Tijdschrift voor de politie

In de huidige discussie over het politiebestel vallen twee aspecten op. In de eerste plaats zijn opvattingen over aanpak van onveiligheid versmald. We zijn terug in de tijd. Waar het de achterliggende decennia vooral ging om samenwerking, integrale aanpak, preventie, et cetera, komen thans louter politie en justitie prominent in beeld. De werkzaamheden van de commissie-Roethof en het streven van sociale zelfredzaamheid van burgers lijken vergeten, ook al staat eigen verantwoordelijkheid van burgers hoog in het vaandel. Als vanouds lijkt de overheid exclusief de handhaving van de veiligheid te claimen. Verantwoordelijkheden van maatschappelijk middenveld en burgers lijken louter met de mond te worden beleden. En net als in het verleden is het ondenkbaar dat deze concentratie van verantwoordelijkheden bij de overheid tot positieve resultaten zal leiden. Opvallend is dat onveiligheid op een nogal 'technocratische' wijze wordt benaderd: kerntaken moet men kunnen tellen en in databases onderbrengen. Zo niet, dan kan er van kerntaken geen sprake zijn.
In de tweede plaats gaat de discussie, zoals eigenlijk altijd het geval is geweest, over de bovenbouw van de inrichting van het politiebestel. De bespiegelingen zijn vooral gewijd aan gezag en beheer over de politie. Met andere woorden, het lijkt andermaal te gaan om de vraag wie de macht heeft over de politie, en niet om de vraag wat de politie kan betekenen voor de samenleving.

De SMVP is van mening dat discussies over het politiebestel in eerste instantie moeten gaan over maatschappelijke functies van de politie. Vervolgens kunnen structuur en inrichting van de politie, verantwoordelijkheid voor het beleid van de politie en gezag en beheer over de politie in beeld komen. First things first. De vraag die de SMVP hier dus wil beantwoorden, is met welk bestel de belangen van burgers vooral worden gediend. Uiteraard realiseert de SMVP zich dat, gemiddeld genomen, burgers nauwelijks boodschap hebben aan discussies over het politiebestel. Zij verlangen een adequaat, goed optredende politie, hoe die ook is georganiseerd. En met adequaat wordt gewoonlijk bedoeld effectief, efficiënt, rechtmatig en professioneel, of het nu om problemen op wijkniveau gaat of om problemen die samenhangen met internationale vormen van criminaliteit zoals terrorisme of georganiseerde misdaad. Toch realiseert de SMVP zich dat de discussies over het politiebestel voor de burger niet zonder belang zijn. Een sterk centraal georganiseerde politie zal gewoonlijk minder geneigd zijn om aandacht te besteden aan wijkproblemen dan een sterk decentraal georganiseerde politie. Omgekeerd geldt dat een sterk decentrale politie gewoonlijk grootschalige problemen minder goed weet te hanteren. En een politie die te los is georganiseerd van politieke en rechterlijke controle loopt een veel groter risico om activiteiten te ontplooien die haar uiteindelijk het vertrouwen van de bevolking kunnen kosten. De vraag is welke structuur, welke organisatievorm, het best aansluit bij de aard van de problemen waarvoor de politie op dit moment is gesteld en bij de diversiteit aan wensen die de bevolking op dit moment koestert.
 

Noodzakelijke discussie
De huidige discussie gaat heel concreet over de vraag of er redenen zijn om de huidige structuur te herzien. Ingrijpend (een nationale politie) of minder ingrijpend (aanpassingen aan de regionale politie). Er zijn in ieder geval vijf motieven om zeer serieus de vraag aan de orde te stellen of het huidige bestel in stand kan blijven.

