Tijdschrift voor de politie

De discussie over het politiebestel heeft een min of meer permanent karakter gekregen. Ook na de reorganisatie van begin jaren negentig is het debat onverminderd doorgegaan . Het zal ook niet eindigen met de invoering van een concerndirectie of van nationale politie. Hoogstens zal er een rustpauze zijn. Na enige tijd, als ook de nadelen van de gekozen oplossing zichtbaar worden, zal het debat weer opleven.

Dat neemt niet weg dat we eigenlijk het verkeerde debat voeren. Het maatschappelijke en politiek-bestuurlijke debat zou moeten gaan over de kwaliteit en effectiviteit van het politiewerk. Niet primair over het bestel waarbinnen dat politiewerk en de aansturing ervan zich afspelen.
Het fameuze bestel heeft veel van een lege huls. Het is maar in beperkte mate bepalend voor de kwaliteit van het politiewerk. Een bestel, ieder bestel, stelt vooral in negatieve zin grenzen aan wat kan en mag. In positieve zin draagt het weinig bij; het is niet of nauwelijks een stimulerende en inspirerende kracht die mensen motiveert hun werk nog beter te doen.

De vraag is dan dus of het huidige regionale bestel voldoende ruimte laat om politiewerk te sturen, te organiseren en uit te voeren. Het antwoord op die vraag is: ja. Het regionale bestel is zeker niet ideaal. Geen enkel bestel is dat. Maar het regionale bestel is niet per definitie verkeerd, ook al vertoont het her en der zwakke plekken. Sommige zijn inmiddels al gerepareerd (o.a. door de komst van de nationale recherche). Andere zwakke plekken zijn reparabel, binnen de grenzen van het bestel, althans als we dat willen .
Dat is ook precies wat de stuurgroep Leemhuis doet: aangeven waar en hoe het bestel gerepareerd kan worden, zonder het al te fundamenteel overhoop te halen. Typisch het Nederlandse poldermodel, maar daarom nog niet per definitie verwerpelijk.
 

Het ideale bestel bestaat niet
Zoeken naar het ideale politiebestel is zinloos. Het ideale bestel bestaat niet. Geen enkele vorm heeft alleen maar voordelen. Dat heeft alles te maken met de breedte en gedifferentieerdheid van de politiefunctie. Harde en zachte taken, grootschalige en kleinschalige, landelijk en lokale taken, preventie en repressie, het behoort allemaal tot de politiefunctie, die binnen het bestel uitgeoefend moet kunnen worden.
Verschillende onderdelen van de politiefunctie stellen echter uiteenlopende eisen aan het bestel: behoefte aan samenwerking of aan autonomie, aan centrale regie of aan beleidsvrijheid, behoefte ook aan geheimhouding van informatie of juist aan uitwisseling, aan centrale oplossingen of aan decentrale.
Dat alles vergt een bestel dat zoveel mogelijk – maar dus nooit optimaal – recht doet aan al die uiteenlopende eisen die de verschillende politietaken stellen.
Er is niet zoiets als één ideale schaal voor alle verschillende onderdelen van de politiefunctie. Sommige taken kunnen beter nationaal georganiseerd worden; andere juist beter lokaal of zelfs sublokaal (buurt, wijk) .
Bovendien zijn er ook goede redenen om zeggenschap over de politie in meer dan één hand te brengen. Dat levert niet het meest gestroomlijnde en meest overzichtelijke bestel op. Maar wel een evenwichtig en verantwoord bestel.
Openbaar bestuur en politie moeten immers aan meer eisen voldoen dan alleen maar aan effectiviteit en efficiency. Eisen zoals legaliteit, legitimiteit en transparantie.

De afgelopen tijd is het debat over het politiebestel meer en meer onder druk komen te staan, als gevolg van de terrorismedreiging. In een recente bijdrage  aan het debat verengt Cyrille Fijnaut alle discussies over karakter en problematische aspecten van de politiefunctie tot één en niet meer dan één vraag. Kan de politie(organisatie) een grote aanslag als Madrid of Londen voorkomen of ten minste onder controle houden (als het toch gebeurt)?
Niet ontkend kan worden dat nietsontziende vormen van terrorisme een nieuwe dramatische uitdaging voor politie, justitie, inlichtingendiensten en openbaar bestuur vormen.
Maar…kan dat nu echt het organiserende beginsel zijn voor de volledige politiefunctie? Is het niet zo dat andere politietaken veel frequenter voorkomen dan de strijd tegen terrorisme? En is het niet ook zo dat die andere taken andere eisen stellen aan de wijze waarop politie georganiseerd en gestuurd wordt? En zou het niet zo kunnen zijn dat andere problemen het onveiligheidsgevoel van de modale burger meer raken dan incidentele terroristische aanslagen?

