Tijdschrift voor de politie

Nadere bestudering van de praktijk van milieuwethandhaving in afzonderlijke regio's leerde, dat aandacht voor handhaving van milieuwetten inderdaad te wensen overliet. We concludeerden dat uit gesprekken die we in de onderzochte regio's voerden en uit analyses van politieregistraties. Milieuzaken krijgen noch in de basispolitiezorg noch in de beleidssfeer de aandacht die verwacht kan worden op basis van het huidige Beleidsplan Nederlandse Politie, waarin milieu één van de vijf prioriteiten is. Openbare orde en criminaliteit (eveneens prioriteiten in het BNP), krijgen al gauw voorrang boven de vaak veel minder zichtbare milieuzaken. Ook voor bestuur en Openbaar Ministerie geldt dit. De oorzaken hiervoor blijken divers en liggen in zowel de aard van milieuzaken zelf (die zijn vaak complex) als in de organisatie van milieuwethandhaving. Ook speelt de status die milieuzaken én milieuspecialisten genieten binnen politie en justitie een rol.
 

Aanpak van het onderzoek
We voerden een deel van het onderzoek uit in alle politiekorpsen en een gedeelte in zes korpsen. In alle korpsen hielden we een telefonische enquête om tot een globale inventarisatie te komen van de wijze waarop de korpsen de handhaving van milieuwetten intern hebben georganiseerd. Daarnaast analyseerden we de landelijke registraties in Compas (het registratiesysteem van het ministerie van Justitie) van 1998, 1999 en 2000 van het ministerie van Justitie van de bij de parketten ingeschreven verdachten ter zake milieudelicten.

We selecteerden vervolgens de zes korpsen, die een zo goed mogelijke samenstelling zijn van stedelijke en landelijke korpsen, korpsen met een hoog en met een laag werkaanbod en korpsen die een stijgende en een dalende lijn bleken te vertonen in aantallen geregistreerde verdachten. De geselecteerde korpsen waren: Groningen, Noord en Oost Gelderland, Kennemerland, Haaglanden, Rotterdam-Rijnmond en Zeeland.

In deze zes korpsen voerden we een analyse uit van de aantallen mutaties van milieu-incidenten uit de bedrijfsprocessensystemen in 1998, 1999 en 2000. Deze regionale registraties geven namelijk een nauwkeuriger beeld van wat politiemensen in de dagelijkse praktijk doen dan de eerder genoemde landelijke cijfers. Behalve naar aantallen keken we ook naar de typen milieu-incidenten waaraan aandacht werd besteed in het basispolitiewerk. Daarnaast interviewden we in elk korps vier functionarissen die (het organiseren van) milieuwethandhaving tot taak hebben. Per regio spraken we met: de regionale milieucoördinator of beleidsmedewerker, met een districtschef, een wethouder en een officier van justitie. We legden de respondenten het cijfermateriaal voor en vroegen hun mening en commentaar. Ook vroegen we naar de wijze waarop milieutaken zijn georganiseerd bij de politie, naar de wijze waarop de politie stuurt op milieutaken en naar de samenwerking tussen politie, openbaar bestuur en Openbaar Ministerie op het gebied van milieuwethandhaving. Ten slotte verzamelden we in de zes korpsen de (beleids)documenten die voor het onderzoek relevante informatie konden bevatten. Een uitvoeriger verantwoording van de aanpak en het verloop van het onderzoek is te vinden in het onderzoeksrapport 'Politie en Milieuhandhaving' (Nederlandse Politie Academie, Apeldoorn) van 17 juli 2001.
 

Landelijke cijfers
De cijfers van het ministerie van Justitie laten een gemiddelde daling zien van het aantal bij de parketten ingeschreven verdachten van milieuzaken. In 1999 zijn dat er veertien procent minder dan in 1998. Wanneer we echter de afzonderlijke regio's bezien, valt op dat de daling geen systematische trend is. Daarvoor zijn de verschillen tussen de regio's te groot. Van de vijfentwintig politieregio's vertoont ruim de helft een daling, die uiteen loopt van 4 procent (IJsselland) tot 45 procent (Zeeland). Maar de overige 11 regio's vertonen een stijging en ook die varieert weer, namelijk van 1 tot 34 procent.