De ontwikkeling van de aard en omvang van de veiligheidsproblematiek. Op dit moment spelen op internationaal niveau met name het terrorisme, de georganiseerde misdaad en nieuwe vormen van criminaliteit als internetcriminaliteit. Maar ook op lokaal niveau is onveiligheid in toenemende mate een probleem: het verlies van sociale cohesie, interculturele spanningen, ook op wijkniveau, en specifieke vormen van geweldscriminaliteit waarover mensen zich zorgen maken. Meer in het algemeen is er sprake van een breed gevoel van onbehagen in grote delen van de samenleving waardoor men ongerust is over de toekomst van de samenleving.
De maatschappelijke ontwikkelingen op het terrein van de onveiligheid vormen zonder twijfel de meest directe aanleiding tot het ter discussie stellen van het huidige politiebestel. Daarnaast speelt ook een aantal andere overwegingen, bijvoorbeeld van bestuurlijke of zelfs staatsrechtelijke aard. Zo vormen de huidige politieregio's een Fremdkörper in ons staatsrechtelijk bestel. Zij bevinden zich politiek en bestuurlijk eigenlijk in een vacuüm: de enige territoirgebonden overheidsdiensten waar over het functioneren geen rechtstreekse democratische controle kan worden uitgeoefend. Immers, de controle op de gezagsuitoefening vindt plaats op óf lokaal niveau (openbare orde) óf nationaal niveau (strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde). Deze situatie wekt op dit moment nogal eens verwondering; velen zijn alweer vergeten dat de politieregio's bij de conceptie rond 1990 van de nieuwe Politiewet 1993 waren bedoeld als een voorloper op de provincies nieuwe stijl. Die bestuurlijke herindeling is niet doorgegaan. Als gevolg daarvan zitten wij nu met de situatie dat de democratische controle over het overheidsorgaan met wellicht de meeste bevoegdheden jegens burgers – de politie – tekortschiet, het zogenaamde 'democratisch gat'. En dat roept uiteraard de vraag op of wij deze anomalie in stand moeten houden. Een vraag die niet zomaar met een eenduidig 'ja' kan worden beantwoord, al was het maar door de ontwikkeling van de veiligheidsregio's, waarin brandweer, geneeskundige zorg en politie op operationeel niveau samenwerken.

De op termijn waarschijnlijke komst van de gekozen burgemeester, die weliswaar de gezagsrol van de burgemeester op lokaal niveau niet hoeft te ondermijnen, maar wel ernstige twijfels oproept over de wenselijkheid van het voortbestaan van de huidige functie van korpsbeheerder. De SMVP is er (in eerdere publicaties) steeds van uitgegaan dat deze functie onverenigbaar is met de rol van gekozen burgemeester. Het probleem op dit moment is thans dat nog niet (precies) bekend is in welke bestuurlijke vorm de gekozen burgemeester uiteindelijk zal worden 'gegoten'. Bovendien is het de vraag of die gekozen burgemeesters wel de volledige gezagsrol zullen behouden. De SMVP adviseert dat wel, maar realiseert zich tegelijkertijd dat het in de beschaafde wereld hoogst ongebruikelijk is om een gekozen lokale vertegenwoordiger een ingrijpende mate van zeggenschap over de politie te geven. Dat komt verder in Europa niet of nauwelijks voor (België is een uitzondering).

De vraag naar de gezagsrol op landelijk niveau. De huidige discussies over het politiebestel hadden als uitgangspunt dat het gezag over de politie in essentie op twee niveaus ligt: voor de openbare orde op lokaal niveau bij de burgemeester, die verantwoording aflegt aan de gemeenteraad, en inzake de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde bij de minister van Justitie, die verantwoording aflegt aan het parlement. Inzake de openbare orde is er gezagsmatig 'opschaling' mogelijk – bij ordeproblemen op landelijk niveau speelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wel degelijk een rol; inzake de strafrechtelijke handhaving is er 'afschaling' mogelijk via de uitvoeringslijnen van het Openbaar Ministerie. Toch blijft het de vraag of, gelet op de ontwikkelingen in de veiligheidszorg, men kan volstaan met een uitsluitend coördinerende rol van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ook ten aanzien van de bestrijding van terrorisme. Het initiatief hiervoor ligt bij de minister van Justitie. De vraag is gerechtvaardigd of de minister van BZK zich veel minder zou bemoeien met de thema's uit de convenanten (prestatiecontracten) als hij zelf zou kunnen bepalen wat zijn verantwoordelijkheid is.

Ten slotte is er op dit moment sprake van een conglomeraat van diverse (andere) bestuurlijke ontwikkelingen die invloed zullen hebben, of in ieder geval kunnen hebben op de uiteindelijke vraag hoe de structuur van de politie eruit zal komen te zien, bijvoorbeeld de ontwikkeling van de veiligheidsregio. Met deze ogenschijnlijk eenvoudige term doelt men op een bijzonder complex probleem van samenwerking tussen politie, brandweer en geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen, en op de aansturing en de bestuurlijke en organisatorische inbedding daarvan. Daarnaast staat ons wellicht een minister van Veiligheid te wachten. Gaat die minister alleen over de huidige domeinen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie? Of komen ook bijvoorbeeld de Koninklijke Marechaussee en de bijzondere opsporingsdiensten en inspecties in beeld?

