nog eens politiecapaciteit te reserveren voor flexibele inzet, is een omvangrijk korps nodig: minimaal 3000 bve volgens Jelle Kuiper.

Korpschefs lijken moeilijk positie te kunnen kiezen. Zij benadrukken hoe dynamisch de omgeving van de politie is. Enkele korpschefs pleiten voor een meer centraal ingericht en aangestuurd korps. Een dergelijke inrichting valt moeilijk te realiseren. Het zou niet alleen betekenen dat menig politieleider afstand moet doen van de visie die ze lang, soms decennialang, hebben gekoesterd en beleden. Het zou op veel plaatsen bovendien neerkomen op een pleidooi voor schaalvergroting en, daaruit voortvloeiend, opheffing van het betreffende regiokorps. De korpschefs verkeren in onzekerheid over de optimale samenhang tussen POS-verworvenheden en de concrete werkwijzen waarmee die zijn gewaarborgd. Onze interviews suggereren dat het einde van die onzekerheid nog niet in zicht is.

Organisatieontwerp: Korpsarchitecten
Iedere korpschef worstelt met het dilemma dat voortvloeit uit de spanning tussen zijn persoonlijke eindverantwoordelijkheid voor de organisatie en zijn streven het korps op decentraal gestuurde wijze te laten functioneren. Het spanningsveld tussen centraal en decentraal komt voor in vrijwel iedere uitvoeringsorganisatie, maar de geschiedenis van de Nederlandse politie maakt het tot een bijzonder probleem. De regionalisatie van de politie had een centraliserend effect, omdat verschillende korpsen werden samengevoegd en onder een regionale korpschef werden gebracht. Vrijwel alle regionale korpschefs propageerden een decentraal politieconcept dat ruime bevoegdheden neerlegde bij districten en wijkteams. De korpschefs zijn het afgelopen decennium druk doende geweest organisatiepatronen te ontwerpen die recht doen aan beide logica's: schaalvergroting en decentrale sturing.

De zoektocht van de korpschefs heeft niet geleid tot één, breed gedeelde organisatiewijze. Dit valt te verklaren uit het verschil in sturingsambities dat de korpschefs in grofweg twee groepen verdeelt. De 'faciliterende' korpschefs zien zichzelf voornamelijk als een soort procesmanager die moet zorgen voor voldoende steun en middelen om het gebiedsgebonden werken effectief te laten zijn. De 'sturende' korpschefs laten de invulling van het gebiedsgebonden werken niet alleen aan de wijkteams en -agenten over, maar bemoeien zich daar als korpsleider zelf intensief mee. Tel daarbij ook nog eens de bestaande verschillen van inzicht over de wijze waarop aansturing van het korps kan worden geëffectueerd, en de bestaande variëteit in organisatievormen binnen de Nederlandse politie wordt begrijpelijk. Zo blijken korpschefs de planning & controlcyclus, een sturingsinstrument dat binnen de korpsen brede ingang heeft gevonden, heel verschillend te waarderen en te benutten. Sommigen zien het als nuttig gereedschap om een decentraal politieconcept bestuurbaar te maken, anderen beschouwen het als papiervretende symboliek. Zo gaat het ook met andere sturingsinstrumenten. Het instrument 'personeelsbeleid' geniet in sommige korpsen ruime aandacht op het hoogste niveau, maar wordt in andere korpsen overgelaten aan de afdeling PZ. Sommige korpschefs maken structureel en intensief gebruik van persoonlijk leiderschap om hun stempel op het korps te drukken, anderen besteden het leeuwendeel van hun tijd en energie aan externe relaties.

