Tijdschrift voor de politie

De nota Rampenbestrijding 2000-2004 van staatssecretaris De Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, belast met de rampenbestrijding, was voor een belangrijk deel gericht op een congruente regionale indeling van de politie, brandweer en GHOR-regio's (geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen). De 25 politieregio's vormen daarbij het uitgangspunt. Congruentie zou, zoals onder andere problematisch bleek bij de cafébrand in Volendam, de multidisciplinaire afstemming tussen de hulpdiensten bevorderen. Tegelijkertijd was congruentie een wondermedicijn om ervoor te zorgen dat bestuurlijk verantwoordelijken het onderwerp rampenbestrijding meer integraal zouden kunnen benaderen. Een geografisch congruente regio kon de opstap zijn naar de veiligheidsregio. ‘Waar multidisciplinaire hulpdiensten tot stand komen, met één meldkamer per regio, ligt het in de rede dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid straks door één regionaal bestuur wordt gedragen’ (uitspraak staatssecretaris De Vries bij de presentatie van de strategienota van de NVBR 23 april 2002).

Op basis van conclusies van rapporten van de commissies-Oosting (n.a.v. onderzoek naar de ramp in Enschede) en -Alders (n.a.v. de brand in Volendam) werd de veiligheidsregio een actiepunt. De Kamer sprak zich naar aanleiding van een debat over deze actiepunten uit, voorstander te zijn van deze gedachte.
De Algemene Rekenkamer constateerde in haar rapport over de voorbereiding op de rampenbestrijding dat de huidige situatie met regionale discongruenties onwenselijk is en dat de opzet van de rampenbestrijdingsorganisatie thans nog veel te rood (brandweer) georiënteerd is (Voorbereiding Rampenbestrijding, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27795). De aansturing van de brandweer is primair lokaal ingebed. De middelen ten behoeve van de rampenbestrijding gaan ook voornamelijk naar de brandweer. De geneeskundige hulpverlening en politie – wel regionaal georganiseerd – hebben veel minder capaciteit voor dit onderwerp beschikbaar. Ook is de taakstelling van de geneeskundige hulpverlening en de politie zijn breder. Als gevolg van deze factoren, zo constateert de Rekenkamer, zijn politie en GHOR weinig betrokken bij de planvorming en het beoefenen van de rampenbestrijding.
In een midterm review naar de stand van zaken op het gebied van de rampenbestrijding constateren de onderzoekers dat er sprake is van grote tempoverschillen tussen de regio's en dat de zo noodzakelijke regionale congruentie tot grote vertragingen heeft geleid bij de niet-congruente regio's (Tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, Berenschot, COT en Cebeon, 2002). Fusieprocessen tussen hulpverleningsdiensten (vooral bij de brandweer: van 36 naar 25 regio's) kosten veel tijd en geven vaak veel spanning binnen de organisatie(s). De multidisciplinaire samenwerking tussen rood, wit en blauw komt op gang, maar de gemeentelijke processen – de vierde keten binnen de rampenbestrijding – blijven duidelijk achter. Juist deze processen (opvang, verzorging, externe communicatie en voorlichting, de organisatie van de nazorg e.d.) blijken echter in rampsituaties van cruciaal belang. Daarnaast is sprake van een hoge beleids- en notadichtheid die soms verlammend werkt.

