Het politiek-bestuurlijke spel dreigt het eigenlijke meldkamerwerk soms te overschaduwen, zo vertrouwde een meldkamerchef ons toe. Als het aan het nieuwe regeerakkoord ligt, wordt het aantal meldkamers zelfs gereduceerd tot één meldkamerorganisatie met drie locaties.
Ondanks alle technisch vernuft blijft meldkamerwerk mensenwerk. De poortwachtersfunctie hangt vooral af van informele beroepscodes en het beoordelingsvermogen van de centralist en veel minder van formele afspraken en pogingen het meldkamerwerk te standaardiseren. En: de regiefunctie wordt wel in woord maar lang nog niet in daad geaccepteerd door politiemensen op straat.

Terra incognita

Het werk op de meldkamer is door de jaren heen almaar complexer geworden; op het eerste gezicht ziet een moderne meldkamer eruit als een luchtverkeerstoren waarin behoefte is aan stressbestendige medewerkers die rustig en accuraat inhoud geven aan het meldkamerwerk. Het imago dat de meldkamer van oudsher had op de politiewerkvloer (‘ziekenboeg’) is beslist niet van toepassing op de sterk geprofessionaliseerde meldkamers van tegenwoordig. Hoewel oudgedienden geregeld opmerken dat het met de lokale kennis van de centralist vroeger beter was gesteld dan die van de medewerkers bij de grote, gecentraliseerde, meldkamers van tegenwoordig. Gebleven is de lifeline-functie van de meldkamer. Politiemensen zijn op straat afhankelijk van de informatie en het overzicht van de meldkamer. Als een meldkamer niet werkt, heeft dat grote en soms zelfs levensbedreigende gevolgen voor politiemensen.

In het onderzoek richtten wij ons op het politiedeel van de (gezamenlijke) meldkamer. We namen er drie onder de loep in een meervoudige casestudy: die van Haaglanden in Den Haag, de meldkamer van Noord- en Oost-Gelderland in Apeldoorn en die van Brabant Zuid-Oost in Eindhoven (Kuppens, Bervoets & Ferwerda, 2010). We combineerden daarbij documentenanalyse, meldingenanalyse, observaties op de meldkamer en (groeps)interviews met meldkamerpersoneel en noodhulpdiensten. Voor de duidelijkheid: tijdens ons veldwerk was nog allerminst sprake van een regeerakkoord dat pleit voor één meldkamerorganisatie. De ontwikkelingen rond de meldkamer maken dat het des te meer verbaast dat nauwelijks empirisch onderzoek beschikbaar is waarin het dagelijks functioneren van meldkamers is onderzocht als onderdeel van het bredere politiewerk. De meldkamer is tot op heden welhaast een terra incognita gebleven. Dat domein is kennelijk voor onderzoekers en politiemensen vaak een onbekende variabele. Straatwerk kan rekenen op meer (onderzoeks)belangstelling.

We bekeken bij de poortwachtersfunctie het proces van meldingen en de besluiten die worden genomen door meldkamerpersoneel. Bij de meldkamer als regisseur lag de focus op het samenspel tussen de meldkamer en de politiemensen op straat. We bekeken tevens hoe gestalte gegeven wordt aan leiderschap bij de meldkamers. Het accent lag daarbij op de uitgangspunten van het meldkamerbeleid, de strategische en tactische aansturing van meldkamers, maar zeer zeker ook op de opleidingsaspecten.

Meldkamer als poortwachter: de frontlijn bepaalt

In de dagelijkse praktijk manifesteert de politiële kerntakendiscussie zich door het bestaan van zogeheten ‘poortwachters’: de medewerkers aan de politiebalie, de wijkagent en de medewerkers van de (politie)meldkamer. Deze contactfunctionarissen bepalen in de praktijk vanuit hun discretionaire ruimte en informele beroepscodes of en hoe de inzet van de politie plaatsvindt en of er zal worden doorverwezen naar andere overheidsdiensten. De centralist is vanuit die optiek toch eerst en vooral een frontlijnwerker (Lipsky, 1980; Hartman & Tops, 2005). Niet in de klassieke zin van het woord: want met het behandelen van meldingen door burgers en het ondersteunen van politiemensen op straat bevindt de meldkamer zich op de grens van eerste- en tweedelijns politiewerk. De theorie over frontlijnwerk richt zich voornamelijk op de eerste lijn.

