Tijdschrift voor de politie

Opkomst van Geografische Informatiesystemen
Geografische Informatiesystemen (GIS) zijn gecomputeriseerde systemen voor het opslaan, opvragen, analyseren en weergeven van gegevens op basis van hun ruimtelijke component.¹ GIS spelen een steeds belangrijker rol in de maatschappij. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de opkomst van Google Earth. In toenemende mate erkent ook de overheid het potentieel van GIS bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. GIS hebben namelijk veelbelovende eigenschappen en functies.²
De eerste eigenschap van GIS is de mogelijkheid om geavanceerde calculaties te maken met gebruikmaking van grote hoeveelheden data. Op basis hiervan kunnen gemakkelijker kosten-baten analyses worden gemaakt worden en voorspellingen worden gedaan.
De tweede eigenschap van GIS is de mogelijkheid om verschillende datasets aan elkaar te koppelen. Als gevolg hiervan kan geo-informatie nieuwe verbanden aantonen en verrassende inzichten opleveren. Hierdoor wordt het probleemoplossend vermogen van de overheid versterkt.
De derde eigenschap van GIS is de mogelijkheid om problemen, ontwikkelingen en effecten te visualiseren op digitale kaarten en transparant te maken voor een breed publiek. In het licht van deze eigenschappen kunnen GIS verschillende functies vervullen.
De eerste potentiële functie van GIS is het ondersteunen van het beleidsproces. Daarbij kan zowel gedacht worden aan beleidsvorming als beleidsuitvoering.
De tweede mogelijke functie van GIS is communiceren over het beleid. Wanneer met behulp van GIS wordt gecommuniceerd over beleidsresultaten, kan worden gesproken van verantwoording.
De derde potentiële functie van GIS is leren. Door het koppelen van datasets aan locaties kunnen nieuwe beleidsinzichten worden vergaard.
De vierde mogelijke functie van GIS is het monitoren van relevante ontwikkelingen. Met behulp van GIS kunnen niet alleen historische trends in kaart worden gebracht, maar ook toekomstige ontwikkelingen worden voorspeld. Een voorbeeld van een GIS bij Politie Rotterdam-Rijnmond is PolStat.

PolStat
In het najaar van 2004 heeft Politie Rotterdam-Rijnmond het geografische informatiesysteem Politie Statistieken (PolStat) ingevoerd. Dit systeem bevat een actueel geografisch overzicht van delicten binnen de politieregio. Mede op basis van deze informatie kan de politie een effectieve inzetstrategie bepalen. De globale werking van het systeem is als volgt. Allereerst dient men in het openingsscherm een delict te selecteren, bijvoorbeeld autodiefstal. Daarna moet een gebiedskeuze worden gemaakt, bijvoorbeeld een district of een specifiek gebied binnen een district. Een buurtagent zal bijvoorbeeld vooral geïnteresseerd zijn in delicten die zich voordoen in zijn of haar buurt. Nadat het gewenste gebied is gemarkeerd, verschijnt een kaart met kleurvlakken op het scherm. In de zogeheten “hotspots” vindt het geselecteerde delict het vaakst plaats. Deze gebieden zijn rood gekleurd. Hoe lichter het kleurvlak, des te minder het geselecteerde delict in dat gebied plaats vindt. Vervolgens kan ook nog specifiek op “pleeglocaties” binnen een gebied worden ingezoomd. Deze locaties zijn op de kaart met bolletjes weergegeven. In PolStat wordt een onderscheid gemaakt tussen voltooide delicten (lichte bolletjes) en pogingen tot delicten (blauwe bolletjes). Door het aanklikken van een bolletje, kan men nadere informatie over het delict vergaren, zoals het proces-verbaal en informatie over de dader (wanneer deze bij de politie bekend is). Daarnaast biedt PolStat de mogelijkheid om delicten per gebied en per delictsoort in een tabel te presenteren (“rapport”). Naast kaarten en tabellen biedt PolStat ook andere weergavemogelijkheden. In PolStat kunnen bijvoorbeeld historische reeksen van de afgelopen dertien weken in staafdiagrammen worden gepresenteerd. Dankzij deze figuren kunnen ook inzichten in ontwikkelingen worden vergaard (“monitoring”). Ook is het mogelijk om incidenten en ontwikkelingen in verschillende districten met elkaar te vergelijken (“benchmarking”). Verder kunnen incidenten per dagdeel worden weergegeven, zodat inzicht wordt verkregen op welke tijdstippen delicten worden gepleegd en of daarin patronen zichtbaar zijn. Ten slotte is het mogelijk om het gemiddelde aantal incidenten per dag te presenteren.