Op grond van deze overwegingen meent de SMVP dat het van belang is om het huidige bestel te evalueren en na te gaan of er wijzigingen noodzakelijk zijn en zo ja, wat die wijzigingen dan moeten zijn. Om tot een antwoord op die vraag te komen gaat de SMVP eerst in op twee vragen die daaraan voorafgaan: de vragen van de zeggenschap. De organisatorische vormgeving moet volgen op de vraag wie waarvoor verantwoordelijk is en niet andersom.
 

Gezag
Opvallend in het huidige debat is dat het gezag nauwelijks ter discussie staat. De burgemeester blijft in alle voorstellen verantwoordelijk voor de openbare orde en de officier van justitie voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De vraag is of dit moet veranderen als de gekozen burgemeester is ingevoerd. De SMVP heeft zich eerder over deze vraag uitgesproken. De stichting meent dat ook een gekozen burgemeester verantwoordelijk moet blijven voor de openbare orde. Natuurlijk zitten daaraan bepaalde risico's, zoals een te sterk politiek gekleurde sturing van de politie. Maar het heeft ook voordelen: de grotere lokale inhoudelijke betrokkenheid (ook politiek) en de concretere aanspreekbaarheid. Sommigen vrezen dat burgemeesters zich, zoals in de Verenigde Staten wel voorkomt, te repressief zullen opstellen en de politie te gemakkelijk voor deelbelangen zullen gebruiken. De machtsbalans met de officier van justitie op grond van diens gezagsrol en met de lokale politiechef vanuit een professioneel oogpunt zullen er echter toe bijdragen dat die risico's beperkt blijven. Wellicht zijn aanvullende maatregelen nodig voor het geval zich conflicten voordoen tussen deze partijen, maar vooralsnog is er geen reden de verantwoordelijkheid bij de burgemeester weg te halen. De SMVP meent wel dat als de burgemeester verantwoordelijk is voor de openbare orde, dit ook moet betekenen dat deze er wel echt over moet gaan. Dan is een zekere mate van beheersverantwoordelijkheid onontkoombaar.

Tot dusverre is nog weinig aandacht besteed aan de vraag of de gezagsfunctie op landelijk niveau voldoende is geregeld. Uiteraard is de minister van Justitie verantwoordelijk voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Maar is dat voldoende? Naar de mening van de SMVP spelen er op verschillende aanpalende terreinen (zoals rampenbestrijding, bestuurlijke aspecten van de terrorismebestrijding) nogal wat problemen die het lokale niveau te boven gaan, die geen justitiële component kennen en waarvoor dus op dit moment eigenlijk geen gezagsdrager verantwoordelijk is. Dat zou de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moeten zijn. Op dit moment is de enige oplossing ze als beheersproblemen te definiëren, zodat ze onder de ministeriële beheersverantwoordelijkheid vallen. De vraag is of er niet meer duidelijkheid ontstaat als men erkent dat ook op het bestuurlijke terrein een zekere landelijke gezagsverantwoordelijkheid noodzakelijk is.
Wanneer de verantwoordelijkheid van de landelijke bestuurders aan de orde wordt gesteld, verwacht en hoopt de SMVP dat daarmee op niet al te lange termijn een eind komt aan de huidige vorm van convenanten tussen de beide politieministers en de korpsbeheerders. Dergelijke vormen van sturing dragen weinig bij aan de bevordering van veiligheid in ons land. Ze hebben een verstorende invloed op de bevoegdheden van lokale gezagsdragers en het functioneren van de betrokken organisaties. Het idee van convenanten is prima, maar niet als het gaat om het definiëren van simpele outputcriteria. Convenanten zouden vooral betrekking moeten hebben op de onderlinge samenwerking tussen de verschillende partijen en op het definiëren van een aantal minimale functioneringscriteria waaraan de verschillende organisaties in de rechtshandhaving kunnen worden gehouden.
 

Beheer
Een van de grootste knelpunten in het nieuwe bestel zal de vraag naar de regeling van het beheer over de politie zijn. Nu is regionaal de korpsbeheerder daarvoor verantwoordelijk. Hij of zij legt verantwoording af aan het regionale college. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties fungeert, naast zijn zelfstandige verantwoordelijkheid voor het Korps Landelijke Politiediensten, als 'superbeheerder-op-afstand' voor de gehele Nederlandse politie.

