Tijdschrift voor de politie

De komende tijd zal de verdere uitwerking van de aanbevelingen uit het rapport om te komen tot veiligheidsregio's centraal moeten staan. Met de nota Bewust veiliger die half oktober 2002 aan de Tweede Kamer werd gezonden heeft de rijksoverheid aangegeven welke acties zij noodzakelijk acht. De regio's (en gemeenten) zullen mede op basis daarvan hun eigen agenda moeten formuleren.
In dit artikel zal ik een schets geven van wat mijns inziens de belangrijkste elementen voor die agenda zijn. Voordat ik daartoe overga, zal ik de hoofdlijnen van het rapport-Brouwer en de onderliggende studie weergeven. Het rapport ziet vooral op de vraag hoe de veiligheidsregio's bestuurlijk worden vormgegeven en hoe vanuit de gemeenten de benodigde aansturing adequaat kan plaatsvinden. Natuurlijk staat dit niet los van de regionalisatie van de uitvoerende diensten (met name brandweer, rampenbestrijding en Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen, GHOR), maar die vormt in dit artikel niet de primaire invalshoek. Vervolgens formuleer ik de agenda op hoofdlijnen, zoals die met name voor de veiligheidsregio's voorligt. Ook geef ik aan welke acties de VNG zelf neemt om (verdere) ontwikkeling van veiligheidsregio's op lokaal en regionaal niveau te ondersteunen.
Voor het totstandkomen van goed functionerende geïntegreerde veiligheidsregio's is – zeker niet in de laatste plaats – het beleid van de rijksoverheid van belang. Wat zijn de belangrijkste voorwaarden die het Rijk zou moeten creëren en de knelpunten die te signaleren zijn. Tot slot trek ik een aantal conclusies.
 

Het rapport van de commissie-Brouwer
Centraal in de discussie over de veiligheidsregio's zoals de Tweede Kamer die heeft gevoerd, staat de vraag of een eenduidige en geïntegreerde aansturing van de veiligheidsregio's kan geschieden binnen de bestaande bestuurlijke hoofdstructuur.
Omdat de gemeenten voor de brandweer en de rampenbestrijding bestuurlijk de eerstverantwoordelijken zijn, was het bestuur van de VNG van mening dat – los van de standpuntbepaling van de Tweede Kamer –het kabinet een eigen visie zou moeten formuleren over de veiligheidsregio's en de bestuurlijke inbedding ervan.
De commissie-Brouwer constateert in haar rapport in de eerste plaats dat incidenten zoals die in Enschede en Volendam plaatsvonden bijna altijd leiden tot meer centralisatie, meer administratie en controle en meer regels. Tegenover die ' mechanische reflex' wil de commissie een dynamisch antwoord plaatsen: een rampenbestrijdingsorganisatie die zich voortdurend aanpast en ontwikkelt en die erop is ingericht om het niet-geregelde, het onverwachte incident te bestrijden. In de visie van de commissie moet de rampenbestrijding zich ontwikkelen van een multidisciplinair samenwerkingsverband tot een multifunctionele organisatie op regionaal niveau. Naast territoriale congruentie en fusie van uitvoerende diensten moet ook bestuurlijke integratie plaatsvinden, door personele unies van het bestuur van de hulpverleningsregio's en niet dat van de politie. Tegelijkertijd erkent de commissie voluit dat de rampenbestrijding in de eerste plaats een lokale verantwoordelijkheid is. Niet behoud van die lokale verantwoordelijkheid biedt de WGR, de basis van de regionale brandweer, voldoende doorzettingsmacht:
n samenwerking is verplicht;
n de wet noemt een aantal verplichte taken;
n er kan bij meerderheid van stemmen worden besloten;
n door middel van de brede doeluitkering rampenbestrijding kunnen voorwaarden aan de besteding van middelen worden gesteld.

De commissie meent dat WGR ook voor de veiligheidsregio's een adequate basis biedt.

