Tijdschrift voor de politie

Ook de Nederlandse politie is eind jaren negentig gestart met het stroomlijnen van de bedrijfsprocessen. Dit was een gezamenlijke inspanning van de korpsen. In de praktijk leidde deze gezamenlijke aanpak tot eenduidigheid in de inrichting van de bedrijfsprocessen, in de invulling van de functie van proceseigenaar, in de veranderstrategie en in de definiëring van de procesinformatie. Door deze eenduidigheid lijkt het alsof de juiste weg wordt bewandeld. Echter in de keuzen die gemaakt zijn voor de inrichting van procesgericht organiseren schuilt een aantal gevaren. Om dit duidelijk te maken wordt eerst aandacht besteed aan de theorie over procesgericht werken en de organisatiestructuur, om vervolgens over te stappen op onze bevindingen in de praktijk. Tot slot worden de risico’s van de door de politie gekozen oplossingsrichtingen behandeld.
 

Theorie procesgericht werken en organisatiestructuur
Bij procesmanagement staat met name het coördinatievraagstuk centraal. In de organisatie-inrichting moet hier dan ook rekening mee worden gehouden. De coördinatie benodigd bij procesmanagement is vooral horizontaal gericht, dwars door de hiërarchie, waarbij communicatie en overleg een belangrijke rol spelen. Er zijn verschillende oplossingsrichtingen mogelijk voor horizontale coördinatie. De varianten zijn in een typologie beschreven. Iedere variant (type) is een laterale relatie, dat wil zeggen een vorm van afstemming die horizontaal door de organisatie gaat. Bij een laterale relatie worden activiteiten van afdelingen in een organisatie dan ook niet gecoördineerd door de beslissingen hierover langs de hiërarchische lijnen (verticaal) te laten lopen. Elk type past bij een bepaalde situatie en heeft een aantal kenmerken. Deze kenmerken zijn: formele bevoegdheden, aansturing van mensen en middelen en de inrichting van communicatie en informatie.²

De typologie bestaat uit vijf soorten laterale relaties waarbij de eerste vorm de meest informele is en de laatste de meest formele oplossing is. De eerste laterale relatie uit de typologie is het direct contact/de virtuele gemeenschap. Hierbij vindt de onderlinge afstemming ad hoc plaats tussen mensen uit verschillende afdelingen van een organisatie of zelfs buiten de organisatie. Er wordt gecoördineerd omdat verschillende mensen een probleem delen en inzien dat het alleen gezamenlijk opgelost kan worden. Niemand heeft formele bevoegdheden om zaken af te dwingen. De tweede laterale relatie is de coördinerende functie. Hier is een aparte functie al dan niet tijdelijk gecreëerd met als hoofdtaak het coördineren van bepaalde activiteiten over afdelingen heen. De coördinator heeft geen formele bevoegdheden en de lijn blijft verantwoordelijk. De derde vorm is de verbindingsarchitect. Naast een lijnfunctie is deze functionaris verantwoordelijk voor het waarborgen van de laterale communicatie en de kwaliteit en verbetering van de te coördineren activiteiten, bijvoorbeeld ten aanzien van bedrijfsprocessen die door verschillende afdelingen lopen. Medewerkers kunnen hierop aangesproken worden, maar formeel kan de verbindingsarchitect geen gezag uitvoeren; de lijn blijft verantwoordelijk. De functionaris wordt veelal ‘proceseigenaar’ genoemd. De integrator is het vierde type laterale relatie. In deze vorm is er sprake van een aparte functie naast de lijn, die gericht is op een bepaald aandachtsgebied. Voorbeelden zijn de accountmanager die verantwoordelijk is voor de klantactiviteiten en de kwaliteitsmanager die de kwaliteit van bepaalde processen managet. De integrator beschikt over sanctiemogelijkheden en budget. Het laatste type laterale relatie is de matrixorganisatie. Bij dit type zijn het proces en de lijn in gelijke mate verantwoordelijk voor het eindresultaat. De proceseigenaar gaat over de procesinrichting en uitvoering en wordt afgerekend op prestatie-indicatoren. De lijnmanager beheert de pool van mensen die de uitvoering van het proces verzorgen.