Instabiliteit
Het organisatiepatroon van veel korpsen is betrekkelijk instabiel. Het is niet institutioneel verankerd en wordt al snel aangepast na de binnenkomst van een nieuwe korpschef. De korpschefs schromen niet kort na aankomst hun nieuwe korps grondig te reorganiseren. Gechargeerd kwam het relaas van een kleine meerderheid van de geïnterviewde korpschefs over hun werk als organisatiemanager neer op: 'toen ik hier kwam was het een rotzooi; daarom heb ik gereorganiseerd; nu loopt alles beter; in de toekomst zal het nog beter gaan.'
Enigszins cynisch zou kunnen worden geconcludeerd dat een korpschef pas echt iets betekent als hij zijn persoonlijke stempel heeft gedrukt op de structuur en werkwijze van zijn korps. Hoewel in deze bewering ongetwijfeld een kern van waarheid schuilt, gaat die ook voorbij aan de krachten die bijdragen aan de opmerkelijke veranderzucht onder (nieuwe) korpschefs. Een organisatieverandering kan besloten liggen in moeilijke omstandigheden en in daarop gebaseerde eisen en wensen van sleutelpersonen, in het bijzonder de korpsbeheerder, mogelijk al bij de benoeming: het aanpakken van financiële tekorten of personele problemen (bijvoorbeeld een overtallige formatie of juist vacatures) dan wel het doorvoeren van veranderingen die zijn geagendeerd door evaluaties of audits. Veel korpsen zijn, onder druk van de burgemeesters, tijdens de regionalisatie zo decentraal ingericht dat dit de opmaat is geweest voor één of twee nieuwe reorganisaties.
Het is echter de vraag of het politiewerk niet onbedoeld dolgedraaid raakt door de bijna permanente staat van reorganisatie waarin de korpsen verkeren. Reorganisaties richten de blik naar binnen, het tegendeel van waar POS nu juist voor staat. Pikant is dat de korpsarchitecten er niet voor terugdeinzen de door hun directe voorgangers geconstrueerde huizen na aankomst ingrijpend te verbouwen. En dat terwijl zowel de nieuwkomer als de voorganger zich veelal beroepen op POS of op gebiedsgebonden politiewerk. Dat onderstreept hoezeer deze termen zijn verworden tot symbolen en verbale containers. Daarmee heeft de POS-visie haar ooit richtinggevende en koersbepalende karakter goeddeels verloren.

Relatiebeheer: Evenwichtskunst
De relatie tussen de politie en haar politiek-bestuurlijke omgeving is een klassiek onderwerp in de studie van de politie. De macht van het zwaard dient aan democratische controle onderworpen te zijn, maar de scherpte ervan mag door die controle niet te veel worden aangetast. De politie heeft meerdere bazen, waardoor zij in de praktijk substantiële autonomie geniet. Daar wordt over het algemeen prudent mee omgegaan: de regionale korpschefs stellen zich naar eigen zeggen uiterst loyaal op jegens het bevoegde gezag.
De korpschefs beklagen zich niet over gedetailleerde bemoeienis met de politiezorg die (regionale) gezagsdragers aan de dag kunnen leggen – maar de des te meer over voortdurend wisselende prioriteiten waarmee zij worden geconfronteerd. Zij praten over een gebrek aan sturing dat zij van deze gezagsdragers ondervinden, dat meer in het bijzonder tot uitdrukking komt in de politiek-bestuurlijke onwil om 'keuzen te maken.' Zo constateren veel korpschefs dat de burgemeesters in hun regio niet schromen een waslijst van prioriteiten bij de politie neer te leggen, zonder aan te geven hoe de politie die met hun beperkte capaciteit zou moeten bewerkstelligen. Krachtiger stellingnamen door het bevoegd gezag zouden – het lijkt misschien paradoxaal – de nu door korpschefs als hinderlijk ervaren vrijblijvendheid in de politieke sturing van hun functioneren kunnen reduceren. Vooralsnog lijken de korpschefs dit meer als een wens dan een eis te formuleren. Zij achten goede relaties met de politiek-bestuurlijke partners in de regio zeer belangrijk en investeren daar dan ook veel tijd en energie in.

Ambivalentie
De korpschefs prijzen zich niet bepaald gelukkig met het toegenomen activisme van de twee politieministeries. Vooral ten opzichte van het ministerie van BZK zijn de korpschefs argwanend geworden. De groeiende sturingsambities van dit ministerie hebben de korpsen vanaf 1998 veel werk bezorgd. De meeste korpschefs zetten grote vraagtekens bij de gedetailleerde informatiebehoefte van het moederdepartement. Zij zeggen de behoefte aan 'afrekenen op prestaties' te onderschrijven, maar vinden de gehanteerde methode ongeschikt (al hanteren zij doorgaans zelf soortgelijke P&C-methoden binnen hun eigen korps). De ambivalente gevoelens ten opzichte van het ministerie van BZK worden gevoed door het mogelijke vooruitzicht van een landelijke politie: veel korpschefs zien de toegenomen sturingsambities van BZK als een preambule voor een nieuwe reorganisatie van het bestel.
De korpschefs onderschrijven de noodzaak van intensievere samenwerking tussen de korpsen. Zij tonen zich ingenomen met wat wij in dit boek de wederopstanding van de Raad van Hoofdcommissarissen noemen. De raad maakte een moeilijke tijd door na de landelijke reorganisatie en de daaropvolgende IRT-affaire. Interpersoonlijke spanningen maakten harmonieuze samenwerking lange tijd onmogelijk. De korpschefs bezweren dat die problemen nu zijn opgelost. De intensieve communicatie en samenwerking in de raad en de bijbehorende boards – zoals die na de gebeurtenissen van '11 september' tot uiting zijn gekomen – maken opschaling naar een landelijke politie onnodig, zo meent een vooralsnog ruime meerderheid. Er wordt wel hardop gefilosofeerd over schaalvergroting van de korpsen binnen het regionale bestel.