Het regionale bestel is, als elk eerder en elk volgend bestel, een compromis tussen eisen die verschillende politietaken stellen. Welke taken het belangrijkst worden geacht, is een politieke afweging. En daarmee is de inrichting van het bestel een bij uitstek politieke beslissing.
 

Veranderen is duur
Een onderbelicht, maar belangrijk, thema in het besteldebat vormen het veranderingsproces en de kosten die daarmee gemoeid zijn.
De discussie over het bestel mag niet uitsluitend worden bepaald door eindplaatjes van een, niet bestaand, ideaal bestel. Zeker zo belangrijk als het eindplaatje is de weg daar naar toe. Een nieuw bestel – zeg nationale politie – ontstaat niet in een blanco situatie. We zijn ooit de weg van de regionale politie ingeslagen en we kunnen die weg nu niet meer zonder aanzienlijke kosten verlaten. Het bestaande stelt zijn eisen.

Er is een ingrijpend veranderproces nodig – een reorganisatie – om te komen tot een nieuw bestel, zoals nationale politie. De ervaring met de invoering van het regionale bestel (Politiewet 1993) leert dat het heel veel tijd en inspanningen vergt om tot een drastische herziening van het politiebestel te komen. Het werk waar het om gaat – de maatschappelijke politiefunctie – heeft daar onvermijdelijk onder te lijden .
Vandaar dat het afgelopen jaar terecht in vele toonaarden de vraag gesteld is of het nuttig en nodig is het bestel nu al weer drastisch op de schop te nemen. Job Cohen vroeg zich, naar aanleiding van Leemhuis, af welk probleem we nu precies aan het oplossen zijn .
De (politiecommissie van de) VNG heeft, in dezelfde lijn, het afgelopen jaar geïnventariseerd welke problemen zich binnen het huidige politiebestel nu precies voordoen en of die problemen binnen het bestel op te lossen zouden zijn. Deze problemen zijn oplosbaar binnen dit bestel .

Nogal wat argumenten dus om voor geleidelijke verandering te kiezen, in plaats van radicale. De stuurgroep Leemhuis komt daar ook dicht bij in de buurt. Hoewel de stuurgroep uiteindelijk kiest voor het concernmodel, eindigt doorontwikkeling van het huidige regionale model op een eervolle tweede plaats.
Jammer dat de stuurgroep daar niet voor kiest, maar ook het voorgestelde concernmodel is geen radicale breuk . Zoals ook blijkt uit de titel van haar rapport, Lokaal verankerd, nationaal versterkt.
Het kabinetsstandpunt is wel een radicale breuk. Het zet de bijl aan de wortels van het regionale bestel. Voor wie de ontwikkelingen de afgelopen jaren heeft gevolgd, komt dat niet onverwacht.
 

Den Haag rukt op
Of het nu het concernmodel wordt of een vorm van nationale politie, de trend is onmiskenbaar: meer Haagse inmenging. Dat is al lang gaande.
Het Beleidsplan Nederlandse Politie en de jaarlijkse politiebrieven, Bestel in Balans, het LKNP en de prestatieconvenanten, alsmede de wetsontwerpen inzake regionale samenwerking en bevoegdheden van de minister van BZK, ze wijzen allemaal in dezelfde richting: Den Haag.

Gezien de – objectief en subjectief – verbeterde veiligheidssituatie die zich de laatste jaren in Nederland lijkt voor te doen, kun je je afvragen: welk probleem zijn we eigenlijk aan het oplossen?
Mij dunkt dat het kabinet niet bezig is problemen van de lokale veiligheidszorg op te lossen, maar typisch Haagse problemen. Van de affaire Brinkman tot aan de huisvesting van Bernard Welten hebben ministers geworsteld met Kamervragen over wat er op lokaal niveau aan de hand was met de politie. Minister Dijkstal – verklaard tegenstander van de Politiewet 1993, als hij was – zette indertijd de toon, door in de affaire-Brinkman te melden dat hij daar niet over ging. Dat was terecht (de korpsbeheerder ging er immers over). Maar voor de Tweede Kamer was dat natuurlijk nauwelijks te pruimen. Stel je voor dat je parlementariër bent en je mag je niet overal mee bemoeien.

