Tijdschrift voor de politie

Het systeem van 26 regiokorpsen die ieder verantwoordelijk zijn voor hun eigen beheer functioneert niet voldoende, omdat de organisatie nog steeds niet efficiënt genoeg is. De reorganisatie van 1993 heeft maar ten dele het gewenste resultaat gehad. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat het huidige politiebestel niet heeft geleid heeft tot de meest effectieve en efficiënte politiezorg. Hoewel precieze cijfers helaas ontbreken, is naar schatting niet meer dan 26 procent van de totale politiecapaciteit beschikbaar voor primaire activiteiten. Dat was overigens ook al voor de reorganisatie van 1994 het geval.
De oorzaak ligt voor een belangrijk deel bij de autonomie van de korpsen. Doordat er geen sterke bovenregionale organisatie is, komen gezamenlijke initiatieven nauwelijks van de grond. Bovendien wordt hierdoor afbreuk gedaan aan de lokale politiezorg en worden bovenregionale, nationale en internationale belangen niet voldoende daadkrachtig opgepakt. Het meest in het oog springende voorbeeld is de informatisering. Nog steeds ontbreekt het op dat gebied aan synchronisatie. Natuurlijk is de politie verder dan tien jaar geleden, maar nog steeds wordt er gestuurd op 26 plekken. Conclusie: wat betreft het beheer van de politie-organisatie zijn verdere verbeteringen noodzakelijk.
 

Geen besteldiscussie
Twee gezichtspunten zijn daarbij van belang. Ten eerste kan de Nederlandse politie niet heen om het fenomeen schaalvergroting, zeker niet in Europees perspectief. Overal om ons heen wordt de schaal van organisaties aangepast aan de eisen van de tijd, zowel in het bedrijfsleven als bij publieke organisaties. Het is een illusie te denken dat deze ontwikkeling aan de politie zou kunnen voorbijgaan. Schaalvergroting is nu eenmaal een historisch gegeven.
In de tweede plaats is van belang te benadrukken dat nationalisering van het politiebeheer bepaald niet neerkomt op een grote reorganisatie op grond van een principiële keuze. Wat wij zo gemakkelijk de besteldiscussie, noemen is hier nauwelijks aan de orde. Het bestel ontleent immers zijn lading aan het typisch Nederlandse element, namelijk dat het gezag over de politie is verdeeld tussen burgemeesters en officieren van justitie. Dat gezag, tachtig procent van wat wij het politiebestel noemen, bleef in 1993 onaangetast en moet dat nu ook blijven; bij de burgemeester (ook de gekozen burgemeester) en bij de officier van justitie.
 

Historie
We moeten niet doen alsof burgemeesters altijd tot over hun oren in het beheer hebben gezeten.
Voor 1993 waren er 148 gemeentelijke korpsen en één korps rijkspolitie (van 12.000 man). Het beheer over de rijkspolitie was nationaal geregeld. Ook het beheer van de 148 gemeentekorpsen korpsen had de facto vooral een nationaal karakter (financiering door een doeluitkering met een personele en een materiële norm). De reden voor de reorganisatie van 1993 had weinig van doen met ontevredenheid over het gezag of het beheer. Wel werd de reorganisatie ingezet omdat de kleine korpsen niet langer in staat waren alle politietaken naar behoren te vervullen en dat bovenregionale, meest justitiële prioriteiten slecht konden worden uitgevoerd. Alles tegen de achtergrond dat alle korpsen ook alles 'in huis' trachtten te hebben. Een lange discussie van maar liefst 25 jaar ging aan de reorganisatie vooraf. Uiteindelijk werd gekozen voor 26 functionele besturen met een open budget. Een begrijpelijke stap (na zoveel touwtrekken), maar ook een merkwaardige, want bestuursrechtelijk is de politieregio een 'onding'. Men heeft wellicht te lang gedacht dat het binnenlands bestuur de schaalvergroting van de politie wel zou volgen. Toch was het vooruitgang en er is veel verbeterd in het inhoudelijke politiewerk door de reorganisatie. We moeten ons echter realiseren dat de keuze voor 26 zelfstandige regio's ook zijn eigen nadelen genereerde. Op het moment immers dat de complexiteit van het veiligheidsvraagstuk toenam, hebben we het beheer ingewikkelder georganiseerd. Die positie wordt dan ook onhoudbaar; simpelweg omdat de beweging van noodzakelijke schaalvergroting niet voor honderd procent werd gemaakt. Dat is begrijpelijk; meer was politiek destijds niet haalbaar. Het betekent wel dat het vraagstuk van schaalvergroting zich nu opnieuw aandient. Maar er is meer.
 