De poortwachtersfunctie van de meldkamer is belangrijker geworden naarmate de schaarste bij het politiewerk toenam. Het lijkt erop dat de meldkamers inmiddels veel oneigenlijk werk zelf weten af te houden of doorverwijzen. Uit onze meldingenanalyse blijkt dat het merendeel van de opgepakte meldingen te maken heeft met veiligheid en openbare orde, bezitsaantasting (waaronder diefstal en vernieling) alsmede leefmilieu en verkeer (zie tabel 1). Hoewel ‘leefmilieu’ breed kan worden opgevat, lijkt het er daarmee op dat de meeste meldingen dicht tegen de kerntaken aanliggen. Desondanks komen geregeld grensgevallen voor die vatbaar zijn voor discussie. Zo is het officieel beleid dat de politie bij blikschade geen inzet meer pleegt bij aanrijdingen. In de praktijk maken politiemensen (en dus ook centralisten) daarop uitzonderingen, als het kwetsbare burgers betreft (bijvoorbeeld ouderen). Onder het motto ‘hulp verlenen aan hen die zulks behoeven’ wordt dan vervolgens hulp verleend. De feitelijke beslissingsruimte van de centralist geeft hierbij de doorslag boven het strikt uitvoeren van de kerntaken.

Bij de poortwachtersfunctie wordt veel gevraagd van het beoordelingsvermogen van meldkamermedewerkers: ook daar waar is geprobeerd het werk te standaardiseren. Zo blijken de zogeheten uitvraagprotocollen in de onderzochte korpsen vooral te worden gebruikt door nieuwelingen in het meldkamerdomein. Deze protocollen moeten de centralist helpen met het stellen van gerichte vragen aan de melder en zijn nu juist een instrument om de kerntaken van de politie te bewaken en oneigenlijk politiewerk af te houden. De ervaren centralisten leven deze protocollen niet op alle punten na. Zij handelen een melding af op basis van ervaring(skennis) en in de loop der jaren ontwikkelde werkstijl. Zij vertrouwen niet blindelings op hun computersystemen. Eigen kennis en ervaring blijft cruciaal bij het effectief omgaan met meldingen.

Meldkamer als regisseur: gewenningsproces

Het is de taak van de centralisten om eenheden naar meldingen te sturen en die eenheden heel direct als een regisseur aan te sturen. De eenheden op straat kunnen onmogelijk hetzelfde overzicht hebben als de meldkamer bij wie vaak veel achtergrondgegevens bekend zijn van een melding. Denk aan de melding ‘burengerucht’ waarbij via de GGD bekend is dat de overlastveroorzaker een gewelddadige psychiatrische patiënt is. In die zin is de zogeheten lifeline-functie er alleen maar belangrijker op geworden.

Op het punt van de regie nemen we een paradox waar. Politiemensen verwachten dat de meldkamer de regie neemt en het overzicht (en het hoofd koel) houdt. Hoewel er in de praktijk weinig problemen werden waargenomen, is de acceptatie van die regie desondanks geen rustig bezit. Soms hebben politie-eenheden nog de neiging om zelf de regie naar zich toe te trekken. Nog geregeld bestaat op straat het idee dat de straat leidend is, vanwege de daar levende ervaring en praktijkdeskundigheid met het straatwerk. Kennelijk is de regiefunctie een kwestie van vertrouwen; maar ook het verouderde imago van de meldkamer zit daarbij soms nog in de weg. In de onderzochte meldkamers werkte echter niet alleen burgerpersoneel zonder straatervaring of politiepersoneel dat geen voeling (meer) heeft met het straatwerk. Zonder uitzondering bestond een wezenlijk deel van de meldkamer uit politiemensen, van wie er velen nog geregeld op straat kwamen. Verder ontvangen burgercentralisten in alle drie de onderzoekskorpsen een introductieprogramma waarin zij een tijd mee de straat op gaan om te ‘proeven van het straatwerk’. In de praktijk merken politiemensen op straat niet veel van het verschil tussen burgerpersoneel en ‘blauw’ personeel op de meldkamer. Straatwerkervaring is niet altijd doorslaggevend voor de kwaliteit van centralisten. Een goede straatagent hoeft nog geen goede centralist te zijn. Het gaat vooral om karaktereigenschappen als: rustig, doortastend, inlevend vermogen, meedenken en gevoel voor maatwerk (situationeel bepaald optreden). Wel is het in de praktijk zo dat executief politiepersoneel meer kans op doorstroming en promotie heeft dan burgerpersoneel. De managers van het politiedeel van de meldkamers hebben – voorlopig – nog wel een executieve politieachtergrond.

