Tijdschrift voor de politie

Net als een private organisatie moet een publieke organisatie continu innoveren. In de private sector is dit van levensbelang: als Shell en Philips niet steeds nieuwe producten of diensten ontwikkelen en vermarkten, doet de concurrentie dat wel. In de publieke sector is er haast geen concurrentie. 'Overleven' speelt daar een minder grote rol. De noodzaak van innoveren in de publieke sector is daarom lastig vast te stellen. Ook publieke organisaties kennen naar onze mening echter vitale doelstellingen en kunnen deze verwezenlijken door te innoveren. Het streven naar meer legitimiteit, publieke significantie en vertrouwen zou een van die vitale doelstellingen moeten zijn. Innoveren speelt hierin eenzelfde rol als bij private organisaties (Rizvi, 2005).

'Ver-uitstrekkende aanspreekbaarheid'
In tegenstelling tot de private organisaties dienen de overheid en de publieke organisaties zich te verantwoorden aan respectievelijk het electoraat en aan een grote verscheidenheid van stakeholdersbelangen, die bestaan uit een pluralistische samenstelling van wensen, eisen en interesses, op basis van een wijd spectrum van dimensies. Dit wordt door Donahue (2005) ook wel een 'ver-uitstrekkende aanspreekbaarheid' genoemd. Deze ver-uitstrekkende aanspreekbaarheid is zo karakteristiek voor een overheidsinstelling dat het gezien kan worden als een onderscheidende eigenschap ten opzichte van private organisaties. Private organisaties daarentegen worden door Donahue (2005) getypeerd als 'intensief aanspreekbaar'. Deze organisaties leggen verantwoording af aan een veel minder diverse doelgroep en aan een kleinere set belangen, echter zijn sommigen van deze belangen vitaal voor het overleven van de organisaties, en daarom worden de vitale belangen intensief benaderd.

De meetlat ligt bij private organisaties in de markt, dat wil zeggen dat zij op een of andere manier 'beter' moeten tegemoetkomen aan de, voor het overleven van de organisatie, vitale belangen van de stakeholders dan de concurrentie dat doet. Voor de publieke instanties ligt de meetlat bij het vertrouwen in de organisatie, of de legitimiteit van de organisatie.

Belangen afwegen
De intensieve aanspreekbaarheid waaraan private organisaties zijn te herkennen, is een indicator voor die organisaties om de organisatie optimaal op af te stemmen. Private organisaties zijn hierbij vrij om bepaalde stakeholders te negeren, van publieke organisaties wordt daarentegen verwacht dat zij zoveel mogelijk belangen afwegen bij de formulering van het beleid. Juist dit afwegen van een grote diversiteit van belangen beïnvloedt het innovatieproces op een manier die niet is terug te vinden bij private organisaties. Juist omdat overheden en publieke organisaties veel belangen tegen elkaar moeten afwegen en omdat zij moeten omgaan met de beperkingen van de keuzevrijheid wordt het concept van innoveren juist hier zo interessant en uitdagend.

Publieke innovatie
Innoveren binnen de publieke sector is even moeilijk als waardevol. Juist omdat publieke organisaties zoveel belangen kunnen beïnvloeden – en omdat deze organisaties bepaalde vitale taken moeten verrichten – levert een publieke innovatie, die tegemoetkomt aan het invullen van nieuwe belangen of het invullen van bestaande belangen op een efficiëntere of meer publieksvriendelijke wijze, een waarde welke ver kan uitstijgen boven de waarden van een soortgelijke innovaties in de private sector (Donahue, 2005). In het verlengde hiervan kent een mislukte publieke innovatie een veel grotere impact dan een soortgelijke innovatie van een private onderneming.
Dit verklaart misschien voor een deel de voorzichtigheid van veel publieke organisaties bij het innoveren. Managers in de publieke sector bevinden zich steeds binnen een dichotomie van enerzijds de wens en drang om te vernieuwen en anderzijds de angst om niet aan legitimiteit in te boeten door eventuele mislukte innovaties of veranderingsprocessen. De meeste publieke organisaties handelen daarom in een complex equilibrium, veroorzaakt door een pluraliteit van eisen, wensen en behoeften (vragende krachten).
Een mogelijke andere reden is een gemaskeerde noodzaak om te innoveren. Eerder werd al beweerd, dat 'de markt' een scherper mechanisme is dan legitimiteit. Vaak hebben ondernemers en werknemers in de private sector er ook persoonlijk nadrukkelijk belang bij dat de onderneming succesvol is. De bonus of de baan staat dikwijls op het spel. Een pleidooi om dit soort mechanisme ook binnen de publieke sector te introduceren. Een van de auteurs van dit artikel (Dijkshoorn, 2002) bepleitte het jaarlijks ontslaan van die hoofdcommissaris die op het gebied van vertrouwen in de politie het slechts gepresteerd had. In de persoon van Scheepbouwer (KPN) kreeg hij in 2005 tijdens het najaarscongres van de raad van hoofdcommissarissen niet de minste medestander voor deze opvatting.