Omslachtig beheer
Wat zijn de meest pregnante algemene gevolgen? In de eerste plaats heeft de reorganisatie geleid tot omslachtig beheer. Als het erop aankomt, bemoeien meer dan honderd bestuurders zich met alle politievraagstukken. Dat is dan nog afgezien van alle ambtelijke capaciteit achter die bestuurders. Ten tweede is het gezag verknoopt geraakt met het beheer. Doel van de politiereorganisatie was beheer dat dienstbaar zou zijn aan het gezag. Het resultaat is anders. Het beheer wordt bepaald door het regionaal college (niet zelden met name door de voorzitter) en lokale gezagsdragers – burgemeester en officier van justitie – zijn daarvan in de uitoefening van hun gezag afhankelijk. In de derde plaats heeft de reorganisatie geleid tot capaciteitsverlies. Op de 55.000 man sterkte gaat veel capaciteit verloren door de formele scheiding tussen 26 korpsen. Een negatief saldo dus.
 

Saldo: bestuurlijk
Zowel in bestuurlijk als in operationeel perspectief hebben deze gevolgen nadelen in de dagelijkse praktijk opgeleverd. Wat is nu bestuurlijk het saldo? Voor noodzakelijke eenheid, dat wil zeggen het aan schaalvergroting verbonden beheer, ontbreekt doorzettingsmacht. Sprekend voorbeeld is de automatisering. Die heeft zeer veel gekost en nog is de informatie niet uitwisselbaar. We spreken wel graag over het concern Nederlandse Politie, maar dat is het in de praktijk bij lange na niet. Verder worden landelijke justitiële prioriteiten ontregeld door het beheer in de regio's. Het justitieel gezag lijkt daarmee een tweederangs gezag. Daarnaast is als gevolg van het in de regio verdelen van de middelen de basispolitiezorg per gemeente niet meer gegarandeerd. Voldoende inzet van middelen en personeel is voor een burgemeester een kwestie van onderhandelen in het regionaal college, het is geen vaststaand gegeven. Verder is de rol van de prestatiecontracten opmerkelijk. Zij zijn in feite een merkwaardig lapmiddel. De minister gaat niet over de prestaties, maar de korpsbeheerder legt wel verantwoording af mét financiële gevolgen (en vervolgens wordt beroep ingesteld bij de Raad van State omdat het korps het oneens is met de minister). Al met al een bestuurlijke spaghetti.
Ten slotte is het gezag in zekere zin zoekgeraakt. De minister van Binnenlandse Zaken trekt aan het gezag en lijkt het te krijgen. De 'gewone' burgemeester (niet zijnde de korpsbeheerder) is in een te zwakke positie beland. Als vanzelf heeft de functie van korpsbeheerder gezagstrekjes gekregen. Die schoen wringt meer en meer bij de andere burgemeesters. Dat nu raakt écht het bestel. Niet voor niets is in de aanloop van de reorganisatie van 1993 de variant van korpsbeheerder met gezag van tafel gehaald (hij lag er wel degelijk even op!).
 