In 2000 is opnieuw een gemiddelde daling te zien, dit keer met zes procent. De resultaten lopen dan ook weer per regio sterk uiteen. Maar ook wijken de resultaten per regio sterk af van die in 1999. Waar aanvankelijk een stijging te zien was, wordt dat later een daling of omgekeerd. Een trend valt daardoor ook per regio in veel gevallen niet te ontdekken. De voorlopige conclusies uit dit cijfermateriaal luidden dan ook dat de optelsom van activiteiten op milieugebied aan het afnemen zijn, maar dat daarin wel grote regionale verschillen te zien zijn. Een aanknopingspunt voor het zoeken naar verklaringen van de afname vinden we in deze cijfers niet.

We vergeleken deze landelijke registraties met de registraties in de zes onderzochte regio's (tabel 2 en 3). Hoewel de zes regio's samen drie verschillende registratiesystemen gebruiken (BPS, Multipol en Genesys), leverde dit geen probleem voor een vergelijking. We zien op een aantal punten verschillen. Gemiddeld dalen de aantallen mutaties in de zes korpsen tussen 1998 en 1999 met 2 procent in plaats van 27 procent in Compas. In 2000 loopt de daling in de regionale systemen naar gemiddeld 10 procent terwijl Compas een daling van dertien procent te zien geeft. Ook de bedrijfsprocessensystemen geven grote verschillen tussen regio's te zien, alleen weer hele andere dan Compas. Waar Groningen bijvoorbeeld in 2000 vijf procent minder milieu-incidenten registreerde, leverde de regio volgens Compas 28 procent meer verdachten aan. Iets dergelijks geldt voor Rotterdam-Rijnmond.

Dergelijke verschillen tussen registratiesystemen zijn opmerkelijk. Ze roepen de vraag op in hoeverre en op welke manier de registraties eigenlijk bruikbaar zijn om politieprestaties te meten. Deze vraag komt nu dan ook eerst aan bod, alvorens de milieuwethandhaving in de verschillende regio's inhoudelijk te bespreken.

Politieprestaties en registraties
Registraties van politiewerk vormen een hardnekkig probleem, wanneer het gaat om hun relatie met de werkelijkheid. Chefs worstelen dagelijks met de interpretatie van cijfers en uit onderzoek bleek ook, dat registraties van politiewerk meer zeggen over de wijze waarop geregistreerd wordt, dan over wat politiemensen feitelijk doen (In 't Velt, 1994, 1999; Stol 1996). Een steeds terugkerende kwestie waaruit dat blijkt, is die van de definiëring van te registreren feiten. Over definities valt te discussiëren. Hoort het uit de handen trekken van een gsm, een tegenwoordig veel voorkomende vorm van criminaliteit, bijvoorbeeld tot zakkenrollerij of tot straatroof? De mate waarin burgers de gebeurtenis als ernstig en agressief ervaren, pleit voor registratie onder straatroof, terwijl het feitelijk vaak minimale geweldgebruik eigenlijk registratie onder zakkenrollerij rechtvaardigt. Dat is een kwestie van opvatting en definities worden zo gaandeweg nogal eens aangepast. Wat dan een aanmerkelijke toe- of afname van de delictsoort tot gevolg kan hebben. Wie de achtergronden van zo'n toe- of afname niet kent, zou makkelijk tot verkeerde conclusies en al even verkeerde maatregelen kunnen komen.

Er is geen reden om aan te nemen dat milieuregistraties gevrijwaard blijven van dergelijke definitiekwesties. Zo werd de onderzoekers verteld dat in sommige regio's taken in het kader van de MKZ-crisis soms werden opgevat als milieutaken en ook als zodanig geregistreerd. Maar ook worden (en dat is standaard) incidenten rondom vuurwerk en geluidsoverlast onder milieuzaken geregistreerd. Daarvan kan de vraag worden gesteld of dat zaken zijn waar burgers en overheid meteen aan denken wanneer zij milieuwetten gehandhaafd willen zien.

Ook andere wijzigingen kunnen invloed hebben op politieregistraties, zoals een wijziging in de wetgeving in 1996. Deze leidde er uiteindelijk toe, dat het verkeerd aanbieden van huisvuil wordt afgehandeld door het Centraal Justitieel Incasso Bureau, in plaats van door het OM. Registraties van verkeerd aangeboden huisvuil kwamen vanaf dat moment daarom niet meer voor in Compas. In stedelijke regio's kan dat een flinke verschuiving in aantallen milieuzaken tot gevolg hebben gehad.