Aandachtsgebieden
Innoveren in publieke organisaties dient zich te richten op de volgende aandachtsgebieden:
N Publieke organisaties moeten (nog) meer burgergericht worden. Zij zijn niet langer 'heersers'. Zij zouden organisaties moeten zijn die een omgeving creëren waarin de burgers worden gefaciliteerd om hun ambities te verwezenlijken.
N Publieke organisaties moeten diverse en pluralistische gemeenschappen bedienen, waarbij 'one size no longer fits all' het adagium is. De overkoepelende visie moet daardoor gericht zijn op de belangen van een diverse groep stakeholders.
N Publieke organisaties moeten streven naar een efficiënte wijze van dienstverlening, waarbij resultaten, transparantie en betrouwbaarheid ingezet worden om zodoende het vertrouwen te (her)winnen van de burgers.

Hierna bespreken we de drie deelgebieden waarop publieke organisaties zouden moeten innoveren en noemen – waar van toepassing – de verschillen met het bedrijfsleven.

Markt als legitimiteit
Business as usual geldt allang niet meer. De beter geïnformeerde burger pikt dat niet langer. Wanneer publieke organisaties hun legitimiteit willen (her)winnen, zullen zij moeten nadenken over een nieuwe rol in de samenleving, en innovatief moeten zijn om nieuwe en flexibele alternatieve manieren te vinden om 'zaken te doen'. En bovenal moet de burger bij deze ontwikkelingen altijd centraal staan.
De belangrijkste kwaliteitsindicator en levensvoorwaarde voor een publieke organisatie is de 'legitimiteit in de ogen van de burger'. Denhardt (1993) noemt dit ook wel 'publieke significantie', en onder andere Marcel van Dam noemt het de 'wezenlijke bijdrage' van een publieke organisatie. Fukuyama (1999) stelt dat regeringen (lees publieke organisaties) altijd naar legitimiteit zoeken. Legitimiteit is essentieel voor regeringen. Wordt die legitimiteit niet meer beleefd, dan zijn fluwelen revoluties als in Praag en Belgrado mogelijk. Alle bestaansredenen van een regering zijn dan weggevallen. Zelfs de instanties die bedoeld zijn om veiligheid en orde te handhaven, laten dan uiteindelijk de regeerders vallen en kiezen voor de vox populi.
In bedrijven zien we een heel andere vorm van vox populi. Bedrijven ontbreekt het anders dan (veel) regeringen aan democratische legitimiteit en democratisch gehalte. De vox populi is die van 'de markt'. Organisaties die werken onder de louterende gesel van de markt kennen daardoor andere, vaak sterker werkende corrigerende mechanismen. Met het begrip 'legitimiteit' is een doelstelling voor het innoveren binnen publieke organisaties gevonden die net zo belangrijk is als de doelstelling om te innoveren ten behoeve van overleven in de private sector.

Voor de politie is het de laatste jaren niet eenvoudiger geworden om een duidelijke en eenduidige strategie te formuleren. Er is druk op de politie om werkwijze en organisatie aan te passen. Dit geldt zowel voor de interne organisatie als voor de samenwerking met andere partijen. De beleefde onveiligheid (Ministerie BZK, 2005) en de complexiteit ervan hebben onder andere geleid tot steeds sterkere (en uiteenlopende) eisen. Zowel bij burgers als binnen de kringen van gezagsdragers, bestuurders, politiek en partners in veiligheid, lopen de verwachtingen en visies over het gewenste functioneren van de politie steeds verder uiteen. Het beeld dat de samenleving van de politie heeft, wordt diffuser: waar dient de politie voor te staan en waarvoor niet? De 'publieke significantie' (Denhardt, 1993) van de politie staat steeds weer ter discussie. Tegelijkertijd heerst het gevoel dat de politie beter zou moeten presteren. Dit blijkt ook uit de laatst gehouden politiemonitor bevolking. Een toenemend gevoel van veiligheid gaat helaas samen met een afnemende tevredenheid over het politiecontact.