Media
In hun relaties met de media hebben de hedendaagse korpschefs geleerd van de ervaringen van collega's in het recente verleden. In de aanloop naar de Machiavelli-prijs ontpopten de 'grote jongens' zich tot publieke ondernemers die bepaald geen blad voor de mond namen, daarbij met enige regelmaat hun politiek-bestuurlijke gezagsdragers voor het blok zettend. De IRT-affaire, verder aangezwengeld door een in de media gevoerde ruzie tussen Nordholt en Wiarda, bracht de korpsbeheerders ertoe in een gecoördineerde actie hun korpschefs tot radiostilte te dwingen. Sindsdien hanteren de korpschefs een low profile, high impact-benadering (alleen de media opzoeken als het echt belangrijk is, en nooit zonder de korpsbeheerder vooraf te informeren), die hun naar eigen zeggen goed bevalt.

Institutionele barrières
De huidige context lijkt in één opzicht sterk op de door POS geschetste situatie van medio jaren zeventig: de legitimiteit van de politie staat onder druk. Destijds was dat vooral een afgeleide van het afbladderende gezag van de regentengeneratie in het openbaar bestuur (dat de politie in de rol van barse beteugelaar van alomtegenwoordig maatschappelijk protest plaatste). Nu is het instituut politie zelf aan erosie onderhevig. Recente veranderingen in en om het politiebedrijf maken dat duidelijk. Deze ontwikkelingen suggereren dat er sprake is van 'deïnstitutionalisering.' Het ooit zo sterke merk politie – de 'beste vriend' van de burger – is verwaterd.
Het POS-denken en de daarop gebaseerde terminologie – van gebiedsgebonden politiefunctionaris tot politiehuiskamers - is anno 2003 uitgewerkt. De recente oriëntatie op 'superkerntaken' is eerst en vooral een terugtrekkende beweging van een organisatie die onzacht op haar eigen grenzen is gestuit. Zij biedt echter geen helder kompas voor een nieuwe weg voorwaarts.
De belangrijkste verworvenheden van het POS-denken staan nadrukkelijk niet ter discussie: de Nederlandse politie beschermt en is nooit een maatschappelijke bedreiging geweest. Zij geniet de steun en het vertrouwen van het lokaal bestuur. Veel korpschefs zien het als hun verdienste dat zij de korpsen hebben bevrijd van het traditionele bureaucratisme. Een strategische visie op politie moet deze verworvenheden koesteren en behouden. Dit kan alleen als de POS-visie wordt herijkt, aangepast en geconcretiseerd om de hedendaagse politiek-maatschappelijke eisen en ontwikkelingen het hoofd te bieden. Een dergelijke koerswending stuit echter op vier institutionele barrières.

Bestuurlijke vervlechting
Het Nederlandse politieapparaat is 'vergroeid' met het binnenlands bestuur, meer in het bijzonder met het lokaal bestuur. De strategieën van omgevingsbeïnvloeding van de korpschefs zijn in hoge mate gericht op bestuurders: korpschefs willen dat ze prioriteiten stellen, willen bestuurlijke ruimte bij het inrichten van hun korps en streven naar bestuurlijke steun voor het doen en laten van hun korps. Een reorganisatie of sterkteherverdeling voltrekt zich niet voordat de regioburgemeesters zijn gesondeerd en de korpsbeheerder het groene licht heeft gegeven. Dit hoeft geen verwondering te wekken, want de wetgever heeft het bestuur van een politiekorps nu eenmaal in handen gelegd van een college met een sterk bestuurlijk signatuur: de korpsbeheerder, de regioburgemeesters en de (eenzame) hoofdofficier van justitie.
De innige band tussen regiopolitie en lokale bestuurders heeft eraan bijgedragen dat de POS-visie lang schier onaantastbaar is geweest. Het POS-denken verwierp immers precies datgene wat bestuurlijk Nederland absoluut niet wilde: een centraal geleid en repressief georiënteerd politieapparaat. Bestuurders kregen wat ze graag zien: decentrale politie die aanvoelt als hun eigen politie en die aanschuift aan de bestuurstafel en verschijnt in raadscommissies. En meer dan dat: een politieapparaat dat bestuurlijke veiligheidstaken op haar schouders neemt. Dit verschafte de politie legitimiteit onder lokale bestuurders. Het ging evenwel ten koste van enkele 'echte' politietaken en droeg zo bij aan de overvraging van het politieapparaat.