Om de typologie van laterale relaties te toetsen is een onderzoek uitgevoerd bij de politiekorpsen Brabant Zuid-Oost, Hollands-Midden en Flevoland. Daarnaast heeft het onderzoek ook bij acht ziekenhuizen plaatsgevonden. Startpunt bij het onderzoek was in alle gevallen een interview met de strategische top. Vervolgens zijn afhankelijk van de situatie proceseigenaren, procesmanagers en managers in de primaire organisatie geïnterviewd. Om een goede doorsnede van de verschillende situaties te krijgen, hebben wij bij de keuze van de te onderzoeken organisaties gekeken naar de omvang.
 

Procesgericht werken en organisatiestructuur in de praktijk
Bedrijfsprocessen
Vanuit de toenemende complexiteit heeft de Nederlandse politie gezamenlijk strategische keuzen gemaakt voor de invoering van procesgericht werken. Zo is men in de jaren negentig begonnen met de ontwikkeling van het proces Opsporing. Dit was een gezamenlijke inspanning van de korpsen met als doel om door een gecoördineerde werkwijze de opsporingsresultaten te verbeteren. Door de druk vanuit de politiek en de maatschappij werd de noodzaak om de ‘burger centraal’ te stellen opgevoerd en kreeg het procesgericht werken een extra impuls. Dit verklaart dat het proces Intake, ondanks dat het alleen het begin van de bedrijfsprocessen is, versneld als apart onderdeel is opgepakt. Daarnaast is men verdergegaan met de ontwikkeling van de bedrijfsprocessen Opsporing, Handhaving en Noodhulp. De introductie van het Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie in 2003 en de komst van de gezamenlijke strategie ‘Politie in Ontwikkeling’ in 2005 versterkten de eerder ingezette eenduidige aanpak van de bedrijfsprocessen.
 

Verbindingsarchitect
Ieder korps bepaalt zijn eigen organisatie-inrichting. Ondanks deze vrije keuze, blijkt uit ons onderzoek dat de korpsen voor eenzelfde coördinatiemechanisme hebben gekozen, namelijk de verbindingsarchitect. Deze functie wordt bij de politie proceseigenaar genoemd. De proceseigenaar bij de politie bepaalt hoe het proces verloopt. De lijnorganisatie is verantwoordelijk voor de uitvoering en de implementatie hiervan. De proceseigenaar stuurt alleen mensen aan voor het ontwerpen en inrichten van het proces. Bij de implementatie en de uitvoering van het proces worden de mensen juist door de lijn aangestuurd. De proceseigenaar dient verbetervoorstellen in, maar beschikt niet over een eigen budget. Daarnaast bleek uit het onderzoek dat de korpsen niet over adequate procesinformatie beschikken. Zetten we de kenmerken van de typologie af tegen de invulling bij de vier onderzochte korpsen, dan valt op dat de aspecten lichter van aard zijn dan verwacht zou mogen worden bij de laterale relatie verbindingsarchitect (zie voor de details het overzicht Verdeling van kenmerken over de politiekorpsen³).
De primaire structuur, de indeling in districten, is van invloed geweest op de oplossing voor het ingrijpen in de afdelingen. In drie van de vier korpsen is een districtchef tevens de proceseigenaar van – in dit geval – het proces Intake. Dit is een bewuste keuze geweest om de machtsfactoren mee te nemen in de organisatiestructuur. Het evenwicht in de machtsverhoudingen ontstaat doordat een functionaris zowel lijnmanager als proceseigenaar is. Dit duiden wij aan als het ‘dubbelepettensysteem’. Dit machtsevenwicht in de structuuroplossing wordt verder doorgevoerd in de afdelingen, doordat lijnchefs tevens procesmanager kunnen zijn. Deze procesmanagers zijn verantwoordelijk voor de implementatie en bewaking van de uitvoering binnen een afdeling. Men vindt dat het dubbelepettensysteem een goede oplossing is. Als nadeel wordt genoemd dat deze constructie voor de betrokken functionarissen spanningen oproept. Zij worden al snel in beslag genomen door werkzaamheden vanuit hun lijnfunctie. Terwijl zij, om de procesimplementatie goed te laten verlopen, meer tijd zouden willen besteden aan de rol van proceseigenaar dan wel procesmanager.
 