[figuur 1]

Waar verwachtingen en prestaties moeilijk bijeen te brengen zijn, leidt dit tot ontevredenheid bij de burgers en tot afnemend vertrouwen in de politie en verlies van legitimiteit van de politie (Welten, 2005). Ook zaken als het opsporings- en rechtsproces van de Schiedammer parkmoord hebben een negatieve invloed op de legitimiteit van het justitiële apparaat.

Evenwichtsgedache
Bij het innoveren in de publieke sector gaat het steeds om het vinden van evenwicht in situaties door middel van interactie. Dit evenwicht ontstaat door het koppelen van belangen van de een aan belangen van de ander en door prioritering. Deze evenwichtsgedachte karakteriseert het proces van innoveren bij de politie, maar ook binnen andere publieke organisaties. Innovaties die op een bepaald moment kunnen tegemoetkomen aan hoger geprioriteerde belangen krijgen voorrang op innovaties die inspelen op lager geprioriteerde belangen. Overheden en publieke organisaties zijn zeker wel innovatief, alleen innoveren zij op een verfijnde en soms politieke manier. Publieke organisaties bewerken steeds weer hun strategieën en de tactieken, ontwikkelen nieuwe oplossingen voor oude problemen en vinden nieuwe manieren om latente behoeften te identificeren en om daaraan tegemoet te komen. Maar doordat de evenwichtsgedachte dit proces beïnvloedt, kan het overkomen als een bureaucratisch en politiek proces.

Legitimiteit neemt af
Overheidsland kent gelukkig initiatieven om het tij te keren, zoals 'postbureaucratische overheid', 'new public management', 'ondernemende overheid', en 'high performance government'.
De manier waarop overheden en publieke organisaties vandaag de dag werken, verschilt wezenlijk van het verleden. De overheden en publieke organisaties die gericht zijn op het verbeteren van hun rol in de samenleving delen een aantal karakteristieken. New public management (NPM) wijst op een werkwijze die lijkt op de modellen die in de private sector worden toegepast. Dit betekent een verschuiving van een hiërarchische en geformaliseerde benadering, waarbij de nadruk ligt op het voorkomen van fouten, voorzichtigheid en het navolgen van de regels, naar een meer decentrale organisatie, waarbij waarden als 'innoveren', 'ondernemerschap', 'management', en 'probleemoplossend vermogen' hoog in het vaandel staan. Binnen NPM ligt ook sterk de nadruk op de 'meer voor minder'-gedachte en een hogere mate van klantoriëntatie. In veel landen waren de hoge publieke uitgaven de aanleiding voor hervormingen. De achterliggende reden was echter het feit dat de overheid steeds verder kwam af te staan van een veranderende samenleving, die een nieuw en ander verwachtingspatroon had (OECD, 2005). Na decennia waarin nieuwe overheidsinitiatieven konden worden gefinancierd uit extra belastinginkomsten zijn de grenzen van wat publieke organisaties zich kunnen veroorloven, bereikt. Ondanks jaren van hervormingen van de publieke sector blijft de opwaartse druk op overheidsuitgaven bestaan; overheden moeten zich blijven aanpassen aan de veranderende behoeften van de maatschappij en tegelijkertijd binnen de uitgavenkaders blijven.

Samenwerking met doelgroepen
New public management mikt op het verhogen van de productiviteit door de beleidsvoering anders te organiseren, bijvoorbeeld door deze te privatiseren. Vanuit deze stroming wordt ook voorgesteld de effectiviteit te verhogen door nauwer samen te werken met burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen (Osborne en Gaebler, 1993).
Het aangrijpingspunt van de 'nauwere samenwerking' sluit aan bij het streven naar een hogere publiekssignificantie. Volgens Herwijer (in Hoogerwerf, 2003; 60) kan het evenwicht tussen inkomsten en uitgaven worden hersteld. 'Daarvoor moet worden gezocht naar zinvolle samenwerking met burgers, bedrijven of instellingen'. In hun pleidooi voor een slagvaardiger overheid pleiten de bestuurskundigen Osborne en Gaebler (1993) voor intensieve samenwerking tussen overheidsfunctionarissen en de doelgroepen van beleid.