Over de bruikbaarheid van registraties is tenslotte nog van belang de vraag in hoeverre een registratie iets zegt over de politie-inspanning die erachter schuilgaat. Dat geldt zowel voor de kwantiteit als voor de kwaliteit van de inspanning. Een registratie kan (zoals in Compas) immers betrekking hebben op een verdachte van het afsteken van een paar vuurpijlen op het verkeerde moment, maar ook op een verdachte in een complexe (milieu)criminaliteitszaak. Het moge duidelijk zijn dat met het laatste geval een aanzienlijk grotere politie-inspanning gemoeid is, dan met het eerste. Aan de registratie op zich valt dat niet af te lezen. Een aantal bij de parketten ingeschreven verdachten zegt dus weinig over de politie-inspanning die nodig was om tot dit aantal te komen. Het voorafgaande leidt tot de slotsom dat registraties om de grootste voorzichtigheid vragen bij het beoordelen van politie-inspanningen. Ze zijn vooral bruikbaar voor de grote lijnen, maar ook dan dienen de cijfers onderbouwd te worden met kwalitatief onderzoek.

We vroegen de betrokken functionarissen in de korpsen een verklaring te geven voor de dalende cijfers. In alle gesprekken die we hielden, herkenden de betrokkenen het door ons gepresenteerde beeld van een afnemende belangstelling voor milieuzaken. Ook in de regio's waar de cijfers juist een toename lieten zien. Voor een toename bleken vaak allerlei registratie-technische verklaringen mogelijk, die weinig te maken hadden met de alledaagse praktijk van het politiewerk. Belangwekkender waren dan ook de verklaringen die betrokkenen gaven voor een naar hun oordeel daadwerkelijke afname van de inzet en belangstelling voor milieuwethandhaving. Een thema dat in veel gesprekken naar voren kwam, was het dilemma tussen specialisme en generalisme. Alvorens in te gaan op de vraag of milieutaken beter door specialisten of door generalisten kunnen worden uitgevoerd, eerst in het kort iets over de wijze waarop de regiokorpsen milieutaken hebben georganiseerd.

Organisatie van de milieutaken
Alle regio's hebben een milieucoördinator of milieubeleidsmedewerker op regionaal niveau. Deze adviseert de portefeuillehouder milieu in de korpsleiding en neemt deel aan beleidsvoorbereidend overleg tussen de handhavingspartners in 'de driehoek'. De regio's verschillen vooral van elkaar in de mate waarin specialisten aanwezig zijn en in hun positie in de organisatie: op regio-niveau of juist in de districten.

Wanneer het zwaartepunt op regioniveau ligt, werken specialisten vanuit een centrale ondersteunende dienst of de centrale justitiële dienst (recherche). Zij werken aan zware of middelzware milieucriminaliteitzaken en ondersteunen daarnaast de districten. In de districten hebben taakaccenthouders dan de verantwoordelijkheid voor milieuwethandhaving. Taakaccenthouders zijn functionarissen voor wie milieu een onderdeel van hun takenpakket is. Lang niet altijd is vastgelegd hoevéél tijd zij aan milieu dienen te besteden. Zij doen dat dan naast allerlei andere taken en de acute zaken bepalen wat prioriteit krijgt. De taakaccenthouders in de districten ondersteunen op hun beurt de agenten in de basispolitiezorg.

In een meer gedecentraliseerde variant zijn de milieuspecialisten aan de districten te vinden. Hun taak is enerzijds middelzware milieucriminaliteitzaken te draaien en anderzijds de basispolitiezorg te ondersteunen. In deze variant hebben de basiseenheden vaak hun eigen taakaccenthouders die hun collega's in de basispolitiezorg kunnen ondersteunen.
 