De bestuurlijke legitimiteit maakte politiebazen ook minder alert op signalen dat de POS-visie op onderdelen tekortschoot: de snel opkomende maatschappelijke kritiek op de permissieve houding van de politie; de onbalans in de taakuitoefening; de erosie van specialistische kennis binnen de politie. De politie had lange tijd meer oor voor de breed gedragen bestuurlijke kritiek op de regiopolitie, die snel opkwam kort na de regionalisatie: de politie zou vanwege de reorganisatie te veel met zichzelf bezig zijn geweest en de centralisatie en concentratie zouden doorschieten. De politie moest haar gezicht weer laten zien in de wijken. Deze kritiek revitaliseerde de POS-visie: de term gebiedsgebonden politiewerk kwam op. Gebiedsgebonden politiewerk werd niet alleen gesteund door het lokaal bestuur, maar ook door BZK. De 'bestuurlijke' coalitie in politieland stelde orde op zaken, met uitsluiting van alternatieve denkwijzen.

Prestatiedruk
Bestuurlijke steun levert de politie anno 2003 echter niet meer zoveel op als in de jaren tachtig en negentig. Immers, de legitimiteit van de bestuurlijke (en justitiële) gezagsdragers is de afgelopen jaren afgebrokkeld. De gebeurtenissen in het jaar 2002 (de gemeenteraadsverkiezingen in met name Rotterdam, de Tweede Kamer verkiezingen en de moord op Fortuyn) mogen nog steeds aan analyse onderhevig zijn, het is in ieder geval duidelijk dat de zo vaak gesignaleerde kloof tussen het openbaar bestuur en de burger veel dieper zit dan gedacht. De politie ondervindt dit als weinig anderen. De prestaties van de politie worden zonder enige referentie naar context of geschiedenis schril negatief belicht; incidenten, statistische gegevens en publicitaire uitingen worden al snel geïnterpreteerd als tekenen van een falende politie.
De kloof tussen het bestuurlijke pluche en de straat legt het POS-denken in een spagaat. Volgens die visie zouden bestuurlijke en maatschappelijke integratie immers hand in hand gaan: signalen over wat zich op straat afspeelt als opmaat tot effectief veiligheidsbeleid. Uitvoerende agenten krijgen echter zaken te zien en te horen die ver af staan van het bestuurlijke doen en denken. Als deze signalen de korpschefs (of andere politiechefs die bestuurlijk overleg voeren) al bereiken, is nog niet gezegd dat ze dan ook op de politiek-bestuurlijke agenda terechtkomen.

Low profile
In theorie zouden signalerende politiechefs, zodra zij zich baseren op hun kennis van de lokale omstandigheden, steun moeten krijgen van raadsleden. Hieraan heeft het echter vaak ontbroken vanwege een andere vorm van vervlechting, namelijk die tussen het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Hun – opgelegde – low profile-houding verhinderde dat korpschefs (en andere politiechefs) harde publieke signalen afgaven. Zij kaartten hun zorgen liever aan in het besloten (driehoeks)overleg, waardoor politiekennis over nieuwe of prangende problemen niet of in een vrij laat stadium de lokale politiek en media konden bereiken.
Een kloof tussen veiligheidsbeleid en publieke opinie is het gevolg. De POS-visie klinkt nog altijd door in de (operationele) politiegelederen: agenten zien de politie, meer dan burgers, als een hulpverlenende organisatie. Burgers vinden echter dat de politie zich vooral moet bezighouden met opsporen en dat het politieapparaat niet effectief genoeg is.
In de toekomst zullen de korpschefs het hoofd moeten bieden aan veeleisende maatschappelijke ontwikkelingen die het uiterst moeilijk maken de gevraagde effectiviteit te 'leveren.' Meer criminaliteit, nieuwe vormen van criminaliteit, een dynamischer wordende maatschappelijke omgeving: het werkaanbod van de politie is omvangrijker en lastiger geworden.