Centralere sturing van de politie lijkt in niet geringe mate ingegeven door het lichtelijk perverse vraag-en-antwoordspel tussen minister en Kamer. Ook op andere terreinen (bijvoorbeeld de NS) is zichtbaar dat minister en Kamer er grote moeite mee hebben dat ze elkaar niet of in mindere mate kunnen aanspreken op het doen en laten van organisaties, die ze eerder zelf (!) op afstand hebben geplaatst.
Een belangrijk motief voor nationale politie is mijns inziens dan ook de behoefte van de Kamer om zich meer en directer bezig te houden met het onderwerp veiligheid en daarbinnen met de rol van de politie. De minister vindt (en zijn ambtenaren vinden) dat de minister dan niet (meer) kan zeggen dat hij daar niet over gaat.
En, omgekeerd, als de minister de Kamer iets toezegt dan wil hij dat ook kunnen waarmaken. Liefst zonder een moeizaam proces van onderhandelen met al die korpsbeheerders en korpschefs. Kortom: Den Haag wil aan de touwtjes kunnen trekken. En stevig ook.
 

Kwetsbaarder minister
Of een centraler gestuurd politiebestel uiteindelijk een zegen voor de bewindslieden zal zijn, betwijfel ik. Naarmate een minister directer zeggenschap over de politie heeft, zal hij ook meer en meer door de Kamer daarop worden aangesproken. Veel van wat nu nog, aan details, in gemeenteraad, lokale driehoek, beheersdriehoek of regionaal college aan de orde komt, zal opgeschaald worden tot op Tweede-Kamerniveau.
De minister zal dus, puur uit lijfsbehoud, steeds meer in detail willen weten wat er binnen de politie gebeurt. Hij zal zich ook meer en meer met micromanagement (moeten) gaan bezighouden. De overbelasting van de Haagse top zal worden opgevangen door nog meer ambtelijke ondersteuning. Op hun beurt zullen al die ambtenaren zich, vervolgens nog meer, met alle details van het reilen en zeilen van de politie gaan bezighouden.

De minister zal dus eerder meer dan minder onder druk komen te staan van de Kamer. Omdat hij over meer gaat, zal hij ook kwetsbaarder worden.
De politie zal zich nog meer dan nu betutteld voelen en beknot in haar beleidsvrijheid. Geen klimaat dat uitnodigt en motiveert om je werk zo goed mogelijk te doen.
Grotere invloed van bewindslieden en Haagse ambtenaren zal onvermijdelijk ook tot een eenzijdiger invulling van de politiefunctie leiden. Datgene wat Den Haag echt bezighoudt – zware criminaliteit en terrorisme – zal een belangrijker plek krijgen in het politiewerk. Dat gaat onvermijdelijk ten koste van andere, meer alledaagse, meer lokale, politietaken. Taken die misschien minder tot de politieke verbeelding spreken, maar die voor het veiligheidsgevoel van burgers wel eens veel belangrijker zouden kunnen zijn. De altijd al precaire balans tussen verschillende aspecten van de politiefunctie dreigt verstoord te raken.

Opvallend in de besteldiscussie is hoezeer sommigen nog lijken te geloven in een klassiek top down-sturingsmodel. Het denken gaat in de richting van groot, geïntegreerd en centraal, top down, gestuurd. De ervaring leert echter dat groter zeker niet per definitie efficiënter betekent .
Volgens velen, onder andere binnen de bestuurskunde, past een klassiek sturingsmodel bovendien steeds minder goed binnen het type samenleving waarin we momenteel leven. Andere, modernere vormen, van sturing zijn nodig. Minder hiërarchisch en minder dirigistisch.
 