Resultaatgericht
'Er wordt nu wat van de politie verwacht' (en misschien wel meer dan voorheen). De leidinggevenden in het korps moeten door deze ontwikkelingen meer leren focussen op resultaatgerichtheid en op het systematisch werken aan resultaat op het gebied van veiligheid, aldus Bersee en De Zwart (2003). Leidinggevenden met een dergelijke oriëntatie hebben criminologieboeken van Bovenkerk in de kast, in plaats van managementboeken van Minztberg en houden zich bezig met de kwaliteit en consequentie van uitvoering van woninginbraakprojecten in plaats van met het geringe aantal kledingkasten in de herenkleedkamer.
De leidinggevende moet in de eerste plaats streven naar betere resultaten, op het gebied van output (welke producten en diensten worden er geproduceerd?), maar ook op het gebied van de effecten (wat is tot stand gebracht en –  maatschappelijk – veranderd?). De aandacht richt zich daarmee niet langer op de input-kant, maar op wat de politieorganisatie inzake prestaties (output) en effecten (outcome) daadwerkelijk tot stand brengt.

Burgergericht
Ten tweede is een beweging wenselijk van een onpersoonlijke administratie naar een organisatie die actief tracht in te spelen op de verwachtingen en behoeften van de burgers, ofwel een burgergerichte politie. De regelende politieorganisatie moet worden getransformeerd in een burgergerichte politieorganisatie. Want meer en meer ontstaat het besef dat publieke organisaties zich ten aanzien van de ruime externe omgeving meer en beter moeten verantwoorden, dus niet alleen tegenover de toezichthoudende politieke overheid (Boauckaert en Thijs, 2003).
Velen verbinden hieraan de conclusie dat de politie burgers moet benaderen als consumenten en al hun wensen moet inwilligen. Maar ook in de private sector is al jaren duidelijk dat een puur vraaggerichte onderneming snel failliet zal gaan. Ze is reactief (er moet eerst een vraag zijn) en onvoldoende innovatief. Moderne ondernemers doen aan 'klantwaarde-management' en richten zich vooral op (vaak onbewuste) behoeften van de markt. Vanuit de eigen professionaliteit bieden zij vervolgens adequate producten en diensten worden aan, die soms verder zullen gaan dan de consument zelf kan bedenken. In dit kader is het onlangs door het onderzoeksbureau 'Altuïtion' (kwaliteitsbureau politie, 2005) uitgevoerde onderzoek naar de fundamenten van vertrouwen in de politie zeer interessant. De strategische top van de politie vindt in dit onderzoek belangrijke stof om de koers van de korpsen voor de komende jaren uit te zetten.

Platte structuren
Hoe kunnen de politieorganisaties zodanig worden vormgegeven dat ze inspelen op de veranderende behoeften van de maatschappij, zonder dat de samenhang van de strategie of de continuïteit van bestuurlijke waarden verloren gaat? Denhardt (1993) stelt dat we de traditionele hiërarchische organisatiestructuren moeten durven loslaten, en experimenteren met plattere structuren (in veel regio's zien we het districtsniveau langzaam aan belang inboeten!) en meer participatieve methoden van organiseren. De focus op de interne organisatie verschuift naar een focus op de omgeving (cliënten, afnemers en stakeholders) en de relaties met andere (politie)organisaties. Hierbij kan gedacht worden aan het versterken van de rol van de wijkpolitie. De wijkpolitie kent de lokale stakeholdersbelangen, kan deze afwegen tegen de strategische korpsdoelen en vervolgens zo significant mogelijk handelen. Het vergroten van de legitimiteit begint hierdoor op het individuele niveau: in de wijken en straten en bij de mensen thuis.