De stichting verwacht dat de huidige beheersconstructie (het gaat dan met name om de rol van de korpsbeheerder) niet in stand zal blijven als de gekozen burgemeester zijn intrede heeft gedaan. Op korte termijn is dit niet aan de orde, maar op langere termijn lijkt de komst van de gekozen burgemeester onvermijdelijk. De kansen op een onontwarbare belangenverstrengeling en voor kiezers onduidelijke (en dus democratisch ongewenste) posities zijn daarbij groot. Welke andere mogelijkheden zijn er om deze problematiek op te lossen? Er zijn verschillende opties denkbaar, waarvan de meest gangbare zijn:
N de korpsbeheerder wordt gekozen door het regionale college;
N de korpsbeheerder wordt aangewezen door de minister(s) op voordracht van het regionaal college;
N de beheerslijn wordt gedeconcentreerd door middel van de regionale korpschef;
N de korpschef die verantwoording aflegt aan een Raad voor de Politie (de suggestie van de commissarissen der Koningin Borghouts en Staal);
N de benoeming van een aparte (bestuurlijke) beheerder (zoals bijvoorbeeld de Polizeipräsident in Duitsland), zodat je er in ieder geval iemand 'tussen schuift' die geen 'onderdeel van het systeem' is;
N de vorming van een nationale, gedeconcentreerde politie.

Het kiezen van de korpsbeheerder door het regionale college (optie 1), aanwijzing van de korpsbeheerder door de minister (optie 2) en beheer in handen van de korpschef (optie 3) kan men zien als de drie mogelijke opties die nog passen binnen het huidige regionale bestel. Deze opties geven de SMVP aanleiding tot het volgende commentaar. Optie 1 lijkt wel heel veel rek te veronderstellen in de bereidheid om de sturing van een belangrijk orgaan als de politie over te laten aan de moeilijk voorspelbare gevolgen van het democratische proces. Een systeem van én gekozen burgemeesters én gekozen korpsbeheerders geeft de centrale overheid wel erg weinig mogelijkheden in een tijdperk waarin (inter)nationale ontwikkelingen toch een belangrijk gegeven zijn. De verhouding tussen ministers en korpsbeheerders wordt er ernstig door gecompliceerd en het huidige probleem, dat de korpsbeheerder geen verantwoording aflegt aan een gekozen orgaan, blijft erdoor bestaan. Het aanwijzen van de korpsbeheerder door de minister uit één van de gekozen burgemeesters is een oplossing die wringt: de nadelen van het huidige systeem blijven overeind (met name de gebrekkige democratische verantwoordingsstructuur). Als de minister de burgemeester van de grootste gemeente aanwijst, blijven de feitelijke problemen die in veel regio's bestaan ook nog eens overeind. En het aanwijzen van een burgemeester van een kleine gemeente zou tot wel heel merkwaardige resultaten kunnen leiden; men kan zich toch moeilijk voorstellen dat de burgemeester van een van de grote steden qua beheer afhankelijk wordt van de burgemeester van een aangrenzende kleine gemeente. In optie 3 wordt het beheer geheel onttrokken aan de bestuurlijke lijn en overgeplaatst naar de organisatie zelf. Dit heeft als belangrijk voordeel dat de positie van de burgemeesters in de regio gelijk is. Althans in theorie. De korpschef legt verantwoording af aan het regionale college, ongetwijfeld binnen een strak kader van rechten en verplichtingen dat hem van de centrale overheid zal worden opgelegd. (Als de korpschef verantwoording aflegt aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben wij de facto te maken met het in optie 6 genoemde model van één nationale gedeconcentreerde politie). Optie 3 bevat een zeer fundamentele wijziging ten opzichte van wat in ons land gebruikelijk is: het beheer van een uitvoeringsorgaan van de overheid wordt aan het uitvoeringsorgaan overgelaten en niet aan een bestuurder. Een systeem dat slechts zal kunnen werken na het sluiten van complexe convenanten die moeten worden gesloten tussen de regionale korpschef en het regiocollege. De invloed van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal in een dergelijk model naar verwachting groot moeten zijn om potentiële conflicten tussen de burgemeesters te vermijden.

De beide volgende modellen verwijderen zich verder van het huidige systeem, hoewel de regiopolitie formeel in stand blijft. Er worden nieuwe organen in het leven geroepen om de beheersfunctie over te nemen. Dat is in optie 4 de Raad voor de Politie waaraan de korpschef verantwoording aflegt, waarover de commissarissen der Koningin Staal en Borghouts eerder publiceerden, en in optie 5 de benoeming van een aparte (bestuurlijke) beheerder in navolging van de Duitse Polizeipräsident. Beide opties kan men beschouwen als een compromis, in die zin dat men het huidige regionale bestel onaangetast laat. Dit scheelt enorm in transactiekosten, maar dan dient men op andere wijzen problemen op te vangen. Bij een korpschef die verantwoording aflegt aan een Raad van de Politie kiest men voor een centrale oplossing. Het benoemen van een aparte (bestuurlijke) beheerder is een decentrale oplossing, die dichter aansluit bij de huidige regio's.