Specialisten of generalisten?
Sinds het terugdringen van specialismen bij de politie en de invoering van de basispolitiezorg of 'generale taakstelling', zien we ook het milieuspecialisme (net als andere specialismen) in de korpsen heen en weer bewegen tussen 'centraal' en 'decentraal'. Het dilemma is steeds om de noodzakelijke specialistische kennis te behouden door die centraal te organiseren, maar die kennis ook te willen integreren in de basispolitiezorg. Specialistische kennis over milieu gaat, zo vertellen ons betrokkenen, de mogelijkheden binnen de basispolitiezorg ver te boven. Hier moeten specialisten aan te pas komen. Tegelijkertijd dient ook de milieuwethandhaving in de basispolitiezorg te worden verankerd en moeten politieagenten op straat eenvoudige zaken (vuilniszakken, accu bij de boom, mest uitrijden) kunnen afhandelen en een signalerende functie kunnen vervullen. Als gevolg van dit spanningsveld is er de afgelopen jaren heel wat gereorganiseerd in de korpsen. Toch lijkt de balans nu te gaan doorslaan in de richting van het specialisme. Dit lijkt, gezien de bevindingen van dit onderzoek, een gunstige ontwikkeling voor de milieuwethandhaving.

Milieuspecialisten bleken in de korpsen de belangrijkste 'trekkers' van de uitvoering van milieutaken, niet in de laatste plaats doordat zij zeer begaan zijn met het onderwerp. Maar ook hebben zij door hun centrale positie zicht op de informatie die binnen een korps beschikbaar is, beschikken zij over de benodigde deskundigheid en hebben zij zicht op de omgeving. Daarnaast vormen zij binnen het overleg met handhavingspartners OM en openbaar bestuur een duidelijk aanspreekpunt. In Rotterdam-Rijnmond werd een Regionale Milieu Politie (een specialistische politie dus) in het leven geroepen, waar ten tijde van het onderzoek 17 van de 25 vacatures vervuld waren. Geïnterviewden vertelden dit als een verademing te ervaren na jaren van afbrokkelende aandacht voor milieuwethandhaving. Per saldo kwam er minder capaciteit beschikbaar, maar door de centrale organisatie oordeelde men de aanpak desondanks veel beter.

Ook zijn daarvan voorbeelden in andere korpsen. Zowel in Kennemerland als in Noord- en Oost-Gelderland beschikken twee van de vier districten over specialistenteams, eveneens een situatie die door de betrokkenen bij de politie en door het OM wordt toegejuicht om eerder genoemde redenen.

Milieuofficieren bij het OM leggen een uitgesproken voorkeur aan de dag voor de aanwezigheid van specialisten en specialistenteams in de korpsen boven die van taakaccenthouders. Over het algemeen onderhouden milieuofficieren goede contacten met de milieuspecialisten en vinden beide partijen de samenwerking vruchtbaar. Als voordelen van specialisme zien officieren vooral de grotere deskundigheid die tot betere processen-verbaal leidt, meer kennis over de omgeving en - niet in de laatste plaats - de gedrevenheid en persoonlijke betrokkenheid van specialisten bij het thema. In twee van de onderzochte politieregio's wordt zowel met districtelijke milieuteams gewerkt als met taakaccenthouders. Omdat taakaccenthouders niet zijn vrijgesteld voor milieutaken, vloeit veel van hun tijd en aandacht gemakkelijk naar andere taken. Zij leveren daardoor aanzienlijk minder werk af, zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht. Ook zijn ze minder betrokken bij milieuwethandhaving. Aldus de officieren van justitie. In beide gevallen sterkt deze ervaring de officieren in hun overtuiging dat milieuteams de voorkeur verdienen.
 
Toch is er ook een nadeel. Verschillende korpsen hebben ervaren hoe de aanwezigheid van specialisten leidt tot verslapping van de aandacht in de basispolitiezorg. Politieagenten op straat hebben over het algemeen toch al niet veel op met milieutaken. Andere prioriteiten, zoals geweld of jeugdcriminaliteit, hebben eerder hun aandacht. Wanneer specialisten in hun korps zich dan intensief met milieu gaan bezighouden, lijkt dit een signaal om aan dit onderwerp nauwelijks meer aandacht te besteden. In verschillende regio's werd een afname van milieuregistraties op die manier verklaard. Zodra de specialisten om de hoek kwamen kijken, hielden agenten het helemaal voor gezien.
 