Leermogelijkheden
De volgende vraag is welke leermogelijkheden PolStat biedt? Om deze vraag te beantwoorden zijn relevante documenten bestudeerd en tien interviews afgenomen bij verschillende respondenten binnen en buiten het politiekorps Rotterdam-Rijnmond.

Vergroting effectiviteit van de uitvoering
PolStat bevat informatie over momenten waarop delicten hebben plaatsgevonden. Zo kan men bijvoorbeeld in PolStat zien op welk tijdstip of dagdeel en op welke locaties woninginbraken zijn gepleegd. Deze informatie kan aanleiding zijn tot een gerichte inzet van de politie op specifieke tijdstippen en locaties. Deze inzet kan reactief zijn, maar ook proactief. Een effectieve inzet is volgens de respondenten belangrijk vanwege de relatief schaarse politiecapaciteit. Soms zijn echter geen specifieke tijdstippen van delicten bekend. Een woninginbraak kan bijvoorbeeld na terugkomst van een vakantie worden ontdekt. In dat geval wordt een minder nauwkeurig ‘gemiddeld’ tijdstip weergegeven. Indirect kan met behulp van PolStat ook inzicht worden vergaard in de vaste werkwijze van criminelen, namelijk de modus operandi. In de meest ideale situatie is het mogelijk om door het wegstrepen van potentiële daders de uiteindelijke dader te traceren.

Vergroting efficiency van de uitvoering
Volgens de respondenten leidt PolStat tot een betere afstemming van werkzaamheden en het vermijden van dubbel werk. Daarnaast geeft PolStat snel een globale indruk van wat er speelt. Dankzij PolStat beschikken agenten sneller over de informatie die zij zoeken en hoeven zij collega’s niet meer onnodig te bevragen. Volgens respondenten is PolStat ook een nuttig instrument om snel een actueel overzicht te krijgen van de laatste stand van zaken, bijvoorbeeld na tijdelijke afwezigheid in verband met een cursus of ziekte. Vroeger hadden medewerkers geen andere keuze dan de tijdrovende bestudering van dagrapporten om incidenten van de afgelopen dagen in beeld te krijgen. Dagrapporten zijn erg omvangrijk, zodat men het overzicht snel verliest.

Vergaren van nieuwe inzichten
Door het (handmatig) combineren van gegevens kunnen met PolStat nieuwe inzichten worden vergaard. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de kaarten van PolStat dat op uitgaansavonden vernielingen worden aangebracht op de looproutes naar de uitgaansgelegenheden. Ook maakt PolStat in één oogopslag de risicogebieden zichtbaar. Daarnaast kan PolStat worden gebruikt om locatiegebonden patronen (“trends”) waar te nemen. Zo kan bijvoorbeeld in PolStat naar voren komen dat op bepaalde plekken en tijdstippen regelmatig kelderinbraken plaatsvinden. Dergelijke patronen zijn zonder geografische informatiesystemen minder eenvoudig waar te nemen. Volgens de respondenten zeggen trends vaak meer dan absolute cijfers.

Benchmarking
In PolStat kunnen gebieden of districten met elkaar worden vergeleken (“benchmarking”). De respondenten zijn van mening dat het nuttig is om oog te hebben voor wat er in andere wijken en districten gebeurt. Problemen kunnen zich namelijk verplaatsen van de ene naar de andere wijk. Een andere reden is dat een delict in een bepaald gebied geen aanleiding hoeft te geven tot interventie, maar wanneer de naastgelegen buurten of deelgebieden meegenomen worden, deze informatie wel tot de conclusie kan leiden om inzet in een bepaald gebied te plegen. De respondenten vinden het daarom belangrijk dat iedereen vanuit het oogpunt van collegialiteit en professionaliteit oog heeft voor ontwikkelingen binnen en buiten het ‘eigen’ district.