Generalist
De mogelijkheden van de politie om orde te handhaven en daders op te sporen zijn natuurlijk per definitie beperkt in een rechtsstaat. De effectiviteit wordt ingeperkt door de permanente spanning tussen wat technisch kan, maatschappelijk wordt gebillijkt en juridisch mag. De jarenlange onderwaardering van experts en expertise in het politieapparaat – de ideale POS-politieman was een generalist – heeft de politie slecht toegerust voor de bestrijding van problemen die alleen met behulp van specialistische kennis kunnen worden opgelost (zoals vrouwenhandel, kinderporno op het internet en financiële misdrijven).
Veel korpschefs denken de prestaties te kunnen verbeteren door het informatieproces te stroomlijnen. Informatie-uitwisseling is binnen de politie echter een notoir zwak punt. Korpschefs benadrukken dat het 'concerndenken' is toegenomen, evenals de bereidheid tot onderlinge informatie-uitwisseling. De door hen aangedragen voorbeelden van succesvolle samenwerking tussen korpsen zijn soms zo voor de hand liggend of (ogenschijnlijk) eenvoudig dat het in onze ogen onderstreept hoe zorgelijk de situatie tot voor kort wel niet geweest moet zijn. Een nieuwe visie kan alleen geloofwaardig zijn als op dit punt vooruitgang wordt geboekt.

Reductie van vrijblijvendheid
Het nieuwe bestel bracht schaalvergroting en vergrootte de span of control van de politietop. Het POS-denken instrueerde de regionale korpschefs hun korps decentraal in te richten. Ook de sterke oriëntatie op het lokaal bestuur werkte een decentrale inrichting van de te vormen korpsen in de hand. Veel korpschefs namen echter de klassieke organisatiekundige bevinding niet in acht die leert dat decentrale uitvoering dient te zijn gestoeld op gedeelde waarden, die op hun beurt zijn uitgewerkt in een gedeelde perceptie van de aard en aanpak van de uit te voeren taken.

Interne sturing
Evaluaties van gebiedsgebonden politiewerk tonen aan dat vaak onduidelijk blijft wat een korpsleiding nu precies wil, waardoor veel op de schouders van middenmanagers terechtkomt. Dat leidt niet altijd tot wenselijke taakopvattingen. Zo blijkt uit SMVP-onderzoek hoezeer interne sturing gewenst is om de beroepshouding op de werkvloer bij te buigen. De publieke wensen mogen dan grotendeels overeenkomen met de kerntaken die de korpschefs onderscheiden, maar op de werkvloer wordt nog altijd veel waarde gehecht aan hulpverlening en daarop leunende preventieve werkzaamheden. Het gebrek aan stabiele politiek-bestuurlijke prioriteiten bestendigt deze kloof tussen beleid en uitvoering.
De korpschefs zeggen het heft weer in handen te zullen nemen. Ze willen een eind maken aan de vrijblijvendheid, bijvoorbeeld door politiefunctionarissen verantwoordelijk te stellen voor prestaties en door het politieleiderschap in de hele organisatie op een hoger peil te brengen. Hier wreekt zich echter opnieuw het ontbreken van een visie die het POS-gedachtegoed aanpast of vervangt, en die dienders een zinvolle en op de moderne maatschappij toegesneden taakopvatting aanreikt.

'Goed verhaal'
Zolang deze zoektocht voortduurt, blijft de politie kwetsbaar voor de bekende pendules in denkbeelden over beleid en sturing: van decentraal naar centraal; van participatief naar directief; van gedogen naar no nonsense. De traditionele gretigheid waarmee allerlei trends en management fads binnen de politie worden omarmd, versterken deze kwetsbaarheid. Eén politiemode is die van reductie van vrijblijvendheid door sturing op prestaties. Dit werkt in zoverre dat al te grote vrijblijvendheid plaatsmaakt voor een situatie waarin het de vraag is of politiechefs in staat zijn een 'goed verhaal' te vertellen bij de prestatiescores die onder hun verantwoordelijkheid zijn behaald. Dat is niet vreemd, want politiekorpsen zijn in hoge mate een verbal society: het gesproken woord en de collegiale verhoudingen wegen vaak aanmerkelijk zwaarder dan de gedocumenteerde werkelijkheid. Met een omvattende en sterk bureaucratische beleidsplancyclus krijgt een korpsleiding dan ook geen grip op een korps.