Milieuwethandhaving in de basispolitiezorg
Uit alle gesprekken in de onderzochte regio's blijkt dat milieuwethandhaving in de basispolitiezorg geen gemakkelijke opgave is. Agenten hebben, op een enkeling na, weinig affiniteit met het onderwerp. Het zijn vaak ook geen zaken die burgers direct raken, ze zijn niet zo zichtbaar, er zijn geen directe slachtoffers en er wordt geen aangifte van gedaan. Als zich dan, in ieder geval voor dat moment, dringender zaken rondom criminaliteit of openbare orde aandienen, is de keuze snel gemaakt. Zaken die burgers direct raken of die voor iedereen zichtbaar zijn, zoals geluidsoverlast of zwerfvuil, worden wel opgepakt. Burgers vragen daar ook nadrukkelijk om. Vooral de intrede van het wijkgerichte werk, waarbij de leefbaarheid van een buurt tot de verantwoordelijkheid van een agent behoort, verhoogt de betrokkenheid bij dergelijke problemen.

Wat eveneens de betrokkenheid kan verhogen, zo bleek uit de gesprekken, is het draaien van projecten in de basispolitiezorg. Bij een project wordt aan een afgesproken onderwerp extra aandacht besteed. Juist bij milieu kunnen projecten relatief effectief zijn, omdat dit onderwerp bepaalde kennis vereist die agenten in de basispolitiezorg in de regel niet hebben. Wanneer zij door een project de gelegenheid krijgen zich te verdiepen in onderwerpen als autowrakken of het uitrijden van mest, kunnen zij gemotiveerder en ook adequater optreden. Wel vloeit de aandacht na afloop van een project weer onmiddellijk terug naar andere zaken, is de ervaring van geïnterviewden. Het komt er dus op aan een zekere continuïteit te creëren in het draaien van projecten.

De geringe aandacht in de basispolitiezorg laat zich goed illustreren door de aantallen mutaties van de afzonderlijke soorten (milieu)incidenten in de bedrijfsprocessensystemen (zie tabel 4). In deze aantallen wordt zichtbaar of stijgingen en dalingen zijn toe te schrijven aan extra inspanningen bij bepaalde soorten incidenten.

De stijgingen in de mutaties in Groningen, Kennemerland en N.O.-Gelderland, blijken bij nader inzien in hoofdzaak veroorzaakt te worden door geluidsoverlast- en vuurwerkincidenten, een type incidenten waarvan we eerder ook opmerkten dat burgers daar wellicht niet als eerste aan denken bij milieuwethandhaving. Een aanzienlijk kleiner aandeel in de stijging komt voor rekening van 'inrichtingen', 'lucht' en 'dieren'. Alle overige incidentsoorten vertonen een dalende trend. We zien hierin terug dat politieagenten, voor zover ze aandacht besteden aan milieuzaken, dat bij voorkeur doen wanneer het om zaken gaat die directe overlast geven en er een acuut probleem valt op te lossen.

Dat agenten in de basispolitiezorg weinig aandacht aan 'echte' milieuzaken besteden, verklaren geïnterviewden als volgt. De wetgeving op het gebied van milieu is bijzonder complex en voortdurend aan verandering onderhevig. Agenten zouden daardoor terughoudend zijn om op te treden en liever even de andere kant op kijken, dan iets aan te moeten pakken waarvan ze niet precies weten hoe het in elkaar zit. Als agenten wel initiatief nemen, zijn ze, aldus geïnterviewden, eerder geneigd tot een waarschuwing of een mini-pv dan om proces verbaal op te maken. De meesten zijn ervan overtuigd dat zij zich met een proces verbaal veel (administratief) en ingewikkeld werk op de hals halen. Wanneer agenten, gebruik makend van hun beleidsvrijheid, besluiten tot het niet aanpakken van een zaak en hierin een patroon ontstaat, dient zich de vraag aan, wat de rol van leidinggevenden is in een dergelijke situatie. Temeer omdat het hier zaken betreft, die krachtens het landelijke beleid (BNP 1998-2002) wel degelijk aandacht behoeven.
 

Sturen op milieutaken door de politie
Sturing van milieuwethandhaving is in alle regio's, volgens het principe van de basispolitietaak, geregeld via de reguliere verantwoordingslijn. Dat wil zeggen dat alleen lijnchefs, aan wie uitvoerenden verantwoording afleggen, verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van milieutaken. Specialisten op het gebied van milieu staan niet in een hiërarchische verhouding tot de uitvoerders van milieutaken in de basispolitiezorg. De belangrijkste impulsen voor uitvoering van milieutaken aan de basis moeten derhalve uitgaan van lijnchefs. Hier ligt een knelpunt.