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) is, naar aanleiding van de kabinetsstandpunten naar aanleiding van Oosting en Alders, verzocht een advies uit te brengen over het fenomeen van de veiligheidsregio. Eerder adviseerde zij ook al op dit vlak ('Samen werken aan veiligheid'). In dat advies toonde de raad zich een fel voorstander van het Huis van Thorbecke. Het gevraagde rapport zou ergens in 2003 verschijnen. Vanwege de actualiteit en de vorming van een nieuw kabinet na Paars II verzocht staatssecretaris De Vries (BZK) om een versneld advies over de meest geschikte inbedding van de veiligheidsregio's (brief van 18 januari 2002). De adviesaanvraag gaf de ROB de ruimte voor onderzoek naar een geheel andere bestuursvorm, zoals een eigenstandig bestuur met eigen verantwoordelijkheden: een veiligheidsregio. Tegelijkertijd maakte de aanvraag gewag van de mogelijkheid dat de brandweer, nu rampenbestrijding zo in het verlengde van brandweerzorg ligt, mogelijk zowel operationeel als bestuurlijk op regionaal niveau georganiseerd zou kunnen worden.
Drie maanden later reageerde de ROB, bij monde van haar voorzitter de heer Van Kemenade. De ROB wilde niets weten van de aangegeven suggesties. Enkele citaten geven dat onverbloemd aan:
‘Een eventuele keuze voor een functionele oplossing van het veiligheidsbeleid heeft vanuit het belang van het kiezen van het vereiste schaalniveau veel voordelen, maar daar staan enkele nadelen tegenover die prohibitief zijn. Een dergelijke keuze wordt immers ingegeven door de actualiteit van het moment. Maar over tien jaar of langer zijn er andere maatschappelijke problemen die zo op de voorgrond treden dat de klemmendheid van de veiligheidsproblematiek als veel minder wordt ervaren. Dan zit men met een functionele structuur die wellicht overbodig is’.
‘De grootste fout die nu gemaakt zou kunnen worden, is het opnieuw organiseren van de veiligheidsregio's los van de ontwikkelingen in de bestuurlijke hoofdstructuur. Die fout is in 1993 gemaakt bij het nieuwe politiebestel en mag niet worden herhaald’.

Een punt dat met name de gemoederen bezighoudt, is de rol en betekenis van de provincie op het terrein van de rampenbestrijding. In het wetsontwerp 'Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding', wordt aan de provincie een duidelijke rol toegekend op het gebied van de toezicht op de borging van de kwaliteit van de gemeentelijke voorbereiding. Gedeputeerde Staten worden belast met de toetsing van de regionale beheersplannen rampenbestrijding. Dit beheersplan wordt per regio, in afstemming met de GHOR en de politie, opgesteld door de regionale brandweer (Rampenbestrijding: de veiligheidsketen gesmeed, beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004). In dit plan worden afspraken vastgelegd over:
n het zorgniveau op basis van een analyse van de aanwezige risico's
n de operationele prestaties van de drie hulpdiensten
n bovenregionale en grensoverschrijdende samenwerking
n het multidisciplinair en bestuurlijk oefenen
n een samenhangende bestuurlijke rapportage met betrekking tot de kwaliteit van de rampenbestrijding (idem, pag. 30).

Ten slotte moet in de galerij van rapporten nog het visiedocument van de VNG-commissie, onder leiding van de Utrechte burgemeester mevrouw Brouwer, worden genoemd. Dit rapport neemt duidelijk afstand van de hiervoor geschetste rol van de provincies. Ook dit rapport was gericht op de kabinetsformatie na Paars II (VNG, Krachten bundelen voor veiligheid: Regionaal denken, lokaal doen, mei 2002). In deze nota wordt er vanuit de VNG voor het eerste expliciet aangegeven dat enige accentverschuiving van gemeentelijk naar regionaal, onvermijdelijk is. De commissie gaat expliciet uit van de vorming van 25 veiligheidsregio's. Daarbij vraagt de commissie zich af wat de toegevoegde waarde zal zijn van 12 provincies in relatie tot 25 veiligheidsregio's. Immers de provincie heeft slechts beperkte taken en deskundigheid op het gebied van de rampenbestrijding. De toetsende bevoegdheid en toezichthoudende rol van de provincie ten aanzien van de regionale beheersplannen wordt als overbodig gezien nu op dit punt op rijksniveau de taken van de inspecties worden uitgebreid. Het toekomstbeeld is dan ook dat per uiterlijk 31 december 2006 in alle veiligheidsregio's regionale hulpverleningsorganisaties zijn gevormd, hetzij door fusie hetzij door samenwerking tussen brandweer en de geneeskundige keten (GHOR, CPA's en RAV's). Het bestuur van de regionale hulpverleningsorganisatie vormt een personele unie met het bestuur van de regiopolitie.
‘Aldus hebben binnen een veiligheidsregio samenwerkende gemeenten, regionale brandweren, geneeskundige hulpverleningsorganisaties en regiopolitiekorpsen een efficiënte bestuurs- en organisatievorm gerealiseerd om integraal beleid met betrekking tot brandweer, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding tot succesvolle uitvoering te brengen. De veiligheidsregio vormt hierbij een territoriaal en functioneel afstemmingsplatform, doch niet noodzakelijkerwijs een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam’.
 