Lokale problemen
De Haagse problemen met een centralistischer bestel, zijn mild vergeleken met de lokale problemen.Op lokaal niveau dreigen grote problemen als inderdaad sprake zal zijn van een aanzienlijke concentratie van zeggenschap over de politie op landelijk niveau.
Door vrijwel niemand wordt bestreden dat, ook in een tijd van terrorisme en georganiseerde misdaad, het overgrote deel van het politiewerk lokaal gebonden is en blijft. Vaak zelfs meer sublokaal, op wijk- of buurtniveau, dan lokaal . Het lokale en sublokale karakter van veiligheidsproblemen en politiewerk is de basis voor het regelmatige pleidooi voor maatwerk, voor het kunnen inspelen op specifieke behoeften aan orde en veiligheid.
Lokaal maatwerk zal er niet gemakkelijker op worden, als de zeggenschap over wat de politie doet op een steeds hoger niveau komt te liggen. Op papier zijn er natuurlijk allerlei vormen van overlaten denkbaar, zoals delegeren of mandateren. Maar het is weinig waarschijnlijk dat daarvan effectief gebruik zal worden gemaakt. De hele bestelwijziging is er immers op gericht dat ministers meer te vertellen krijgen. Veel overlaten, maar wel verantwoordelijk zijn lijkt dan even onaantrekkelijk voor een minister als onwaarschijnlijk.

De meest ingrijpende en negatieve consequenties zijn te verwachten voor burgemeesters en in het verlengde daarvan voor het lokale veiligheidsbeleid. Om zijn rol naar behoren te kunnen spelen, heeft de burgemeester niet alleen gezag nodig (wettelijke bevoegdheden) maar ook middelen. De politieorganisatie is een van de weinige, zo niet de enige, overheidsorganisatie waar inhoud en middelen afzonderlijk gestuurd worden. Beheer en gezag zijn twee afzonderlijke lijnen.
In de regionale situatie blijven die twee lijnen nog redelijk dicht bij elkaar. Toch klinken ook nu al binnen de regio's vaak geluiden door dat burgemeesters van kleinere gemeenten niet over voldoende middelen kunnen beschikken om hun gezag waar te maken. Dankzij de korte lijnen naar de korpsbeheerder en het regionaal college worden dergelijke problemen meestal wel redelijk opgelost.
In de situatie waarin het beheer naar landelijk niveau wordt gebracht – Leemhuis' concernmodel of nationale politie, dat maakt niet zoveel uit – dreigt een situatie te ontstaan waarin de burgemeester niet meer vrij genoeg over politiecapaciteit kan beschikken, om zijn verantwoordelijkheid voor het lokale beleid waar te maken.

Cohen constateerde onlangs dat lokale prioriteiten specifieke inzet van mensen en middelen vergen. Om zich vervolgens af te vragen: 'Hoe kan een burgemeester naar de raad verantwoordelijk zijn voor de openbare orde, als de uiteindelijke inzetbeslissing een ministersbeslissing is?' Zijn antwoord luidt dat dat niet kan: 'Gezag zonder beheer, zonder feitelijke zeggenschap, is een lege huls. Zo kan een burgemeester een gemeente niet besturen'.
Op Cohens conclusie valt weinig af te dingen. De ervaringen, in het grijze verleden, van Rijkspolitieburgemeesters bewijzen zijn gelijk. Rijkspolitieburgemeesters konden veel willen, maar weinig voor elkaar krijgen, omdat ze nu eenmaal niet over de middelen gingen (geen beheer hadden). Het is moeilijk voorstelbaar dat anno 2006 nu ook burgemeesters van grote gemeenten in zo'n machteloze positie gemanoeuvreerd dreigen te worden.
Het kabinet kan in redelijkheid niet staande houden dat er in de gezagspositie van de burgemeester niets verandert. Die gezagspositie wordt ondermijnd, omdat Haagse ambtenaren en bewindslieden en de korpschef gaan beslissen over lokale en regionale toedeling en inzet van middelen.
 