Politiechefs worden uiteindelijk afgerekend op geweld en veiligheid, zo valt in brede kring te beluisteren. Resultaten die chefs weten te bewerkstelligen op het gebied van milieu, leggen aanzienlijk minder gewicht in de schaal. Volgens geïnterviewden krijgt milieu in het managementoverleg slechts marginaal aandacht. De mate waarin een teamchef of districtschef zich desondanks betrokken voelen bij milieuwethandhaving hangt dan ook sterk samen met hun persoonlijke interesse.

Dit is geen nieuwe bevinding. De adviescommissie Milieu van de Raad van Hoofdcommissarissen constateerde in 1998 ook al een '(…) geringe betrokkenheid bij de politiemilieutaak van het (middel)management (zijnde groeps-, afdelings- en districtschefs)' (adviescommissie Milieu, 1998). In april 2000 constateert de Raad van Hoofdcommissarissen opnieuw dat de politiemilieutaak weinig draagvlak heeft, dat dit zowel voor het uitvoerende als het leidinggevende niveau geldt en dat in dit opzicht een extra inspanning noodzakelijk is (Raad van Hoofdcommissarissen, 2000). De suggestie die in de notitie volgt voor extra inspanningen op dit vlak, betreft echter verrassend genoeg alleen de basispolitiezorg en niet het management. Het is dan nog maar de vraag of extra inspanningen effect kunnen hebben. Het werk van de basispolitieagenten moet juist door het management worden aangestuurd en die moeten op hun beurt weer geïnspireerd worden door de strategische top. En ook op dat laatste front lijkt nog aanzienlijke winst te behalen.
 

Samenwerking in de driehoek
Besluitvorming over politiebeleid vindt plaats in het regionale en districtelijke driehoeksoverleg. Daar beslissen (gebieds)officier van justitie, burgemeester en korpsleiding over capaciteitsverdeling en inzet van de politie. De belangen van milieuwethandhaving bij de politie worden in dit driehoeksoverleg behartigd door de districtschef of korpschef. Zij moeten daar de toezeggingen waarmaken die door hun collega's (milieucoördinatoren of beleidsmedewerkers) in bestuurlijk overleg zijn gedaan. Milieuwethandhaving blijkt ook in het driehoeksoverleg echter geen onderwerp van gewicht te zijn. Het staat zelden op de agenda en als het al ter sprake komt, krijgt het nooit prioriteit. Dit wordt in veel gesprekken naar voren gebracht als belangrijkste knelpunt van de samenwerking tussen de partners.

De meeste milieuofficieren achten hun invloed op milieuwethandhaving door de politie dan ook beperkt. Zij nemen weliswaar deel aan bestuurlijk samenwerkingsoverleg, maar het is de gebiedsofficier die deel uitmaakt van de driehoek en op wie het aankomt bij besluitvorming. Niet elke gebiedsofficier en hoofdofficier heeft evenveel affiniteit met milieuzaken en het OM geeft in de praktijk andere vormen van criminaliteit vrijwel altijd prioriteit. Ook wethouders en milieucoördinatoren van de politie verkeren in een soortgelijke positie. Zij zijn als het erop aankomt afhankelijk van respectievelijk hun korpschef en burgemeester en ook voor deze functionarissen geldt dat zij milieuwethandhaving geen prioriteit geven.
 

Bestuurlijke samenwerking
Op beleidsvoorbereidend niveau vindt overal overleg plaats tussen de drie partners. Milieuofficieren (OM), beleidsmedewerkers of milieucoördinatoren van politie en portefeuillehouders milieu van gemeenten stemmen hun beleidslijnen onderling af op zowel provinciaal als regionaal niveau. De provincies zijn door minister Pronk aangewezen als regisseurs bij de samenwerking. Per regionale bestuurseenheid sluiten partijen met elkaar een bestuursovereenkomst. Aan deze overeenkomsten nemen deel de waterschappen, hoogheemraadschappen, gemeenten, de Inspectie Milieuhygiëne en de provincie. Regionale politiekorpsen en het Openbaar Ministerie hebben zich gecommitteerd aan de overeenkomst. In gezamenlijke handhavingsprogramma's leggen de partijen beleidslijnen vast over hun aanpak en inspanningen op het gebied van milieuwethandhaving.