Saldo: operationeel
Wat is vervolgens het saldo voor de politie in operationeel opzicht? In de eerste plaats, zoals eerder genoemd, een verlies aan capaciteit. Dit blijkt al uit het feit dat ‘sterkere korpsen’ niet overal synoniem is met ‘meer dienders’. Let wel; voor 1993 was de politiesterkte ongeveer 40.000 tegen nu 55.000. Uiteraard is de complexiteit van politietaken nadien behoorlijk toegenomen, maar het verdwijnen van politie uit kleine dorpen en wijken staat toch haaks op die uitbreidingen. Dat nog afgezien van het feit dat de fusie van 148 korpsen toch ook nog een eigen opbrengst op de werkvloer had moeten hebben. 26 Korpsen in plaats van één organisatie geeft een eigen dynamiek. In de hele wereld is deze wijsheid over de werking van de schaalgrootte gratis verkrijgbaar. Het betekent 26 maal het wiel uitvinden, 26 maal hobbyisme, 26 maal bestaffing, 26 maal techniek, 26 maal ondersteuning, enzovoort.
Ten tweede is de functie van de korpschef gepolitiseerd. We zien dat de politie verzelfstandigt bij een verdeeld bestuur. Sommigen hebben gek genoeg die vrees bij nationaal beheer, maar de werkelijkheid is dat dit juist nú het geval is. Een gevolg dat daarmee samenhangt, is dat de operationele leiding te laag in de organisatie is komen te liggen. Anders dan velen denken ging de IRT-affaire de facto niet over verboden opsporingsmethoden (die komen er wel weer, want met boeven vang je boeven). De vraag is hoe het gebruik van deze methoden wordt gehanteerd en wie dat controleert. Daarover ging de IRT-affaire. Niet politiechefs namen belangrijke beslissingen, maar de rechercheurs zelf. Daar zit een groot manco. Politiechefs besteden hun tijd voornamelijk aan het meesturen in het bestuurlijke veld, terwijl zij juist de operationele leiding binnen het korps ter hand moeten nemen.
Ten slotte heeft de regiopolitie een verkeerd spanningsveld tussen gezag en beheer opgeleverd. Politie is een schaars artikel. Dat betekent dat inzet en financiering van, maar ook controle en verantwoording over de politie in één krachtenveld thuishoren. Een krachtenveld waar nu met name door dubbele petten de scherpte uit is gehaald. De gedachte dat een combinatie van gezag en beheer het gezag versterkt, gaat alleen op in een diffuus krachtenveld. Of, zoals in het buitenland het geval is, in de situatie waarin het beheer en het gezag in hun geheel bij één en hetzelfde orgaan zijn neergelegd. Maar in Nederland hebben we het nu eenmaal gescheiden. Bij een goede scheiding neemt het belang van gezag toe en dus ook de effectiviteit ervan. De huidige wirwar levert het verkeerde spanningsveld op. Beheer vertroebelt gezag, terwijl het doel van de reorganisatie toch was het beheer dienstbaar aan het gezag te maken.
 

Het doel van nationaal beheer
Het doel van nationaal beheer moet zijn in één en dezelfde beweging te streven naar efficiënter beheer, versterking van het lokale gezag, gegarandeerde basisbeschikbaarheid van de lokale politiezorg en het veiligstellen van landelijke prioriteiten. Met andere woorden, vier vliegen in één klap.
De minister van Binnenlandse Zaken wordt wettelijk beheerder en hij bedient zich voor de uitvoering van die taak van een raad van bestuur. Op het departement blijft een minimale ambtelijke bezetting voor politiezaken over. De raad van bestuur is het bestuurlijke niveau van het gedeconcentreerde beheer dat bij de regiochefs ligt. Met andere woorden: centraal bestuur (als doorzettingsmacht) en decentraal management. De ondersteuning van de raad van bestuur blijft beneden de honderd medewerkers. Automatisering en huisvesting zullen een aparte organisatorische plek moeten hebben. Allerlei angst voor centralisatie is koudwatervrees. Er zijn talloze voorbeelden van goed functionerend gedeconcentreerd beheer.
Daarbij komt dat het parlement een betere positie krijgt. Dat is nodig omdat de prioriteiten nadrukkelijker moeten worden verbonden aan het budgetrecht. Dat zal gunstig uitwerken, zeker als we bedenken dat het landelijk politiebudget een relatief kleine post op de rijksbegroting is.
 

Wijk en wereld
Politiechef Peter van Zunderd verwoordde het doel van de organisatieontwikkeling bij de politie treffend: het gaat erom het politiewerk op twee niveaus beheersbaar te houden, namelijk de ‘wereld’ en de ‘wijk’. Die spagaat mag niet pijnlijk worden. Daarom ook gaat de keuze voor nationaal beheer langs de lijn van de inhoud en is de positieve opbrengst ervan ook ver verwijderd van allerlei competentie-elementen.
Maar wat is nu de concrete opbrengst van nationaal beheer? In de eerste plaats kan een budgetneutrale uitbreiding van 10.000 man geleidelijk worden doorgevoerd. Deze capaciteitsopbrengst maakt het mogelijk per gemeente/wijk basispolitiezorg in aantallen te garanderen. Niet als eigen korps, maar als ‘vrij te besteden’ eigen inzet. In dit systeem is alle ruimte voor bovenlokale capaciteit ten behoeve van extra inzet op lokaal niveau (voor piekbelasting of zware criminaliteit). Daarnaast bestaat voldoende ruimte voor nationale capaciteit (bijvoorbeeld recherche), bestemd voor bovenregionale zaken. Extra prioritering voor landelijke prioriteiten wordt een keuze voor het parlement die niet ten koste kan en mag gaan van de lokale politie (afgezien van tijdelijke bijstand). Gezag ten opzichte van beheer is gediend bij een verhouding tussen vraag (c.q. eis) enerzijds en aanbod anderzijds. Gezag dicteert beheer; dat is het juiste en effectieve spanningsveld.
 