Implementatie van procesgericht werken
Een eenduidige aanpak blijkt ook uit de veranderstrategie voor procesgericht werken. Deze strategie is bij de onderzochte korpsen vergelijkbaar en heeft als uitgangspunt dat het ontwerp en de ontwikkeling van procesmanagement zo dicht mogelijk bij de lijn moet blijven. De focus bij de verandering is dan ook gericht op de verbinding tussen het proces en de lijn. Top down worden de processen ontwikkeld en de invulling vindt van onderaf plaats door met elkaar te zoeken naar de beste werkwijze in het korps. Zo ontstaan overigens verschillen in de werkprocessen per korps. Men is zich ervan bewust dat houding en gedrag van de mensen belangrijk is en dat langzaam een verschuiving van de focus op de prestatiecontracten naar zingeving plaatsvindt. Daarnaast is men ervan doordrongen dat de omgeving het werk bepaalt.
De implementatie van procesgericht werken vindt min of meer op gelijke wijze plaats. De proceseigenaar ontwikkelt, met behulp van een projectteam en mensen uit de lijn, de verbetervoorstellen. Vanuit een algemeen budget worden de verbeteringen gefinancierd. De lijn en de proceseigenaren bepalen in gezamenlijkheid of er budget toegekend wordt. De implementatie van de verbetering wordt door de lijn met behulp van de procesmanagers zelf geregeld.
 

Communicatie en informatie
De korpsen beseffen dat communicatie en informatie van groot belang is voor de verdere ontwikkeling van procesgericht werken. Bovendien realiseert men zich dat voor de sturing op processen andere informatie nodig is. De processen Intake en Opsporing zijn eerder opgepakt en hebben dan ook vaste overlegstructuren om verbetervoorstellen te bespreken. Deze overleggen zijn zowel landelijk als intern op het korps gericht. De processen Handhaving en Noodhulp zijn bezig met het vormgeven van deze overlegstructuren.
Voor het proces Intake maakt men gebruik van de bestaande informatiesystemen. De prestatie-indicatoren zijn hierin vooral gericht op het eindresultaat. De proceseigenaren zijn bezig met het formuleren van andere indicatoren van dit proces. Wat nog ontbreekt, is de mogelijkheid om vanuit het proces Intake zaken te routeren naar de andere processen en om zicht te houden op de voortgang van het hele bedrijfsproces. Ook is er geen inzicht in de kosten van het proces. Daarnaast wordt het proces Intake via de informatievoorziening ‘opgerekt’ richting de burger. Voorbeelden hiervan zijn de mogelijkheid om via internet aangifte te doen en het gebruik van Burgernet. Tevens wordt de informatie uit de klanttevredenheidsonderzoeken gebruikt voor het managen van het proces. De bedrijfsprocessen Handhaving en Opsporing formuleren inmiddels ook indicatoren. Aanhechting van deze processen aan het proces Intake blijft nog achter in ontwikkeling.
De behoefte om de informatievoorziening uit te breiden is groot. De wensen gaan enerzijds over de sturing van het werk en de bedrijfsvoering. Men denkt bijvoorbeeld aan het inzicht in het hele proces met behulp van indicatoren en normen, inzicht in de kosten van het proces, efficiency en effectiviteit per team en ondersteuning om de prioriteit van de opdrachten te kunnen bepalen. Anderzijds is de informatiebehoefte gericht op nieuwe mogelijkheden die ontstaan door het procesgericht werken. De politie is bezig met de ontwikkeling van functionele specificaties, onder andere door Informatie Gestuurde Politie (IGP). Hierdoor wordt zicht op de ontwikkeling van de inhoud van de opdracht belangrijk en het belang van de uitwisseling van gegevens met andere korpsen en met de partners in de keten neemt toe. Verdergaande informatiebehoefte is gericht op de voorspelbaarheid van gebeurtenissen. Door meer met behulp van de informatie te gaan sturen, worden patronen herkend en ziet men zaken eerder aankomen.
 