Wat een veiligheidsregio nu precies behelst, is na deze parade van rapporten en notities nog niet helemaal duidelijk. In de verschillende rapporten wordt wel gesproken over veiligheidsregio's, maar een exacte definitie is niet te traceren. De veiligheidsregio wordt veelal opgevat in termen van de commissie-Brouwer: een territoriaal en functioneel afstemmingsplatform. De betekenis die de ROB toekent aan de veiligheidsregio gaat een stap verder. Zij beschouwen een veiligheidsregio als een vorm van functionele decentralisatie. Een orgaan met eigen rechtspersoonlijkheid, een eigenstandig bestuur met eigen bevoegdheden; een breuk dus met de bestaande huidige bestuurlijke hoofdstructuur.
Uit de verschillende nota's en rapporten blijkt wel overduidelijk dat het concept van de veiligheidsregio vooral verbonden wordt met de organisatie van de rampenbestrijding en daarmee met het thema van fysieke veiligheid (rampenbestrijding, externe veiligheid). Andere verwante thema's als milieuzorg, arbeidsveiligheid, gezondheidszorg en zelfs ook sociale onveiligheid worden niet onmiddellijk met de veiligheidsregio geassocieerd. De discussie over de veiligheidsregio sluit daarmee aan op een reeds decennia lang gevoerd debat over het bestuurlijke gat tussen gemeenten en provincie. Stadsgewesten, mini-provincies, doe-provincies, BON-gebieden, stadsprovincies en wat dies meer zij passeerden de afgelopen jaren de revue. Steeds was juist de organisatie van de rampenbestrijding en de bovenlokale hulpverlening een van de belangrijke argumenten om te komen tot een wijziging van ons bestuurlijk bestel. Beide thema's (bestuurlijke organisatie en rampenbestrijding) werden ook behandeld vanuit hetzelfde ministerie hetgeen een koppeling schijnbaar vergemakkelijkte. De geschiedenis heeft ons echter geleerd dat het thema van de veiligheid een onvoldoende basis biedt om deze ingrijpende wijziging van het bestel te rechtvaardigen. De pogingen om regionalisatie van de hulpverlening als katalysator te gebruiken voor deze bestuurlijke verandering, mislukten steeds deerlijk.

Het zou verstandig zijn het eindbeeld van de veiligheidsregio nu eens expliciet vast te leggen. Het papier is en blijft geduldig, maar in de praktijk tekent zich reeds een harde trend af. Nota's en rapporten zouden beter de praktijk als startpunt kunnen nemen dan ongetwijfeld relevante, maar ook voor regio's academische beschouwingen. Om de discussie te herijken, is het nodig het meest waarschijnlijke model te schetsen. Vervolgens zou de discussie zich dan moeten richten o het versterken van de voordelen en het ondervangen van de nadelen.
In de volgende paragraaf doen wij een voorzet, gebaseerd op empirisch onderzoek (COT, Niet langer niemandsland: een empirisch onderzoek naar bestuurs- en organisatiemodellen voor de GHOR anno 2002, te verschijnen 2002). Op die manier kan de kloof tussen papieren adviezen en harde praktijk worden verkleind.
 

Het meest waarschijnlijke model
In Figuur 1 is het ontwerp getekend van het meest waarschijnlijke model voor de veiligheidsregio. In verschillende regio's zijn er ontwikkelingen gaande in de richting van dit model.

[Figuur 1]
[Model]

Dit model is, met mogelijk enkele kleine aanpassingen, het model waar thans de regio's in Nederland op af lijken te gaan koersen. We gaan in op de specifieke kenmerken van het model.