De betrokkenheid van de partijen verschilt per politieregio. Sommigen vertellen dat de belangstelling afgenomen is, het overleg zich beperkt tot casussen en alleen gehouden wordt wanneer zich een concreet probleem voordoet. In andere politieregio's is het overleg levendiger, actiever en frequenter. Werkelijke samenwerking lijkt niet overal makkelijk van de grond te komen. Aan het vertrouwen in de partners schort het nog wel eens, evenals aan een goede communicatie.

De bestuurlijke interesse voor milieuwethandhaving, verschilt volgens geïnterviewden nogal per gemeente, omdat ook daar persoonlijke betrokkenheid, in dit geval van de burgemeester, een bepalende factor is. Over het algemeen toonden respondenten zich niet bijzonder onder de indruk van de interesse die gemeenten aan de dag leggen voor milieuwethandhaving. Burgemeesters moeten laveren tussen belangen rond openbare orde, werkgelegenheid en andere economische belangen binnen de gemeente.

Op hun beurt klagen gemeenten erover dat de politie haar toezeggingen voor capaciteitsbesteding niet waarmaakt. Dit is vooral het geval in politieregio's waar milieucapaciteit niet gebundeld is, maar versnipperd over de organisatie. Waar de organisatie centraler geregeld is, hebben gemeenten een duidelijker aanspreekpunt en lijken de verhoudingen en de samenwerking beter te zijn. Vanuit de gemeenten wordt bij de klacht over onvoldoende politie-inzet wel altijd de kanttekening gemaakt dat in het 'echte' driehoeksoverleg nauwelijks aandacht is voor milieu.

Zowel politie als OM, maar ook de gemeenten zelf, benadrukken in de gesprekken de moeilijke positie van gemeentelijke bestuurders bij de handhaving van milieudelicten. In de eerste plaats speelt een rol dat de afgifte van vergunningen en de handhaving in één hand liggen. De zuiverheid van de afwegingen kan daarmee in het geding komen. Wanneer een vergunning is uitgegeven, terwijl niet aan de regels is voldaan of er wordt onvoldoende gecontroleerd, riskeert de gemeente in de beklaagdenbank terecht te komen. Deze mogelijkheid werkt remmend op de uitvoering van milieuwethandhaving en ook op de samenwerking met politie en OM, zo vertellen geïnterviewden.

Politie en gemeenten moeten dan ook vaak zoeken naar een balans tussen bestuurlijke en strafrechtelijke maatregelen. Niet altijd is men het eens over waar het primaat moet liggen. Gemeenten vinden nogal eens dat de politie meer afstand moet houden en niet te snel moet willen verbaliseren. De politie is in zo'n geval van mening dat de gemeente bezig is met 'pappen en nathouden' door te lang door te modderen met een situatie waarin ingegrepen zou moeten worden. In één korps vertelde de politie dat een gemeente in de afgelopen tien jaar slechts twee keer tot bestuursdwang overging, omdat niemand zijn handen wilde branden aan een onterechte maatregel. Soms ook laat de politie nadrukkelijker de bestuurlijke trajecten aan de gemeente over, omdat die effectiever zijn dan een proces verbaal. Een proces-verbaal heeft voor een bedrijf vaak wel een sterke (negatieve) symbolische lading, maar het milieuprobleem, bijvoorbeeld het ontbreken van een vloeistofdichte vloer in een benzinestation, is daarmee niet opgelost.
 

Conclusies en aanbevelingen
De verschillende facetten van milieuwethandhaving door de politie overziend, komen we tot de volgende conclusies. Hoewel de cijfers met enige reserve dienen te worden beschouwd, kunnen we op basis van het onderzoek vaststellen dat de belangstelling van de politie voor het handhaven van milieuwetten weinig overtuigend is. Een vergelijking met de jaren voorafgaand aan de periode waarover we het onderzoek verrichtten is niet mogelijk. Naar die periode is immers geen onderzoek gedaan. We weten dus niet of de politie in die periode zoveel meer enthousiasme aan de dag legde. Wel zijn nu randvoorwaarden geschapen zoals de bestuursovereenkomst, een betere samenwerking tussen politie, bestuur en OM en is milieu één van de vijf beleidsprioriteiten. Ook zijn in de korpsen tal van deskundige, ervaren en gedreven milieuspecialisten te vinden. Toch treffen we op de cruciale plekken, zoals in de basispolitiezorg en in de besluitvormende gremia, niet het elan aan wat we op grond van die ontwikkelingen zouden kunnen verwachten. Op basis van deze bevindingen doen we tenslotte drie aanbevelingen: zorg voor specialisten aan de districten, stimuleer het draaien van projecten in de basispolitiezorg en ontwikkel een jaarlijkse monitor voor milieu.
 