Politie versus ziekenhuizen
Zowel bij de politie als bij ziekenhuizen spelen macht en belang een grote rol. Is het bij de korpsen de hiërarchische inslag die de tegenstelling tussen lijn en proces versterkt, bij de ziekenhuizen is zelfs sprake van drie machtsblokken, namelijk de lijnmanagers, de professionals (medisch specialisten) en de procesmanagers. Bij de korpsen heeft deze tegenstelling geleid tot een eenduidige keuze voor de laterale relatie verbindingsarchitect aangevuld met het dubbelepettensysteem. Een aantal ziekenhuizen past voor de horizontale coördinatie de coördinerende functie toe. Dit zijn casemanagers die het proces van de behandeling van de patiënt bewaken en begeleiden. De invulling van deze rol varieert van een medisch opgeleide persoon tot een gastvrouw/-man. Naast de coördinerende functie worden ook nog de andere vormen van laterale relaties door ziekenhuizen gebruikt. Het zijn dan procesmanagers die de processen implementeren en bewaken, en die deels verantwoordelijk zijn voor de uitvoering.
Bij de politie heeft het proces Intake, dat het beginstuk is van de processen, veel aandacht gekregen. Ziekenhuizen daarentegen starten met processen die van ‘patiënt tot patiënt’ gaan. Het begin- en eindpunt ligt soms zelfs buiten de eigen organisatie. Een voorbeeld hiervan zijn de transmurale processen waarbij onder meer huisartsen een rol spelen. De eenduidigheid die de politie heeft aangebracht in de bedrijfsprocessen komt niet bij de ziekenhuizen voor. Men beseft wel het belang van eenduidigheid maar gezien het feit dat de ontwikkeling van procesgericht werken nog maar net is gestart, zijn de ziekenhuizen nog niet zover dat er gezamenlijke initiatieven op dit gebied worden ontplooid.
Net als bij de politie wil men het proces dicht bij de lijn houden. De verdere invulling van de veranderstrategie verschilt per ziekenhuis. Zo troffen wij zowel top-down- als bottom-upbenaderingen aan. Ziekenhuizen pakken de implementatie op verschillende manieren aan. Zo begint het ene ziekenhuis met het maken van bedrijfsplannen en het opstellen van overeenkomsten en het andere ziekenhuis besluit om het ‘direct gewoon te gaan doen’.
De informatievoorziening is net als bij de politie niet gericht op procesgericht werken. De ontwikkeling is vergelijkbaar. Enkele ziekenhuizen hebben informatie over de basissturing als doorlooptijd en ligduur, maar zicht op kosten en opbrengsten is er nauwelijks. Alle ziekenhuizen zijn bezig met het opstellen van de informatiebehoefte en verwachten een doorbraak als het elektronisch patiëntendossier (EPD) beschikbaar komt. Echter voor processturing is meer nodig dan dit hulpmiddel dat gericht is op de individuele patiëntgegevens. Zo is er behoefte aan ondersteuning bij het plannen over de afdelingen heen van mensen en middelen als specialisten, bedden en operatiekamers. Het verschil tussen de ziekenhuizen en de politie is dat de korpsen streven naar een eenduidige inrichting van de informatievoorziening. Uit de vergelijking komt naar voren dat de mate van eenduidigheid bij de politie te maken heeft met de mate waarin er contact tussen de organisaties over dit soort onderwerpen is.
 