Behalve een analyse en een visie geeft de commissie in haar rapport een schets van de acties die nodig zijn om het eindmodel – een multifunctionele rampenbestrijdingsorganisatie die voor haar taken is toegerust – te bereiken. In het kort zal ik deze acties – op het gebied van gemeenten en regio's, wetgeving en financiën – aanduiden.
Gemeenten en regio's
Uiterlijk eind 2006 moet het geschetste model functioneren. Daarvoor moeten de volgende stappen worden gezet:
n het fuseren van de regionale brandweren en GHOR-en op de schaal van de politieregio's (per 1-1-2003);
n het colokeren van de meldkamers (per 1-1-2004);
n het uitbouwen van deze meldkamer tot één gemeenschappelijk 'zenuwcentrum' voor alle communicatie, meldingen en informatie (per 31-12-2006);
n het vormen van regionale organisaties van regionale brandweren, GGD, CPA en GHOR (hetzij door fusie, hetzij door zeer nauwe samenwerking; eveneens per 31-12-2006).
 

Wetgeving
Van het Rijk wordt verwacht dat het uiterlijk per 1-1-2004 wetgeving realiseert over het regionale beheersplan; een systeem voor kwaliteitszorg rampenbestrijding en een gelaagd (Rijk en regio's), eenduidig en transparant toezichtsysteem.
Het regionale beheersplan geldt als grondslag voor de voorbereiding van de rampenbestrijding. De prestaties van gemeenten en diensten en de intergemeentelijke en multidisciplinaire samenwerking krijgen hiermee een verplichtend karakter.
Een systeem voor kwaliteitszorg rampenbestrijding is verplicht en de intergemeentelijke afstemming ervan is opgedragen aan de regionale brandweren;
Er is een eenduidig en transparant toezichtsysteem bestaande uit twee lagen (het Rijk en de regio's). Het Rijk kan daarmee rechtstreeks toezicht uitoefenen op de prestaties van de regio's. De commissie wijkt met dit laatste af van de voorstellen die werden ontwikkeld door het vorige kabinet en die door het huidige zijn overgenomen in het wetsontwerp Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding. In dat wetsontwerp wordt een veel zwaardere rol toebedeeld aan de provincies.
 

Financiën
Uit de tussentijdse evaluatie van de beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004 die Berenschot-COR-Cebeon in maart 2002 publiceerde, blijkt dat de gemeentelijke uitgaven voor brandweer en rampenbestrijding in de komende jaren zullen stijgen met jaarlijks 10 procent tot een bedrag van € 86,9 miljoen in 2006.
In een quick scan die in opdracht van de VNG door CapGemini Ernst&Young is uitgevoerd, is berekend dat daarnaast jaarlijks een bedrag van € 200 miljoen nodig is voor:
n inrichten en in stand houden van de veiligheidsregio's-nieuwe-stijl € 120 miljoen;
n trendmatige stijging van de gemeentelijke uitgaven voor rampenbestrijding € 57,2 miljoen, in het bijzonder voor de gemeenschappelijke meldkamers, C2000, het regionale beheersplan, het upgraden van de bestuurlijke en operationele organisatie en multidisciplinair oefenen;
n pro-actie en preventie, € 30 miljoen

De commissie is van mening dat de verantwoordelijkheid voor deze financiële injectie ligt bij de rijksoverheid.
 

Regionaal denken, lokaal doen
Hoewel het rapport van de commissie-Brouwer geen uitgewerkt spoorboekje voor de vorming van (geïntegreerde) veiligheidsregio's is – en dat ook niet beoogt te zijn – bevat het wel een ambitieus tijdschema.
Met het overnemen van het rapport heeft het bestuur van de VNG zich achter deze ambities geschaard. Daarom is het belangrijk dat er draagvlak is voor de gekozen lijn bij de gemeenten. De brede samenstelling van de commissie heeft daar in de eerste plaats borg voor gestaan. Verder is het rapport in diverse commissies van de VNG aan de orde geweest. Ook de reacties uit het veld die zijn ontvangen na de publicatie van het rapport, zijn in grote lijnen positief . Zo heeft bijvoorbeeld het Korpsbeheerdersberaad er in juni van dit jaar met instemming kennis van genomen.
In een reeks bijeenkomsten in september 2002 hebben ook gemeenten en regio's het rapport in grote lijnen onderschreven.
 