Home office
Ten tweede wordt door schaalverkleining (gegarandeerde basiszorg) het lokaal gezag versterkt. Sterker, het komt terug waar het was! Dit sluit aan bij de door de Raad voor het Openbaar Bestuur bepleite lokale inbedding. De lokale toedeling blijft onderdeel van het regiokorps met alle voordelen van dien, dat wil zeggen personele en materiële zaken zijn des regiochefs. Wat zich daarnaast heel goed laat organiseren, is de gezamenlijke gezagsinvloed van burgemeesters op regionaal niveau (ten behoeve van regionale inzet). Voorts kan de vraag worden gesteld hoe de figuur van de gekozen burgemeester zich zal verhouden tot het gezag van de politie. De tijd zal het leren. Voor de door mij voorgestane ontwikkeling doet wel of niet gekozen er niet toe. Indien de gekozen burgemeester schaduwzijden blijkt te hebben, zal het effect daarvan zich immers niet beperken tot het gezag over de politie.
Overigens zal naar mijn mening de schoen wel degelijk gaan wringen voor de dubbele pet van een gekozen burgemeester (belast met het gezag in eigen gemeente) die ook korpsbeheerder is van andere gemeenten. Die situatie levert ook nu al wrijving op.
 
In de derde plaats zal door de nationalisatie van politiebeheer de operationele leiding binnen de regio's worden versterkt. De korpsleiding hoeft immers geen energie meer te steken in het verdeelde bestuurdersveld en wordt daardoor ook beter en effectiever aanspreekbaar op prestaties. Als gevolg daarvan neemt de bestuurlijke grip op de politie toe; uiteraard door de doorzettingsmacht op het gebied van beheer, maar vooral ook door een sterkere lokale gezagspositie.
Ten slotte kan een ontwikkeling naar nationaal politiebeheer niet los worden gezien van de discussie over de vorming van kerndepartementen. Eén home office waarin Binnenlandse Zaken en Justitie zijn gebundeld zal onmiskenbaar, ook in het perspectief van Europa, aan de orde komen.
 

Ontrafeling van beheer
De ontwikkeling naar nationaal politiebeheer is een logische. Het gaat daarbij niet om de vraag of, maar om hoe! Zo is de nationale recherche er ook gekomen. Niet vanwege principiële keuzes, maar om organisatorische redenen. De vraag is of je er voor kiest om te remmen of te sturen. De door mij voorgestane invulling van de ontwikkeling is er een langs de inhoud in plaats van over competentie of macht. Er is geen enkele reden om de discussie erover op te blazen tot iets ingrijpends als een essentiële wijziging in het bestel (het gezag blijft immers onveranderd). Critici hebben het over een centralistisch bureaucratisch bolwerk. Niemand zou er over gaan. Dat is onzin, het gaat om effectieve stroomlijning van bestuur. Juist het huidige speelveld is een ondoordringbaar bolwerk, waarover niemand wezenlijk gaat. De opbrengst van de bijstelling naar nationaal beheer is effectief voor de ‘wereld’ en voor de ‘wijk’, zowel wat betreft het bestuur als de operatie. Afstand van beheer betekent niet verlies van invloed. Ons rijke polderbestuur laat zien dat de invloed van gezag zich op talloze manieren heel behoorlijk laat organiseren. Bovendien zal blijken dat niets doen gezag en beheer sluipenderwijs vanzelf samenbrengt op nationaal niveau. Recente stappen van de minister bevorderen die ontwikkeling. Dat is wél een bedreiging van het bestel. De vraag rijst daarom of korpsbeheerders niet zelf het initiatief moeten nemen om die sluipende ontwikkeling te keren. Dat kunnen zij doen door een bijdrage te leveren aan de 'ontrafeling' van het beheer (formulering van burgemeester Meijer van Zwolle). Met andere woorden: laat de minister wat des ministers is, preciseer dat als taak voor een raad van bestuur en de regiochef en herdefinieer zonodig van daaruit het gezag. Korpsbeheerders, neem het initiatief, anders verdwijnt binnen enkele jaren niet alleen het beheer, maar ook het gezag naar Den Haag. Een actieve houding levert veel meer op dan de huidige klaagzang, onder meer verwoord door burgemeesters als Pop en Deetman, die doen veronderstellen alsof de burgemeesters hun traditionele invloed op het beleidsterrein veiligheid kwijtraken door nationaal beheer. Het is goed te bedenken dat negentig procent van hun betoog gaat over het gezag, dat bij nationaal politiebeheer onaangetast blijft.

Deze tekst is een bewerking van een inleiding voor het korpsbeheerdersberaad op 26 februari 2004.