Meldkamer en leiderschap: politie-identiteit en competenties

Het landelijk beleid rond meldkamers is vooral kaderstellend. Eenheid in verscheidenheid en recht doen aan de ‘couleur locale’ lijken centrale vertrekpunten. Dat patroon is inherent aan het huidige Nederlandse politiebestel. De korpsen hebben ruimte om binnen de kaders hun eigen meldkamerbeleid vorm te geven.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken stuurde de afgelopen jaren aan op een gezamenlijke meldkamer voor alle hulpdiensten, mede in het licht van de veiligheidsregio’s. Het meldkamerpersoneel van alle hulpdiensten samen in een enkel gebouw wordt een gecolokeerde meldkamer genoemd. Wanneer daadwerkelijk sprake is van een meldkamer voor alle hulpvragen, dan is dat een geïntegreerde meldkamer. In de praktijk zijn veel meldkamers tegenwoordig gecolokeerd, van volledige integratie van de drie hulpdiensten (politie, brandweer en ambulance) is hoegenaamd nog geen sprake. Ook in onze onderzoekskorpsen was – hooguit – sprake van colokatie.
Integreren en vooral het onderbrengen op eenzelfde plek – colokeren – is volgens meldkamerexperts logisch en onafwendbaar vanuit het oogpunt van rationalisering van de bedrijfsvoering. Niet alleen ten tijde van crises en rampen, maar ook voor de dagelijkse hulpvragen aan de meldkamer. Centralisten vinden het belangrijk dat integratie niet alleen bestaat uit een investering in computersystemen. Ook de aandacht voor de beroepscultuur van de betrokken hulpdiensten is belangrijk.

Desondanks is er vooral geïnvesteerd in automatisering. De invoering van de systemen C2000 en GMS (Geïntegreerd Meldkamer Systeem) ging bepaald niet vanzelf en vergde alle aandacht. De indruk bestaat bij geïnterviewden dat meer aandacht is besteed aan de automatisering dan aan de opleiding van meldkamerpersoneel. Het meldkamerpersoneel is niet vergeten, want hun gebruikerswensen waren een vertrekpunt bij de nieuwe systemen. Wel is duidelijk behoefte aan een opleiding die enerzijds recht doet aan regiospecifieke kenmerken – denk aan de aanwezigheid van een zeehaven – en die anderzijds een aantal overeenkomstige aspecten behandelt in het hedendaagse meldkamerwerk. Daarnaast is bij sommige geïnterviewden behoefte aan een regelmatig terugkerende test, analoog aan de profcheck bij de ambulancedienst waarbij kennis en kunde worden geëxamineerd.

Met een interne training binnen het korps wordt aspirant-centralisten vaardigheden bijgebracht, maar dan toch vooral gericht op het zich eigen maken van de computersystemen. Daarnaast draaien de nieuwe centralisten mee in de meldkamer, om gewend te raken aan de soms hectische situatie. Ook komt het voor dat centralisten in de opleiding stage lopen bij een politiebureau. Centralisten zonder straatervaring moeten in Haaglanden de cursus Buitengewoon Opsporingsambtenaar volgen. In Eindhoven is sprake van een buddysysteem, waarin medewerkers elkaar opleiden en trainen. Collega’s evalueren elkaar, waarbij vooral aandacht is voor uitvragen, rollenspellen en het benoemen van zwakke punten. Ook luisteren collega’s soms samen de banden terug om gesprekken te evalueren en te leren van gemaakte fouten. Er is een landelijke opleiding intake en service, ondergebracht bij de Politieacademie. In de landelijke opleiding wordt vooral gefocust op inlevend vermogen, strafrechtdenken en het politiewerkproces (bijvoorbeeld opsporing). De huidige landelijke opleiding laat volgens de korpsen nog te weinig ruimte aan regiospecifieke wensen en regiospecifieke kenmerken. Wij constateerden echter dat in de brochures van de bestaande landelijke opleidingen desondanks aandacht wordt besteed aan regiospecifieke elementen. Hoe het ook zij: er is nog genoeg ruimte voor onderwijs en training van meldkamerpersoneel in het licht van een toegenomen complexiteit en de eisen die worden gesteld aan centralisten. Hun opleiding bestaat tegenwoordig vaak uit een interne opleiding, maar hoofdzakelijk beperkt het zich tot op heden tot training on the job.