De agenda van de regio's
Om te komen tot de beoogde multifunctionele rampenbestrijdingsorganisatie zal de eigen agenda van gemeenten (en regio's) keuzen moeten bevatten over opzet en inrichting van de veiligheidsregio's, rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden. De commissie is immers van oordeel dat de zorg voor brandweer, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding in essentie bij de gemeenten thuishoort en daar verankerd hoort te zijn.
Uit het rapport van de commissie en de onderliggende studie van het NIBRA valt af te leiden welke onderwerpen op die regionale agenda aan de orde zouden kunnen komen.
De eerste stap is spoedige fusie van zowel de regionale brandweren als de regionale geneeskundige hulpverleningsorganisaties op de schaal van de politieregio's. Vervolgens wordt gewerkt aan de vorming van een multifunctionele regionale hulpverleningsorganisatie waaraan ook de centrale posten ambulancevervoer en de regionale ambulancevoorzieningen deelnemen. Het bestuur van deze organisatie vormt een personele unie met het bestuur van de regiopolitie. Aldus ontstaat een bestuurlijk platform dat voorziet in eenduidige aansturing van brandweer, politie en geneeskundige hulpverlening. In het verlengde van deze bestuurlijke afstemming ligt het juridisch vormgeven van de niet-vrijblijvende samenwerking. De commissie is van mening dat de Wet Gemeenschappelijke Regelingen hiertoe voldoende instrumentarium biedt, zeker wanneer daarin de voorgenomen aanscherping wordt verwerkt.
Een belangrijk punt is ook de afstemming op managementniveau tussen de operationele diensten. Voor het veld en de medewerkers is het overigens belangrijk dat de kolommen herkenbaar zijn. Voldoende kritische massa voor deskundigheid en flexibiliteit.
Ook moet gewerkt worden aan de versterking van de intergemeentelijke beleidsontwikkeling en dienstverlening, met name voor die taken waarvoor op lokaal niveau de deskundigheid niet of niet voldoende beschikbaar kan komen of alleen tegen zeer hoge kosten. Het gaat dan met name om preventie, pro-actie en preparatie. De commissie denkt dat de regionale organisatie in belangrijke mate kan gaan functioneren als een facilitair bedrijf. Daarom is het wenselijk dat ook wordt nagedacht over de gewenste dienstverleningsrelatie tussen de gemeenten en de regio en het bepalen van de voorwaarden daarvoor.
Een volgend onderwerp voor de regionale agenda is het ontwikkelen van integrale kwaliteitszorg, het invoeren van periodieke in- en externe audits, het afstemmen van de verschillende kwaliteitszorgsystemen van de kolommen en het afstemmen van de kwaliteitszorg van de regio met die van de afzonderlijke gemeenten en de reguliere gemeentelijke processen.
Belangrijk is ook de verdere versterking van de GHOR-keten door vrijblijvendheid in de samenwerking te verminderen en de positie van de regionaal geneeskundige functionaris (RGF) goed te waarborgen.
Als een logisch vervolg op de gecolokeerde meldkamers die per 1-1-2004 tot stand moet zijn gebracht ziet de commissie het ontwikkelen van een gemeenschappelijk meld-, informatie- en communicatiecentrum per 31-12-2006.

In de afstemming tussen regionale hulpverleningsorganisatie en gemeenten zullen -afhankelijk van de lokale omstandigheden – ook onderwerpen aan de orde kunnen komen als:
n bepalen van het noodzakelijke aantal basiseenheden in gemeenten, rekening houdend met taken op het gebied van brandveiligheid en integrale veiligheid, zowel als de repressieve zorg;
n bepalen van een evenwichtige spreiding van specialistische taken over basiseenheden, rekeninghoudend met specifieke lokale risico's. Basiseenheden die een specialistische taak hebben vervullen deze voor de gehele regio;
n onderbrengen van regie- en ondersteunende faciliteiten zoals advisering bij ongevallen met gevaarlijke stoffen, commando- en adviesstructuur en bijbehorende technische en logistieke voorzieningen. Afhankelijk van de lokale mogelijkheden kunnen deze bij lokale korpsen of bij te creëren regionale steunpunten worden ondergebracht.
 