Lokaal veiligheidsbeleid
De rol van de burgemeester wordt meer en meer ingekaderd door het lokale veiligheidsbeleid. Na een lange en moeizame aanloop begint dat beleid in steeds meer gemeenten vorm te krijgen. Maar zeker in de middelgrote en kleinere gemeenten verkeert het beleid vaak nog in een eerste, vooral papieren, fase .
Hoe breed het lokale veiligheidsbeleid (soms) ook is, gemeente en politie spelen daar altijd een centrale rol in. Om andere partners te kunnen overtuigen dat het allemaal serieus is, is het van groot belang dat juist de twee kernpartners, gemeente en politie, waar (kunnen) maken wat ze afspreken.
Als niet meer lokaal of op districtsniveau over de feitelijke inzet van mensen en middelen bij de politie beslist kan worden dan is dat potentieel een ernstige bedreiging voor het lokale veiligheidsbeleid. Als 'zelfs' de politie (en de gemeente) niet doen wat ze toezeggen, dan raakt het veiligheidsbeleid snel in de gevarenzone. En de burgemeester maar uitleggen dat hij wel wil (zie de beleidsplannen) maar dat hij vanuit Den Haag de middelen niet krijgt.
 

Kritiek overdreven
Zal het allemaal wel zo'n vaart lopen? Overdrijven critici van nationale politie niet?
Eric Nordholt stelde onlangs dat diegenen die suggereren dat de wijkteams zullen sneuvelen in een nationaal politiebestel, aan bangmakerij doen . Als iemand dat zou suggereren, dan zou hij gelijk hebben. Maar niemand doet dat.
Het echte probleem ligt namelijk veel subtieler. Het gaat om de vraag of de precaire balans tussen de vele verschillende aspecten van de politietaak voldoende gewaarborgd zal zijn in een nationaal bestel.

Ik heb daar grote twijfels over, als bijvoorbeeld Cyrille Fijnaut stelt: 'Een landelijk politiebestel is nodig voor Europese samenwerking. Het is belangrijk om er zeker van te zijn dat je politieapparaat in staat is om operationele activiteiten te coördineren met die van de buurlanden .'
Welke visie op de politietaak ligt aan zo'n opmerking ten grondslag? Heeft Fijnaut dan alleen nog maar oog voor de zware, georganiseerde misdaad? En, niet meer voor de zo nadrukkelijk aanwezige problemen van veelvoorkomende criminaliteit, geweldsdelicten en overlast in de oude wijken van veel grote steden?
Veel zal dus afhangen van de visie op politiewerk die aan een genationaliseerde politie ten grondslag zal liggen. Veel zal daarbinnen ook afhangen van de garanties die gemeenten en districten of regio's krijgen voor hun autonomie.
Niet om hun eigen positie te kunnen beschermen. Wel om het zo noodzakelijke lokale maatwerk te kunnen leveren, om effectief in te kunnen spelen op specifieke problemen in hun gebied.
Veel zal er ook veranderen op het gebied van het beheer. De korpsbeheerder zullen we niet erg missen. De functie van korpsbeheerder was en blijft een vreemde bestuurlijke constructie. Afschaffen daarvan is niet echt een probleem. Wel een probleem is de 'opschaling' van de beheersmatige zeggenschap.

Sommigen denken dat het wel mee zal vallen met die Haagse sturing en met de neiging tot micromanagement. Zij wijzen dan op de eerste ervaringen met prestatiesturing en -contracten. Maar ook daarvoor geldt dat het pas echt pijn gaat doen als Den Haag de lat hoog gaat leggen en als er verschil ontstaat tussen Haagse en lokale prioriteiten. Maar dan gaat het ook echt heel erg pijn doen.
Wezenlijker is de vraag in hoeverre een traditioneel command and control-model – top down, centralistisch en hiërarchisch – nog wel past voor het sturen van politie in deze samenleving. Werkt het nog wel? Doet het wel voldoende recht aan de professionele kwaliteiten van politieleiders? En leidt het tot het gewenste resultaat: betere veiligheidszorg?
 

Conclusie
De conclusie kan kort zijn.
Het regionale bestel is en blijft behelpen. Toch is het verstandiger om dat te doen, dan om het politiebestel weer fundamenteel om te vormen.
Nationale politie zal weinig oplossen en veel moeilijker maken. Een beperkt deel van de politiefunctie gaat het volledige politiebestel beheersen. Checks and balances binnen het politiebestel zullen verstoord raken.
De Haagse politiek, ten slotte, zou er goed aan doen meer naar het politiewerk op lokaal niveau te kijken en minder naar zichzelf. Maar er is helaas weinig hoop dat het zo werkt. Ook al zijn er partijen, als D66 en PvdA, die een nationale politie afwijzen.

Het belang van goede uitoefening van de politiefunctie is een betere oplossing dan nationale politie waard.