Conclusie en aanbevelingen

De hoofdconclusie van ons onderzoek is dat op weg naar de geïntegreerde, of wellicht nu dan landelijke, meldkamerorganisatie de cultuur de nieuwe structuur niet zonder meer zal volgen. De beroepscultuur op de (politie)meldkamer wordt bepaald door de feitelijke beslissingsruimte bij het afhandelen van meldingen en diverse werkstijlen van centralisten; ook daar waar is geprobeerd het werk te standaardiseren. De frontlijn bepaalt en het meldkamerwerk komt neer op frontlijnwerk, zij het niet in klassieke zin. Het ‘wegwerken’ van die beslissingsruimte zou geen recht doen aan de dagelijkse realiteit op de meldkamer waarin situationeel handelen inherent is aan het werk. Bij de ontwikkeling van nieuwe organisaties, werkwijzen en systemen moet expliciet rekening worden gehouden met de individuele lokale (straat)kennis van centralisten, hun ervaring en de feitelijke ruimte die zij hebben om invulling te geven aan de poortwachtersfunctie. Er is bij de integratie van meldkamers nog een (te) sterke oriëntatie op automatisering, standaarden en protocollen, waarbij de menselijke maat uit het oog verloren dreigt te raken. Investeren in mensen, bijvoorbeeld met goed en gericht onderwijs waarin recht wordt gedaan aan de dagelijkse praktijk met het spanningsveld tussen protocol en maatwerk, past bij deze complexe functie.
De inhoud van het werk staat echter geregeld onder druk, onder andere vanwege de genoemde focus op automatisering en zeker ook vanwege het politieke getouwtrek rond meldkamers. De hulpdiensten en hun besturen hebben zo hun eigen wensen en belangen. Het gaat geregeld om zeggenschap: wie is straks de baas over de gezamenlijke meldkamer en het personeel op de meldkamer? Deze vraag wordt met een landelijke meldkamerorganisatie met slechts drie locaties nog relevanter. Het krachtenveld ontspint zich niet alleen rond het opschalen en de rampenbestrijding. Ook het dagelijkse, meer routinematige werk van de meldkamers is daar doelwit van. Als het eropaan komt, hechten de hulpdiensten waarde aan (behoud van) eigen beroepscultuur en identiteit. Elke dienst, de politie niet in het minst, heeft gegroeide praktijken rond de meldkamer en heeft daarom ook eigen verwachtingen bij een gemeenschappelijke meldkamer.

Precies daarom is de uitdaging voor de politie om na te gaan wat de gevolgen zijn van een geïntegreerde meldkamer voor het politieveld. En wat als er straks inderdaad één meldkamerorganisatie wordt gerealiseerd? Als er intern bij de politie al veel discussie is over de regie op het straatwerk door politiecentralisten, hoe zouden andere dan blauwe centralisten het politiewerk (van grote afstand) dan moeten aansturen? Wanneer het aankomt op aansturen van eenheden op straat is het (voorlopig) van belang om aparte politie-, brandweer- en geneeskundige centralisten te handhaven. Of in elk geval veel zorg te besteden aan het inlevingsvermogen ten aanzien van de betreffende hulpverlenende dienst op straat.

Dr. Henk Ferwerda en drs. Jos Kuppens zijn respectievelijk directeur en senior onderzoeker van Bureau Beke te Arnhem. Dr. Eric Bervoets werkte tijdens het onderzoek ‘Poortwachters van de politie’ bij het COT en is thans als zelfstandig onderzoeker verbonden aan LokaleZaken

Foto: Roel Dijkstra