Lokaal innovatieschap
Door op lokaal niveau aan de significantie en legitimiteit van de politieorganisatie te werken, kunnen ontwikkelingen in de wereld, veranderingen en complexiteit beter worden gemanaged (proactief). Onder deze omstandigheden zouden managers en leidinggevenden tot het besef moeten komen dat bij het behalen van de afgesproken resultaten (zoals het verhogen van vertrouwen in de politie) het 'behouden van controle' steeds minder belangrijk wordt, maar dat juist het aanmoedigen van creativiteit en verandering het object van managen moet worden.
Het perspectief verschuift van het geven van opdrachten naar het stimuleren van een interne en externe dialoog en innovaties. Gelijktijdig speelt de interconnectiviteit van alle aspecten binnen de maatschappij én binnen en tussen politieorganisaties een cruciale rol bij het al dan niet slagen van beleid. Het gevolg hiervan is dat publieke managers samenwerking (met andere organisaties en met burgers) even belangrijk gaan vinden als het managen van de eigen organisatie.
Binnen deze context is innoveren bij de politie ook wel te definiëren als: 'alle nieuwe combinaties van mensen en middelen die leiden tot nieuwe politieproducten, politiediensten, of nieuwe processen die primair gericht zijn op het vergroten van het “vertrouwen in de politie"'. Hierbij moet men accepteren dat naast een groot aandeel succesvolle projecten er ook sprake kan zijn van mislukkingen. Innoveren is ook risico accepteren!

In een eerdere publicatie (Dijkshoorn 2002) blijkt het optimaliseren van de bedrijfsvoering door innovaties al jaren te worden belemmerd door het ontbreken van een eenduidige, gemakkelijk te definiëren, resultaatomschrijving, waarvan iedereen het gevoel heeft dat het gaat over het totale functioneren van de politie en waarvan iedereen vindt dat het ook door de politie in grote mate beïnvloedbaar is. Met het begrip 'innoveren op vertrouwen in de politie' lijkt er een factor voorhanden te zijn om de politie te beoordelen. 'Vertrouwen in de politie' geeft feedback op het totale functioneren van de politie. Het heeft te maken met het functioneren van de wijkagenten, maar ook met grootschalige onderzoeken. De aanrijtijden zullen meetellen, maar ook de korpschef die in de media zijn commentaar of mening geeft. Al deze zaken dragen bij aan een hogere publieke significantie en dus de legitimiteit van de politieorganisatie.

Literatuur
(voorletters? Zie TvP 5/2003)Bersee en de Zwart (2003). Gevraagd: politiemanagers met lef en visie! Het Tijdschrift voor de Politie, nr. 5, mei 2003.
Bouckaert, G. en N. Thijs (2003). Kwaliteit in de overheid. Leuven, KUL Instituut voor de overheid Leuven, p. 29-30.
Denhardt, Robert, B. (1993). The pursuit of significance, Wadsworth.
Dijkshoorn, W.P.(Piet) (2002). Sturing van 'Vertrouwen in de politie'. Het Tijdschrift voor de politie, nr. 4 2002.
Donahue, John, D. (2005). Dynamics of Diffusion: Conceptions of American Federalism and Public-Sector Innovation. Ash Institute for Democratic Governance and Innovation.
Fukuyama, Francis (1999).The great disruption: human nature and the reconstitution of social order. Profile Books. Londen
Heene, A. (2005). Kunnen en moeten publieke organisaties 'effectief' en 'efficiënt' zijn? Inaugurele rede in het kader van de Belgische Francqui Leerstoel 2004-2005 aan de Universiteit Antwerpen.
Hoogerwerf, A. en M. Herwijer (2003). Overheidsbeleid: Een inleiding in de beleidswetenschap. Kluwer.
Kwaliteitsbureau Politie (2005).???
Markenstijn, P.H. (2005): http://www.markensteijn.com/leiderschap_2.htm
Ministerie van Binnenlandse Zaken (2005). Rapport: Actieve wederkerigheid.
OECD (2005). Strengthening Trust in Government: What Role for Government in the 21st Century.
Osborne, David, Ted Gaebler (1993). Reinventing Government. New York.
Rizvi, Gowher (2005). Innovations in Services: Some Lessons Learnt: UN Public Service Awards Lecture, New York, june 23, 2005.
Welten, B. et al (2005). Politie in ontwikkeling; visie op de politiefunctie. Projectgroep Visie op de politiefunctie, Raad van Hoofdcommissarissen, NPI, Den-Haag, mei 2005.)