Het Algemeen Bestuur (AB) van de regionale brandweer en het AB van de GHOR (tevens CPA-bestuur) en het regionaal college van politie handelen als één regionaal veiligheidsbestuur, bestaande uit alle burgemeesters in de regio, (mogelijk) uitgebreid met een vertegenwoordiger van het OM. Zij vergaderen niet alleen in één sessie; maar beschikken ook over één agendacommissie. het regionaal veiligheidsbestuur profileert zich eendrachtig naar buiten.
Uit het regionaal college wordt één regionaal veiligheidscollege benoemd (een dagelijks bestuur), bestaande uit 1 of 2 portefeuillehouders per operationele dienst. Het college krijgt een ruim mandaat van het veiligheidsbestuur en voert namens het bestuur de dagelijkse bestuurlijke leiding. In de praktijk ligt deze dus bij de portefeuillehouders. De bestuurders worden geselecteerd uit de huidige dagelijks besturen van brandweer en GHOR en uit het presidium van het regionaal college van de politie.
Het – momenteel al dan niet bestaande – multidisciplinaire directeurenberaad (overleg van diensthoofden van de drie hulpdiensten) is geïnstitutionaliseerd. Het beraad functioneert als een regionale veiligheidsdirectie met als direct aanspreekpunt het veiligheidscollege. Naast de korpschef, regionaal commandant en de regionaal geneeskundig functionaris neemt ook een vertegenwoordiger namens de gemeentelijke processen (bijvoorbeeld een gemeentesecretaris van een grote gemeente) zitting in de directie. Een optie is de aanstelling van één directeur, die idealiter wordt losgeweekt van zijn disciplinaire achtergrond. Afhankelijk van de aard van de provincie, kan de kabinetschef van de provincie als agendalid participeren in de veiligheidsdirectie. Eventueel kunnen ook anderen op een dergelijke wijze in de veiligheidsdirectie participeren (waterschap, Rijkswaterstaat).
Onder de directe aansturing van de veiligheidsdirectie functioneert een regionaal veiligheidsbureau. In dit bureau werken de drie hulpdiensten en een vertegenwoordiging namens de gemeenten samen. Het bureau vervult de dagelijkse beleidsmatige werkzaamheden op het betreffende gebied.

Dit roept de vraag op of dit geschetste model nu ook het meest wenselijke model is. Er zijn duidelijk voordelen, maar tegelijkertijd ook nadelen te geven bij het hier gepresenteerde model. De voordelen, die allerwegen worden onderkend, worden bewust wat korter behandeld dan de nadelen die nog wat weinig aandacht krijgen.

Voordelen
De voordelen zijn evident. Ten eerste zal binnen de veiligheidsregio een bredere afweging plaats kunnen hebben van de veiligheidsvraagstukken dan thans het geval is. Integrale afwegingen kunnen nu ook op het bestuurlijk niveau gemaakt worden Voor de geneeskundige hulpverlening betekent dat bijvoorbeeld dat er in deze situatie meer kansen zijn om bestuurlijke aandacht te verwerven.
Ten tweede kan eenvoudiger aansluiting worden gezocht tussen landelijke vertegenwoordigers van gemeenten, burgemeesters, politie, brandweer en GHOR. Bijdragen vanuit de koepels landen op een vruchtbare voedingsbodem. Intensieve samenwerking tussen koepels krijgt nu ook meer zin omdat de vertaling van de initiatieven naar het beleid in de veiligheidsregio's sneller kan worden gemaakt.
Ten derde wordt de lijn tussen directie en bestuur van de veiligheidsregio's versterkt. Het bestuur beschikt nu over een duidelijk aanspreekpunt voor de uitvoering van de beslissingen. Verkokering kan worden tegen gegaan in dit model aangezien zowel bestuur als directie opereren als een collectief besluitvormend en uitvoerend orgaan. Deelbelangen worden ondergeschikt aan het collectieve belang.
Ten slotte leidt het tot duidelijke schaalvoordelen; organisatorische capaciteit, financiële middelen en kennis en ervaring worden gebundeld in het gezamenlijke veiligheidsbureau.