Niet achteroverleunen!
De eenduidigheid bij de Nederlandse politie in de definiëring op hoofdlijnen van de bedrijfsprocessen, in de veranderstrategie en in de keuze voor de laterale relatie verbindingsarchitect mag niet leiden tot het genoeglijk ‘achteroverleunen’. Er kleven namelijk ook nadelen aan de gemaakte keuzen voor procesgericht werken en de organisatiestructuur.
 

Dubbelepettensysteem vertraagd
Het besef is aanwezig dat de implementatie van procesgericht organiseren een kanteling van de organisatie inhoudt en dat het vooral om een lange adem gaat. Het gevaar is aanwezig dat door het dubbelepettensysteem de ontwikkeling trager dan noodzakelijk verloopt. Verschillende aspecten spelen hierbij een rol. De proceseigenaar wordt voornamelijk afgerekend op zijn taken in de lijn en in mindere mate op procestaken. Hierdoor ligt zijn belang op de zaken die met de lijn te maken hebben. Het gevolg is dat de lijntaken zo’n groot deel van de dubbelepettijd opeisen dat er onvoldoende tijd en aandacht is voor de implementatie van het proces. Daarnaast bevordert het dubbelepettensysteem het polderen: als ik mij niet met jou bemoei, dan laat je ook mij met rust. Hierdoor worden mogelijk noodzakelijke interventies geremd dan wel vermeden.
 

Processen verschillen per korps
De korpsen zijn zich er van bewust dat eenduidigheid van de bedrijfsprocessen van groot belang is voor de Nederlandse politie. Echter de eenduidigheid van de bedrijfsprocessen is alleen op hoofdlijnen aanwezig. Bij de implementatie van het bedrijfsproces in een korps wordt de detaillering naar eigen inzicht ingevuld. Hierdoor ontstaan per korps verschillen in de onderliggende processen en dit leidt tot andere informatiebehoeften. Het definiëren van de gemeenschappelijke informatiebehoefte gaat hierdoor langzamer en het bereiken van een uniforme informatievoorziening wordt complexer.
 

Informatievoorziening onderweg
In de interviews werd benadrukt dat er andere informatie nodig is voor procesgericht werken. De handelwijze in de praktijk is dat er op losse onderdelen van het proces, zonder zicht op het hele traject te hebben, indicatoren worden benoemd in de hoop dat dit de juiste procesinformatie oplevert. Voor het Intakeproces is de basisinformatievoorziening ingeregeld, al dan niet met kunst- en vliegwerk. De uitbreiding van de informatievoorziening met de verbinding van het proces Intake naar de andere processen en de verbreding van dit proces richting de burger staan aan het begin. Het definiëren van de informatiebehoefte gericht op nieuwe mogelijkheden door procesgericht organiseren is nog in een experimentele fase. Een basisregistratie hebben is één, procesinformatie beschikbaar hebben is echter twee. Overigens wordt, door de strategie om te focussen op de bestaande systemen, de ontwikkeling van procesinformatie niet bevorderd.
 

Niet achteroverleunen!
Uit ons onderzoek blijkt dat de Nederlandse politie op de goede weg is wat betreft de kennis over procesgericht werken en de samenwerking op dit gebied tussen de korpsen. Echter aan de gemaakte keuzen bij het inrichten van procesgericht werken kleeft een aantal gevaarlijke risico’s. Ons advies is dan ook om kritisch te kijken naar de negatieve gevolgen van de eerder gemaakte inrichtingskeuzen. Zorg bij het dubbelepettensysteem voor een balans in lijn- en procesbelangen. Streef bij de verdere detaillering van de bedrijfsprocessen binnen de korpsen ook naar uniformiteit. En, tot slot, bouw de basisprocesinformatie verder uit en geef voor deze ontwikkeling ruimte om te experimenteren in de informatievoorziening.