Landelijke organisatie en beleidsontwikkeling
In het verlengde van de totstandkoming van een geïntegreerde bestuurlijke (en uitvoerende) organisatie van brandweer, rampenbestrijding en GHOR op regionaal niveau, zou landelijk een gezamenlijke koepel moeten ontstaan, die de noodzakelijke inhoudelijke – zowel bestuurlijke als professionele – ondersteuning biedt aan gemeenten en regio's.
Wanneer de gemeentelijke/regionale bestuurlijke kolom, de brandweer en de geneeskundige kolom zich aldus op krachtige wijze positioneren zal dit ook de samenwerking met de politie, die zich in het NPI op landelijk niveau stevig heeft georganiseerd , ten goede komen.
Een duidelijke en daadkrachtige organisatie, waaraan zowel het bestuur als het professionele management deelnemen, zal mijns inziens ook taken op zich kunnen nemen als regelmatige uitwisseling van kennis en ervaring tussen verantwoordelijke bestuurders van de hulpverleningsregio's; het bieden van een bestuurlijke paraplu voor het Management Development van de Brandweer; andere personeelsaangelegenheden, bijv. op het gebied van de Arbozorg; de bestuurlijke aansturing van een kwaliteitsbureau; de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de Landelijke faciliteit rampenbestrijding; initiëren en stimuleren van taken die beter in gezamenlijkheid kunnen worden aangepakt, zoals bijv. Pro-actie en Preventie, Risicocommunicatie en -inventarisatie.
Nu worden voor het landelijk ontwikkelen van dergelijke taken vaak ad hoc-oplossingen gezocht.
En – last but not least – is een landelijke organisatie nodig om te bewaken dat de doelen die de commissie-Brouwer heeft geformuleerd, daadwerkelijk worden gerealiseerd. Een van de redenen voor het opstellen van het rapport was immers de wens in gemeentelijke kring om zelf het stuur van met name brandweer en rampenbestrijding in handen te houden.

Intussen ondersteunt de VNG ook langs andere weg de versterking van het veiligheidsbeleid in regio's en gemeenten. Met financiële steun van het ministerie van BZK voert zij het programma Slagen voor Veiligheid uit, dat zich in de eerste plaats richt op de uitvoering van de Actiepunten Vuurwerkramp en Nieuwjaarsbrand Daartoe worden diverse instrumenten ontwikkeld die in de vorm van handreikingen aan de gemeenten en de regio's worden aangeboden, onder meer via de website www.slagenvoorveiligheid.nl. Daarnaast beoogt het programma de versterking het regionale veiligheidsbeleid door de totstandkoming van regionale bestuurlijke en ambtelijke netwerken. Als eerste aanzet daartoe zijn regionale ambassadeurs aangesteld –  veelal ervaren (oud-) bestuurders – die ieder voor een of twee (politie-/veiligheids)regio's als aanspreekpunt en zo nodig aanjager zullen fungeren. Inmiddels hebben zo'n 300 gemeenten belangstelling getoond om aan deze aanpak mee te werken.
Vanzelfsprekend zal bij de verdere ontwikkeling van de eerder genoemde landelijke organisatie afstemming moeten plaatsvinden met de activiteiten van het programma Slagen voor Veiligheid.
 

Het beleid van de rijksoverheid
Het uitgangspunt van de commissie-Brouwer is geweest dat gemeenten zelf een belangrijke verantwoordelijkheid hebben en die ook moeten waarmaken voor het veiligheidsbeleid in het algemeen en de brandweer, rampenbestrijding en GHOR in het bijzonder. Het ontwikkelen, implementeren en uitvoeren van beleid van de veiligheidsregio's moet ook in belangrijke mate door de gemeenten worden opgepakt. Het is echter duidelijk dat ook de rijksoverheid als systeemverantwoordelijke een belangrijke taak heeft. Algemeen geformuleerd is die voorwaardenscheppend –  met name in financiële zin – en kaderstellend –  met name door wet- en regelgeving.