Sluipende centralisering
De politieministeries hebben zich lange tijd terughoudend getoond in de aansturing van de regionale korpsen. BZK beheerde de kas, Justitie ontwierp de regels en hield –op afstand – oog op de opsporing. De korpschefs kregen de ruimte om binnen brede kaders de lijnen in hun korps uit te zetten. Het Openbaar Ministerie dopte haar eigen boontjes.
Deze gedecentraliseerde constellatie heeft zijn langste tijd gehad. De IRT-affaire en de navolgende parlementaire enquête onderstreepten de noodzaak van versterking van het OM. De toenemende zichtbaarheid van de problemen binnen de staande en zittende magistratuur legt druk op het ministerie van Justitie. Door de sluipende centralisering in het bestel voltrekt zich een verschuiving. De regionale driehoek ondergaat meer nationale invloeden. In combinatie met maatschappelijke druk die voorkomt uit (grootstedelijke) onveiligheid en een niet zelden krachtige korpsbeheerder, plaatst dit de korpschef op grotere afstand van de regioburgemeesters. Zo wordt geknabbeld aan de vervlechting met het lokale bestuur. De maatschappelijke en politieke zorg over de prestaties van de politie heeft BZK in beweging gebracht. Dit ministerie probeert met landelijke prioriteiten en sturing op prestaties meer grip te krijgen op de inrichting en het functioneren van de korpsen. Justitie heeft 'orde op zaken' gesteld bij het Openbaar Ministerie, dat nu bij monde van haar super-PG zegt te zuchten onder een Haagse knoet. Deze centralisatietrend zal de politie voor nieuwe problemen plaatsen.

Output-telmachine
Het voornaamste nadeel van outputsturing is bekend: als het aantal bonnen of opgeloste zaken te zwaar 'telt', gaat dit onherroepelijk ten koste van de niet-meetbare doeleinden die overheid en politie nastreven. De output-telmachine registreert bijvoorbeeld geen preventieve effecten, terwijl preventie nu juist een speerpunt is in de POS-visie. Het gevaar bestaat volgens de korpschefs dat politiewerk zo simplistisch wordt gemeten en beoordeeld dat dit afbreuk doet aan de kwaliteit van het politievak.
Korpschefs zijn van mening dat politiewerk behoort te zijn gericht op maatschappelijke resultaten en niet op statistieken waarmee je politiek voor de dag kunt komen. Tegelijkertijd wensen ze niet te worden 'afgerekend' op ontwikkelingen waarop de politie weinig of geen invloed heeft. Het grootste probleem van politiële prestatiemeting is dat veiligheidseffecten niet op het conto van de politie kunnen worden geschreven: de causaliteit tussen politiewerk en veiligheid is nu eenmaal ver te zoeken.

Dreigende (re)bureaucratisering
De korpschefs tonen zich bezorgd over de (dreigende) rebureaucratisering van de politieorganisatie: veel overleg over prestatiecontracten (ook al voordat ze zijn afgesloten) en veel registratiewerkzaamheden. Zij zien hun belangrijkste verdienste – het ombouwen van een bureaucratisch apparaat in een plattere en op de maatschappelijke omgeving gerichte organisatie – bedreigd door de bedilzucht van Den Haag. Haagse ambtenaren doen echter weinig om de korpschefs te ondersteunen in de uitvoering van hun traditionele leiderschapstaken en nog minder om politiechefs te helpen hun korpsen gereed te maken voor de uitdagingen die op hen afkomen. De kritiek uit Den Haag zwelt aan, de bemoeienis met de sector neemt toe, maar een samenhangende visie op de toekomst van de politie- en veiligheidszorg wordt in politiek en ambtelijk Den Haag niet geformuleerd. De vraag is of Den Haag voldoende ruimte aan het veld laat om een dergelijke visie te formuleren.

Visie – uitgangspunten
De Nederlandse politie bevindt zich op een breukvlak: het vertrouwde en gekoesterde POS-verhaal heeft aan zeggingskracht ingeboet, maar een nieuwe visie ontbreekt. Het formuleren van een nieuw verhaal en het met gezag uitdragen daarvan naar zowel de eigen achterban als de omgeving, vormen de belangrijkste leiderschapstaak die de nieuwe generatie politiechefs wacht. Als ze die met succes volbrengen, zal de politie een nieuw ankerpunt vinden en zullen bestuur, samenleving en massamedia haar meer krediet geven dan momenteel het geval is. Het zou een bewijs zijn van en een impuls voor gegroeid concerndenken. De dagelijkse zoektocht naar bevredigende oplossingen voor de voortdurende overvraging wordt dan niet meer neergelegd bij goedwillende uitvoerders of bij hard werkende politiechefs in het middenkader, zoals dat nu te vaak het geval is.
De recente bekering van veel korpschefs tot een versoberde taakopvatting – de terugkeer naar de 'superkerntaken' – betekent nog geen nieuwe politievisie. Het lijkt meer op een zoeken naar houvast van leiders die het ook niet meer weten: een strikte oriëntatie op de wettelijke opdracht moet uitkomst bieden voor de structurele overvraging van de politie. De bijkomende machosymboliek – 'het grote gedogen is afgelopen' – helpt de politieleiders niet in het uitoefenen van hun leiderschapsopdracht: het vertalen van de wettelijke opdracht in een richtinggevende visie en werkwijze waarmee agenten op straat iets kunnen.
Het formuleren van een samenhangende visie op politie die kan dienen als basis voor een effectief en legitiem opererende politieorganisatie, is een leiderschapstaak bij uitstek. Leiderschap heeft in ons perspectief niet zozeer betrekking op structuren, maar op een manier van werken. Leiderschap bouwt voort op een duidelijk patroon van basiswaarden en organisatieprincipes. Evenwichtige leiders weerstaan ook in moeilijke omstandigheden de verleiding van de vlucht naar voren in de vorm van een reorganisatie. Zij richten zich liever op het geduldig werken aan een korps dat leert van ervaringen, dat zijn bewezen successen koestert en de organisatiepatronen die ze mogelijk maakt, consolideert. Eén dominante manier van werken bepaalt de identiteit en correspondeert met de uitgedragen visie. Veranderingen in de organisatie en werkwijze komen niet schoks- en projectgewijs tot stand onder invloed van managementmodes en politieke affaires. Zij zijn evenmin het gevolg van de hoogstpersoonlijke preoccupaties van individuele korpschefs of pressie-uitoefenende korpsbeheerders. Veranderingen komen tot stand op basis van zorgvuldig gekoesterde alledaagse leerervaringen en permanente dialoog met het bevoegd gezag en andere stakeholders in de sector.