Versterking argumentatie
De respondenten constateren dat de buitenwereld (zoals bestuurders en burgers) zich vaak laat leiden door subjectieve gevoelens. Dankzij PolStat is de politie in staat om deze gevoelens te confronteren met reële cijfers. Cijfers uit PolStat worden dan ook letterlijk gebruikt als onderbouwing richting het stadsbestuur. Zo stelt een respondent vast dat grafieken uit PolStat worden gebruikt tijdens het overleg met deelgemeenten. Soms zijn stadsbestuurders niet ontvankelijk voor cijfers, omdat ze bijvoorbeeld daadkracht willen tonen tegenover burgers. Uit cijfers van PolStat blijkt soms dat bepaalde problemen niet zo urgent zijn als stadsbestuurders willen doen geloven. Volgens de respondenten vraagt het bestrijden van gevoelens om een andere aanpak dan het bestrijden van feiten. Bij het bestrijden van gevoelens kan bijvoorbeeld worden volstaan met zichtbare aanwezigheid van de politie.

Interne verantwoording
De respondenten constateren dat PolStat niet wordt gebruikt als intern verantwoordingsinstrument. Wel is een aantal respondenten van mening dat PolStat deze functie zou kunnen vervullen. Zij zouden daar overigens geen problemen mee hebben. Met behulp van PolStat is het namelijk mogelijk om incidenten in verschillende districten met elkaar te vergelijken. Wel is voorzichtigheid geboden bij het gebruiken van PolStat als intern verantwoordingsinstrument. De eerste reden is dat PolStat uitsluitend kwantitatieve cijfers bevat. Bij het interpreteren van deze cijfers mag de context niet uit het oog worden verloren. Zo is het bijvoorbeeld logisch dat in een uitgaansgebied sprake is van meer overlast dan elders. De tweede reden is dat PolStat uitsluitend gegevens bevat van delicten die zijn gemeld of aangegeven. Sommige incidenten blijven dus buiten de statistieken. De derde reden is dat in PolStat het aantal incidenten niet gekoppeld is aan de inzet van de politie. Om die reden mogen de cijfers in PolStat niet als politieresultaten worden gezien.

Gedeelde probleemperceptie
Iedere medewerker binnen het politiekorps heeft toegang tot PolStat. De meeste respondenten raadplegen PolStat regelmatig. Daarnaast worden de cijfers uit PolStat periodiek besproken in verschillende overlegvormen, waaronder het Operationeel Sturingsoverleg (OSO) dat periodiek binnen de districten plaatsvindt. In één district vindt zelfs wekelijks PolStat overleg plaats. Verder stimuleren informatiesystemen als Xpol een uniforme invoer van incidenten. Gegevens worden immers conform de systeemdefinities weggeschreven. In PolStat worden de gegevens uit Xpol vervolgens op uniforme wijze gepresenteerd. Al deze factoren versterken de totstandkoming van een gedeelde focus op en probleemperceptie van de uitvoeringspraktijk.

Aanbevelingen
Op basis van de vergaarde empirische inzichten is een aantal aanbevelingen geformuleerd om het leerpotentieel van PolStat en soortgelijke systemen te vergroten.

Langere tijdreeksen
Het belangrijkste verbeterpunt dat de respondenten naar voren hebben gebracht is de relatief korte tijdreeks die PolStat kan tonen. Dit systeem bevat uitsluitend informatie over de laatste dertien weken. Aan de ene kant is dat begrijpelijk, omdat PolStat in eerste instantie is bedoeld om op korte termijn gerichte interventies te plegen. Aan de andere kant constateren de respondenten dat veel incidenten seizoensgebonden zijn. In de warme zomermaanden zijn bijvoorbeeld veel jongeren op straat en dat resulteert vaak in meer overlast. In de donkere wintermaanden nemen echter de woninginbraken toe. Ook problemen tijdens de jaarwisseling kunnen een terugkerend fenomeen zijn. Het (monitorings)potentieel van GIS (PolStat) kan dus worden vergroot wanneer deze systemen langere historische tijdreeksen (van minimaal een jaar) bevatten.