Specialisten aan de districten
Een steviger inbedding van milieutaken in de politieorganisatie zou kunnen voorkomen dat de uitvoering van milieutaken geregeld moet wijken voor andere – ook dringende – zaken. De aanwezigheid van milieuspecialisten dicht bij de basispolitiezorg zou aan deze inbedding belangrijk kunnen bijdragen. Wanneer milieuspecialisten kunnen opereren op districtsniveau, hebben zij, meer dan wanneer zij vanuit het regionale hoofdbureau werken, gelegenheid om de basispolitiezorg 'op sleeptouw te nemen'. Met hun vakkennis en hun betrokkenheid kunnen zij activiteiten op milieugebied stimuleren en begeleiden. Het werken met taakaccenthouders, zoals dat in verschillende regio's gebeurt, kan die continuïteit en kwaliteit niet bieden. Te vaak blijkt de tijd en aandacht van taakaccenthouders te worden opgeslokt door andere zaken.
 

Projecten in de basispolitiezorg
Het stimuleren van projecten in de basispolitiezorg is een tweede aanbeveling voor versterking van de milieutaken. Ook uit ander onderzoek bleek dat projecten effectiever zijn dan uitvoering van milieutaken in de reguliere basispolitiezorg (Aalders en van Riemsdijk 1995). De geringe betrokkenheid van de meeste politiemensen en de dwingendheid van andere problemen, doen milieuzaken snel naar de achtergrond verdwijnen. Projecten helpen om aandacht van politiemensen als het ware af te dwingen. Wanneer de projecten door milieuspecialisten aan de districten, in samenwerking met lijnchefs worden geïnitieerd en aangestuurd, ontstaat een goede koppeling tussen specialistische en generalistische politietaken.
 

Monitor voor milieu
De landelijke cijfers bleken zich eigenlijk nauwelijks te lenen om inspanningen en resultaten van de politieregio's uit af te lezen. Om toch een beeld te kunnen krijgen van de inspanningen die de politie verricht op het gebied van milieuwethandhaving en een ontwikkeling daarin, zijn gegevens nodig van meer kwalitatieve aard. We bevelen dan ook aan, een jaarlijkse monitor toe te passen die meer diepte heeft dan het cijfermateriaal alleen en daardoor niet alleen een scherper inzicht geeft, maar ook sturingsaanwijzingen bevat voor bijstelling. Deze monitor zou de vorm kunnen hebben van een jaarlijkse rapportage van regionale milieubeleidsmedewerkers over de stand van zaken in regio. De rapportage zou langs de volgende hoofdlijnen kunnen worden opgesteld.

Een overzicht van activiteiten op het gebied van milieuwethandhaving blijkens het bedrijfsprocessensysteem. Deze regionale systemen zijn hiervoor in die zin geschikter dan Compas-gegevens, omdat zij dichter bij de dagelijkse politiepraktijk staan. In grote lijnen kunnen aantallen mutaties een beeld geven van de activiteiten die de politie verricht. Bezwaar is wel dat in den lande verschillende bedrijfsprocessensystemen in gebruik zijn, wat de onderlinge vergelijkbaarheid bemoeilijkt.
Als aanvulling op de globale gegevens uit de bedrijfsprocessensystemen bevelen we aan ook de volgende gegevens te inventariseren:
concrete milieuonderzoeken die een politieregio verricht, zowel in de pro-actieve als in de reactieve sfeer,
de milieuprojecten die in de basispolitiezorg worden of zijn uitgevoerd en
inspanningen en vorderingen op het gebied van een milieukaart of milieurisicoanalyse van de omgeving.

Een mogelijkheid is deze gegevens over politie-inspanningen op te nemen in de jaarlijkse rapportages die onder coördinatie van de provinciale Coördinatie en Informatiepunten (CIP's) worden samengesteld en verspreid. Aldus kunnen milieu-inspanningen van de politie in de tijd worden vergeleken, op een manier die recht doet aan niet alleen de kwantitatieve, maar ook de kwalitatieve aspecten van het dagelijks werk.

Een literatuurlijst is bij de auteur opvraagbaar.