Nadelen
Uiteraard zijn er ook nadelen te geven bij het geschetste model. Nadelen die deels praktisch, maar deels ook principieel van aard zijn. Het belangrijkste, meer principiële nadeel betreft de verkokering van de veiligheid. De veiligheidsregio berust op de vooronderstelling dat de samenbundeling van rood, wit en blauw een zeker natuurlijke samensmelting geeft van alle belangen die gemoeid zijn met – in ieder geval – fysiek veiligheidsbeleid. Daarmee wordt echter wel het begrip veiligheid verengd tot fysieke veiligheid. Een verenging die vergelijkbaar is met vernauwende discussies die bijvoorbeeld in gemeenteraden worden gevoerd over de aanpak van lokale onveiligheid. Er bestaat daarbij de neiging dit thema vrijwel geheel aan politievraagstukken op te hangen. Oplossingen lijken dan bijvoorbeeld gevonden te worden in meer blauw op straat, desnoods ‘lichtblauw’ (toezichthouders) en camera's. Daarbij wordt te veel voorbijgegaan aan bijvoorbeeld de relaties tussen leefomgeving en veiligheid; bebouwde omgeving en veiligheid; tussen zorg en veiligheid en tussen onderwijs en veiligheid. Veiligheid, en meer nog onveiligheid blijkt in de praktijk dikwijls verknoopt te zijn met sectoren als jeugdzorg, allochtonenbeleid, gezondheidszorg, verslavingszorg en stadsontwikkeling en groenbeleid.
Ook in de veiligheidsregio dreigen gemakkelijk allerlei aanpalende thema's rond (fysieke) veiligheid op terreinen van verkeer, gezondheid, milieu, arbeidsveiligheid en vele anderen buiten de orde worden verklaard. De veiligheidsregio's worden primair het speeltje van de burgemeesters, hetgeen betekent dat al die veiligheidsthema's die wethouders in hun portefeuille hebben, welhaast per definitie niet aan de orde zullen komen binnen de verschillende gremia van de veiligheidsregio. Integraliteit werkt dan dus juist uitsluiting in de hand.
Een tweede thema, ook centraal staand in het recente ROB-advies, betreft de democratische inbedding. Veiligheid is nu een hot topic. Hoe dat over tien of twintig jaar is weten wij niet, zo stelt de ROB terecht. Tegelijkertijd wekt het enige verbazing dat een zo cruciaal onderwerp als dit, dat leidend is in landelijke, provinciale en lokale politiek, thans zo weinig democratische inbedding geniet. Er is thans een ontwikkeling gaande waarin de regio niet eens het platform van alle burgemeesters is, maar dat het feitelijk in sterke mate wordt gedomineerd door de korpsbeheerders annex voorzitters van de regionale brandweer. Feitelijk bepalen meer en meer 25 burgemeesters het veiligheidsbeleid in Nederland. Daarmee kan in de toekomst niet voorbij gegaan worden aan een zekere democratische legitimering.
Naast deze meer principiële bezwaren zijn er ook praktische bezwaren te geven. Of wel er wordt binnen de veiligheidsregio vrijwel uitsluitend gesproken over politiegerelateerde thema's die immers de hoofdmoot vormen van datgene waarover wij ons druk maken op het gebied van veiligheid, of wel de politie participeert maar in zeer beperkte mate echt binnen de veiligheidsregio. Veiligheid is in politiek en maatschappij immers primair sociale veiligheid.
Ten slotte betekent de integratie van rood, wit en blauw in de veiligheidsregio dat onderdelen van deze drie ketens die minder op veiligheid gericht zijn, dat geldt uiteraard primair voor wit, nog verder af komen te staan van hun andere taken. Een keuze voor veiligheid van de witte keten, zoals dat thans geschiedt middels verdergaande vormen van samenwerking en integratie van de GHOR binnen hulpverleningsdiensten, betekent feitelijk meer afstand nemen van de sector van de zorg. Terwijl de slagkracht van de GHOR binnen de rampenbestrijding toeneemt, kalft zo de positie van de GHOR binnen de zorgketen af.
 

Afronding
De veiligheidsregio's hebben de toekomst. Daar zijn velen het over eens. De grote bezwaren van de ROB zijn, hoewel begrijpelijk, deels strijdig met de tijdgeest. Toch is het belangrijk dat er in de nabije toekomst ook oog is voor de nadelen van de veiligheidsregio. Het is niet gezegd dat het meest waarschijnlijke model ook het meest optimale is. De discussie over de veiligheidsregio zou wel scherper worden en relevanter voor de 25 regio's als de ontwikkelingen in de praktijk serieuzer onderwerp worden gemaakt van het beleidsmatige, academische en maatschappelijke debat over nut en noodzaak van de veiligheidsregio.