Meer combinatiemogelijkheden
In PolStat is het niet mogelijk om verschillende delicten in een bepaald gebied, bijvoorbeeld alle autodiefstallen en alle inbraken, elektronisch op elkaar te leggen. Het is alleen mogelijk om gegevens per delictcategorie op een kaart te tonen of alle delictcategorieën, dus alles of niets. De respondenten vinden het belangrijk dat zelf combinaties kunnen worden gemaakt, omdat sommige delicten met elkaar samenhangen. Zo gaat bijvoorbeeld jeugdoverlast vaak gepaard met vernielingen. In principe zit deze informatie al in het systeem, alleen moeten medewerkers nu handmatig verschillende kaarten op elkaar leggen. Het potentieel van GIS (PolStat) kan worden vergroot wanneer verschillende kaarten in het systeem op elkaar kunnen worden gelegd, zodat nieuwe verbanden tussen gegevens kunnen worden ontdekt.

Actief signaleringssysteem
PolStat beschikt over een alert systeem, maar daar gaan gerichte zoekvragen en veel muisklikken aan vooraf. Een aantal respondenten geeft aan dat dit signaleringssysteem niet zo bruikbaar is. Wanneer bijvoorbeeld in een rustig gebied in een week geen auto’s worden gestolen en een week later één auto wordt ontvreemd, dan is statistisch gezien sprake van een toename van honderd procent. PolStat geeft in dat geval een waarschuwingssignaal. Doorgaans is een incident echter geen reden voor extra inzet van de politie. Verder hebben agenten verschillende interesses, waardoor ze geneigd zijn om selectief in PolStat te zoeken. Als gevolg hiervan kunnen belangrijke signalen aan hun aandacht ontsnappen. Het potentieel van GIS (PolStat) kan worden vergroot wanneer een actief en geavanceerd signaleringssysteem wordt ingebouwd dat relevante signalen ongevraagd aanbiedt aan gebruikers van het systeem. Als gevolg daarvan hoeven zij minder te zoeken in het systeem.

Integratie van politiesystemen
Het integreren van politiesystemen komt de effectiviteit en efficiency van het politiewerk ten goede. De respondenten pleiten daarom voor een betere interne- en externe integratie van politiesystemen. Momenteel moeten namelijk verschillende systemen worden geraadpleegd om een volledig beeld van de situatie te verkrijgen. Daarbij zijn steeds verschillende toegangscodes vereist. Verder krijgen de systemen van andere politiekorpsen over het algemeen weinig aandacht. Wel erkennen de respondenten dat het geen goede zaak is dat ieder korps met eigen systemen werkt en steeds opnieuw het wiel uitvindt. De respondenten nemen wel een groeiende behoefte aan samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de veiligheidspartners waar. Desondanks verloopt de uitwisseling van gegevens tussen de politiekorpsen vaak niet vlekkeloos. Dat is een probleem, omdat criminaliteit vaak een korpsoverstijgend karakter heeft. Daarom moeten de politiekorpsen de ontwikkeling en het beheer van (geografische) informatiesystemen gezamenlijk en actiever ter hand nemen. Blue View is een geslaagd voorbeeld van een gezamenlijk informatiesysteem van de politiekorpsen. Een geografisch informatiesysteem als PolStat met een landelijke dekking zou een mooie nieuwe uitdaging kunnen zijn.

Transparantie vergroten
In dit artikel is geconstateerd dat verschillende respondenten hun ongenoegen hebben geuit over het feit dat burgers en bestuurders zich vaak laten leiden door subjectieve gevoelens over veiligheid. Systemen als PolStat bieden de politie een uitgelezen kans om de ‘feiten’ op een visueel aantrekkelijke manier terug te koppelen aan de buitenwereld. Een inspirerend voorbeeld is de website www.hoeveiligismijnwijk.nl van Politie Haaglanden. Een aangename bijkomstigheid is dat de aangiftebereidheid van burgers door deze vorm van transparantie kan worden gestimuleerd.

Reflectie op beleid
Ten slotte is het belangrijk dat informatie uit GIS (PolStat) niet alleen op korte termijn wordt gebruikt om gerichte interventies te plegen, maar ook onderdeel is van een fundamentele en strategische reflectie van politiekorpsen op het beleid en daarmee samenhangende uitvoeringsprocessen.

Literatuur

Bekkers, V.J.J.M. en R. Moody in: V.J.J.M. Bekkers, H. van Duivenboden en M. Thaens (2006) Information and communication technology and public innovation: assessing the ICT-driven modernization of public administration, IOS Press: Amsterdam e.a., pp. 103-120.