In de recent verschenen nota Bewust veiliger wordt op een rij gezet welke activiteiten de rijksoverheid op het gebied van de brandweer en rampenbestrijding in de komende tijd zal ontplooien. Het is de verdienste van deze nota dat aan de grote hoeveelheid beleidsmaatregelen die in de afgelopen jaren op stapel gezet zijn geen nieuwe worden toegevoegd. De prioriteit wordt gelegd bij het met kracht uitvoeren van reeds in gang gezette ontwikkelingen. Twee belangrijke speerpunten zijn het totstandbrenging van veiligheidsregio's en de totstandkoming van samengevoegde meldkamers.
Terecht wordt in de nota verder het belang aangegeven van verbetering van de coördinatie op rijksniveau. Dat er op dat punt nog wat te winnen valt, is duidelijk geworden in het eerste jaar van het functioneren van de Taskforce Slagen voor Veiligheid onder leiding van burgemeester Ouwerkerk van Almere. De taskforce werd in maart 2001 door het overhedenoverleg van Rijk, IPO en VNG in het leven geroepen om toe te zien op de uitvoering van alle actiepunten uit de kabinetsstandpunten over de rapporten van de commissies-Oosting en -Alders. Nog te vaak moeten de vertegenwoordigers van de mede-overheden in de taskforce constateren dat allerlei departementale acties los van elkaar op gemeenten en provincies worden afgevuurd.
Parallel aan het uitbrengen van de nota werkt het Rijk verder aan de voorbereidingen voor de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding. Dat wetsvoorstel bevat een aantal elementen die voor het totstandkoming van veiligheidsregio's van groot belang zijn, zoals met name het vastleggen van prestaties en het verplicht stellen van het regionaal beheersplan. Dat naar het oordeel van de commissie-Brouwer in het voorstel de provincies een te zware rol in het toezicht krijgen doet daaraan niets af.
En ten slotte – maar dat zal duidelijk zijn – dient het Rijk de benodigde middelen ter beschikking te stellen. Naast de stijgende gemeentelijke bijdragen waarvan de commissie is uitgegaan, is – volgens berekeningen van CGEY – een bedrag van € 200 miljoen nodig. Op basis van de tussentijdse evaluatie van de nota Rampenbestrijding 2000-2004 en aanvullend onderzoek heeft de vorige staatssecretaris van BZK berekeningen gemaakt over de benodigde middelen die uitkomen op nog eens zo'n € 100 miljoen. Niet uit te sluiten is dat in deze ramingen op onderdelen dubbeltellingen voorkomen, maar duidelijk is wel dat het bedrag van (op termijn) € 70 miljoen per jaar dat thans door het kabinet in de nota Bewust veiliger is opgenomen niet toereikend is om aan alle acties uitvoering te geven. Er zullen keuzes moeten worden gemaakt, waarvoor het Rijk de verantwoordelijkheid zal moeten nemen.
 

Ten slotte
In dit artikel heb ik vanuit het perspectief van de gemeenten een schets gegeven van de ontwikkeling van de veiligheidsregio's en de factoren die daarop van invloed zijn.
Veiligheidsbeleid is en blijft een belangrijke taak van de gemeentelijke overheid , zowel het brede integrale veiligheidsbeleid als meer specifieke onderdelen, zoals de brandweer, de rampenbestrijding en de geneeskundige hulpverlening. Een stevige lokale verankering is ook nodig om te waarborgen dat voor de rampenbestrijding en hulpverlening essentiële gemeentelijke processen naadloos aansluiten op die van de ' rode, witte en blauwe' kolommen.
De ontwikkeling naar niet-vrijblijvende samenwerking en afstemming op regionale schaal die enige jaren geleden is ingezet, zal zich echter nog verder voortzetten, aangezien zowel werkinhoudelijk als bestuurlijk van voortgaande schaalvergroting sprake is.
De commissie-Brouwer heeft in haar rapport Krachten bundelen voor Veiligheid een model geschetst dat enerzijds zowel de bestuurlijke betrokkenheid van de gemeenten, als de diversiteit van lokale omstandigheden recht doet, maar anderzijds een duidelijke agenda voor de totstandkoming van veiligheidsregio's formuleert. De scheiding van beheer en gezag – ofwel regionaal denken en lokaal doen – waarvan de commissie uitgaat, biedt daarvoor goede mogelijkheden.
In de komende maanden zullen de gemeenten hierin hun positie moeten bepalen en zal de agenda zowel landelijk als per regio verder moeten worden geconcretiseerd. Ook zullen stappen moeten worden gezet om te komen tot een landelijke organisatie die zowel een krachtige, niet-vrijblijvende gesprekspartner van het Rijk kan zijn als een instituut voor beleidsontwikkeling en dienstverlening aan regio's en gemeenten.
Welke kant het Rijk op wil als het gaat om de veiligheidsregio's is nog niet geheel duidelijk. In het Strategisch Akkoord van het (nu demissionair geworden) kabinet-Balkenende is voorlopig de keuze gemaakt voor de WGR als basis voor niet-vrijblijvende samenwerking. Die keuze sluit aan bij het advies van de commissie-Brouwer. Hopelijk zal ook de Raad voor het Openbaar Bestuur in zijn eindadvies over de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio's die lijn kiezen. Bij een (nieuwe) stelseldiscussie is niemand gebaat. De (toch al beperkte) extra gelden die het Kabinet beschikbaar stelt, kunnen in de komende jaren beter worden gebruikt voor het versterken van de veiligheid!