We beperken ons in Blauwe bazen tot beschrijving en analyse van ons onderzoeksmateriaal. Het formuleren van een nieuwe, moderne visie op de Nederlandse politie maakt daarvan geen deel uit.³ De korpschefs hebben tijdens de interviews echter tal van ideeën aangedragen voor een andere en op de toekomst berekende politievisie. We presenteren ze hier als mogelijke bouwstenen voor een strategische discussie die tot een breed gedragen visie op politie moet leiden.

Sterkteverdeling
Sterkteverdeling lijkt onontkoombaar: van 'veilige' gemeenten of gebieden naar onveilige, vaak (groot)stedelijke gebieden. Maar ook van wijkpolitie naar andere werkprocessen: directe hulpverlening of noodhulp; opsporing en service. En van decentrale onderdelen naar concernniveau.

Informatiegestuurde politie
Het vergaren, distribueren en benutten van inlichtingen wordt belangrijker. Informatieprocessen lijken een element en maatstaaf van het politiewerk te (kunnen) worden om zo uit de exclusieve (tamelijk kleine) hoek van de opsporing (recherche en CIE) te worden getild. Het verbeteren van de informatieprocessen kan geconstateerde tekortkomingen van de wijkpolitie compenseren.

Eigen verantwoordelijkheid
De (her)oriëntatie van de politie op kerntaken verscherpt het onderscheid tussen politiewerk en (lokale) bestuurlijke veiligheidszorg. Een gedeeltelijke ontvlechting van politieapparaat en lokale beleidsprocessen lijkt noodzakelijk en is inmiddels in gang gezet. Daarmee wordt het lokale veiligheidsniveau meer afhankelijk van de beleidsprestaties op het stadhuis. Dit proces vereist dat het lokaal bestuur de bestuurlijke functies die de politie in het verleden vervulde tijdig en effectief oppakt. Als dit niet gebeurt groeien veiligheidsproblemen vanzelf weer uit tot politiewerk en dreigt overvraging van de toekomstige wijkpolitie – tenzij de groei van de politiesterkte vormen aanneemt die wij nu niet voor mogelijk houden. Het onderstreept hoezeer revisie gepaard zal gaan met 'politiepolitiek:' druk op en vanuit het lokaal bestuur en, tijdens de taakverschuiving van politie naar lokaal bestuur, ingebakken onduidelijkheid over het interpreteren van outcomes.

Interveniërende politie
De politie is op zoek naar zinvolle interventies. Het betreft zeker niet alleen de strakkere hand van de agent op straat 'die zijn pet weer op heeft' en dus niet aarzelt met ingrijpen. Het gaat ook verder dan het aanpakken van veelplegers. In het politieapparaat is een zoekproces op gang gekomen naar effectieve, mogelijk nieuwe interventies die – nadat ze succesvol zijn bleken – als best practices kunnen worden doorgevoerd. Sommigen pleiten voor een politie die haar inlichtingen, kennis en ervaring wil focussen op interventies die effect resulteren. Dat zou een tegenkracht vormen voor de dreigende (re)bureaucratisering van de politieorganisatie en de politie een 'sterk verhaal' in handen geven wanneer ze zich heeft te verantwoorden tegenover autoriteiten of in de massamedia. Dat vereist dan wel een open houding van leidinggevenden tegenover collega's in andere korpsen en in Den Haag – een houding die misschien moet worden bevorderd door rotatie langs andere korpsen en de politieministeries.