Ten slotte als meest verreikende optie 6, de instelling van nationale, gedeconcentreerde politie. Het gaat dan opnieuw om een totale reorganisatie, een volledig nieuw bestel. Voordeel is dat duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen, inclusief de politieke verantwoordelijkheid. Maar er zitten ook forse nadelen aan. Beheer en gezag liggen ver uiteen. De lokale gezagsdragers hebben heel weinig mogelijkheden. Uiteraard zal er een gedeconcentreerde vorm van beheer mogelijk zijn, maar dat zal altijd via de regionale korpschef (of ook in dit geval via een apart aangewezen decentrale bestuurder zoals in Duitsland) gebeuren. Een geïntegreerde bestuurlijke verantwoordelijkheid, waarbij zittende bestuurders (in casu de burgemeesters) een rol spelen, laat zich daar naar de mening van de SMVP niet meer bij denken.

Bij nadere beschouwing verdient geen van deze opties de schoonheidsprijs. En de stelling 'dat het niet uitmaakt welk model men kiest als men het maar gewetensvol en met respect voor de verschillende belangen invult' gaat volgens de SMVP niet op. De ervaring leert dat het uitgangspunt 'eigen belangen eerst' in de praktijk zal winnen. Dat betekent dat een model moet worden gekozen waarin sprake is van een fundamenteel uitgangspunt. Bij de aanpak van problemen waarvoor de politie zich 'van wijk tot wereld' weet gesteld, kiest de stichting voor een opbouw die territoriaal begint aan de voet van de samenleving, dichtbij burgers in buurten en wijken. Op dit niveau dient de politie fijnmazig te opereren, rekening houdend met de lokale problemen en behoeften. Vervolgens moet rekening worden gehouden met de problemen die op regionaal, bovenregionaal en vervolgens ook op (inter)nationaal niveau liggen. Op grond hiervan gaat de voorkeur van SMVP bij de – naar het schijnt waarschijnlijke – introductie van het systeem van de gekozen burgemeester uit naar de decentrale oplossing: de benoeming van een aparte (bestuurlijke) regionale korpsbeheerder, zoals de Duitse Polizeipräsident. Naast deze principiële overwegingen meent de SMVP dat een nieuwe totale reorganisatie alleen maar zou moeten worden doorgevoerd als onomstotelijk vaststaat dat een dergelijke operatie een aantoonbare meerwaarde heeft. Het belang van een adequate aanpak van de problemen op (inter)nationaal niveau moet, zoals eerder is gezegd, worden veiliggesteld door de gezagsbevoegdheden op landelijk niveau toe te delen, naast de bestaande beheersbevoegdheden van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Van belang blijft ten slotte te vermelden dat de SMVP bij haar standpuntbepaling is uitgegaan van de rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester. Zou dat niet doorgaan, dan dienen zich weer geheel andere opties aan, die hier niet zijn uitgewerkt. Ook in die zin acht de SMVP het in ieder geval wenselijk besluiten over de herstructurering van de politie uit te stellen tot er duidelijkheid is over het al dan niet doorgaan van de gekozen burgemeester.

Een bestuurslid van de SMVP (H. Wiegel), die de analyses en de conclusies van het standpunt overigens onderschrijft, bepleit dat onder de zes opties die worden gekenschetst voor wat betreft het toekomstige beheer over de politie, wordt opgenomen dat de commissaris der Koningin – als rijksorgaan – wordt aangewezen als korpsbeheerder. Deze suggestie moet worden gezien als versterking van de opties 5 en 6. Op deze wijze kan het regionale bestel grosso modo in stand blijven: een commissaris van de Koningin kan over meerdere korpsen in zijn provincie het beheer voeren. Verder wordt een bestaande autoriteit, die ook overigens zijn taken binnen het politiebestel heeft, tot beheerder benoemd. In de derde plaats wordt een stevige bestuurlijke pendant tegenover het justitiële apparaat gezet. En ten slotte wordt een autoriteit aangewezen die met en ' boven' de burgemeesters in redelijke onafhankelijkheid en objectiviteit de beheerstaken kan uitoefenen.

Nadere informatie is te verkrijgen bij Lodewijk Gunther Moor, directeur SMVP. Het met achtergrondinformatie uitgebreide standpunt is te verkrijgen bij het bureau van de SMVP, tel. 078-614 43 62, e-mail smvp@smvp.nl  De kosten bedragen € 1,00 (exclusief 6% BTW en verzendkosten).