Flexibele organisatie
De flexibiliteit van het politieapparaat staat ter discussie. De politie heeft zich in het afgelopen decennium vaak speelbal gevoeld van veranderende omstandigheden, fluctuerende politieke prioriteiten en capaciteitsvretende crises en affaires. Politieleiders proberen veerkracht in te bouwen in hun korpsen om zo extern betrouwbaar(der) te zijn of te worden. Deze opgave is echter breder dan de korpsen. De korpschefs erkennen dat concerndenken (en -werken) nodig is om de grensoverschrijdende samenwerking en informatie-uitwisseling – en dus de veerkracht – van het Nederlandse politieapparaat als geheel te verbeteren.

Een nieuw bestel?
Uit onze bevindingen volgt dat bij dit alles rekening zal moeten worden gehouden met de context waarin alle politieleiders functioneren: het politiebestel. De bestaande situatie is voor de politie moeilijk en op belangrijke onderdelen onbevredigend. Politieleiderschap gedijt het best in een stabiel bestel, dat wil zeggen een bestel dat niet – zoals het huidige – kampt met chronische weeffouten, elkaar doorkruisende gezags- en beheerslijnen, gebrekkige democratische controle en ongekende bestuurlijke drukte. Een 'politiebestel in balans' is vooralsnog niet in zicht.

Het slappe koord van de korpschef
Visieontwikkeling is een essentieel onderdeel van politieleiderschap. We hebben laten zien hoe moeilijk het in de Nederlandse verhoudingen is om deze leiderschapsfunctie in het politieveld goed te vervullen. Voor de andere twee kernfuncties van leiderschap geldt dat niet anders. Hun eigen organisatie kunnen ze maar in beperkte mate bouwen en instandhouden, hoe prat ze ook gaan op hun rol als korpsarchitect. De middelen zijn nu eenmaal schaars en de autonomie van de korpschef wordt van bovenaf steeds verder beperkt. Bovendien kunnen zelfs de beste korpschefs het gat tussen de 'tekentafel' en 'straat' niet volledig dichten; daarvoor is de politietaak te divers, de omgeving te veranderlijk en de organisatie te recalcitrant gebleken. Het relatiebeheer, de derde leiderschapsfunctie, slokt een groot deel van de tijd van korpschefs op maar heeft hen in het recente verleden allerminst kunnen behoeden voor acute stemmingswisselingen en soms scherpe kritiek van politiek, bestuur en massamedia.
Korpschefs moeten vanouds balanceren. Het koord waarop die balanceeract moet worden uitgevoerd, is slapper dan ooit tevoren: het nog nauwelijks 'gezette' politiebestel kraakt alweer in zijn voegen, de rechtsstaat staat onder druk van overvraging en internationalisering, en de legitimiteit van de overheid brokkelt af. Net als andere ambtelijke leiders van publieke uitvoeringsorganisaties zullen korpschefs worden blootgesteld aan drie gelijktijdig optredende, maar onderling tegenstrijdige politiek-bestuurlijke impulsen: pogingen tot centralisatie en hiërarchiesering van de verhoudingen; pogingen tot verzakelijking en contractualisering van de verhoudingen; niet-aflatende druk van incidenten en affaires die de – als het goed is wederzijdse – loyaliteit tussen politieke en ambtelijke leiders zwaar op de proef stellen. Korpschefs zullen daarin hun weg moeten vinden, ieder voor zich en met elkaar. Het ambt van korpschef is dezer dagen een hachelijke onderneming. Alleen al om die reden verdienen de mensen die dit ambt vervullen ons respect.

Abstract
The top people in the Dutch police are at a breaking point. Not only is almost a whole generation of police chiefs leaving almost at the same time, but far-reaching changes are also taking place in the social and political-administrative context. This affects the way in which three key leadership skills are carried out: the formulation of a realistic vision; designing an organisational pattern based on this; and monitoring the relationships with stakeholders. The familiar police view (decentralised, area-based police) no longer works, because of the chronic over-demand, changed social expectations and the scope of the supralocal job offers. The authors analyse why it is so difficult in the Dutch situation to formulate a new, shared vision. Nevertheless, this is the most important task confronting a new generation of police chiefs. It is necessary for the consistent and legitimate exercise of the other two leadership qualities. The chief constables can only build and maintain their own organisation to a limited extent: there is a great deal of instability. The management of relations swallows up a great deal of the time of chief constables, but has certainly not been able to protect them against acute changes of mood and sometimes strong criticism from the political world, management and the mass media.