Tijdschrift voor de politie

Met belangstelling volg ik de ontwikkelingen rond de aanpak van de 'draaideurcriminelen' en de rol van de niet-uitzetbare vreemdelingen hierbij. Het is goed te vernemen hoe de Amsterdamse politie en het Openbaar Ministerie proberen de leefbaarheid in Amsterdam-Centrum te vergroten door het aanpakken van niet-uitzetbare criminele vreemdelingen die de leefbaarheid mede negatief beïnvloeden. Ik kan mij voorstellen dat degenen die in Amsterdam verantwoordelijk zijn voor de openbare orde alle middelen uit de kast halen om de leefbaarheid te vergroten. Naast het strafrechtelijk traject is het instrument van de ongewenstverklaring, ex artikel 67 Vreemdelingenwet 2000, een geëigend instrument als andere methodes niet toereikend zijn geweest.
Met zorg volg ik echter als chef opsporing van de Vreemdelingenpolitie in Rotterdam (is hier iets weggevallen??) met betrekking tot de toepassing op de regelgeving rond de ongewenstverklaringen, ex artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000, die de werking van de ongewenst verklaring dreigen teniet te doen. Deze zorg wordt gedeeld door de handhavers van de openbare orde in andere steden die ook last hebben van draaideurcriminelen die tevens vreemdeling zijn.

'Draaideurvreemdelingen'
Elke stad van aanzien heeft te maken met criminelen die binnen korte tijd herhaaldelijk in aanraking komen met de politie; soms wel meer dan één keer per dag. Zij worden 'draaideurcriminelen' genoemd. Onder hen zijn vreemdelingen die onrechtmatig in het land verblijven, 'draaideurvreemdelingen'. Hoe komt het dat deze vreemdelingen hun illegaal verblijf kunnen bestendigen? Waarom zet de Vreemdelingendienst hen niet uit?
Vreemdelingen die in Nederland worden aangetroffen zonder verblijfsvergunning of zonder ander verblijfsrecht (toeristen e.d.), dienen het land te verlaten. De Vreemdelingendienst zal om redenen van openbare orde vaak overgaan tot uitzetting. De vreemdelingen worden onder dwang overdragen aan grensbewakingsambtenaren (Koninklijke Marechaussee), die zorgen dat zij in een vliegtuig of boot worden geplaatst of hen overdragen aan Belgische of Duitse grensambtenaren. Als dat niet meteen gebeurt, en dat is in bijna alle gevallen, worden de vreemdelingen zolang in bewaring gesteld. Degenen die geen identificatiedocumenten hebben, kunnen nog niet worden overgedragen aan de Koninklijke Marechaussee omdat er geen direct zicht op is dat zij door het ontvangende land zullen worden geaccepteerd. Daar wil men er zeker van zijn dat de uitgewezen reiziger de juiste nationaliteit heeft.
Om dat te weten te komen, vraagt de Vreemdelingendienst de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiger in ons (of in een naburig) land om een afgifte van een noodpaspoort of wel een laissez-passer. Zo'n landsvertegenwoordiger kan echter diverse redenen hebben om zo’n document niet af te geven: de vreemdeling bezit de nationaliteit niet of de vertegenwoordiger is van mening dat de belangen van zijn landgenoot teveel wordt geschaad. Wanneer een vreemdeling daadwerkelijk terug wil, komt het zelden voor dat er geen laissez-passer wordt afgegeven. Er bestaat voor dergelijke kwesties geen bevelslijn tussen de Vreemdelingendienst, Immigratie- en Naturalisatiedienst of Buitenlandse Zaken enerzijds en de buitenlands vertegenwoordiging anderzijds; het heeft meer te maken met politieke verhoudingen en economische belangen.

Verificatie
Sommige vreemdelingen doen er alles aan om uitzetting te voorkomen. Zij proberen de ambtenaren om de tuin te leiden door bijvoorbeeld een valse naam of nationaliteit op te geven. Het opgeven van een valse naam is een methode om een verificatie door de consulaire vertegenwoordiger of ambtenaren in het 'thuisland' onmogelijk te maken. Identificatie door vingerafdrukken heeft soms succes. De vreemde mogendheid moet dan wel een systeem hebben waarbij afgifte van reisdocumenten gekoppeld is aan het tevoren afnemen van vingerafdrukken. Nederland heeft zo'n systeem niet. Het succes kan ook afhankelijk zijn van een strafrechtelijk verleden in het thuisland. Niet zelden gebeurt het dat er pas na jaren een positieve of negatieve uitslag van een verificatieonderzoek binnenkomt. De vreemdeling bevindt zich dan niet meer in bewaring, omdat zijn persoonlijk belang op een bepaald moment zwaarder gaat wegen dan het belang van de Nederlandse openbare orde. De omslag komt in de regel na zes maanden. Deze tijdsspanne is afhankelijk van het gedrag van de vreemdeling: hoe groter de ernst van de ordeverstoring, des te later vindt de omslag plaats. De vreemdeling die ons land per se niet wil verlaten en daartoe onjuiste gegevens heeft verschaft aan 'zijn' landsvertegenwoordiger, weet dat en weigert elke verdere medewerking aan zijn uitzetting. Hij neemt die 'paar maanden' voor lief.
De belangenafweging vindt maandelijks plaats door een bestuursrechter van de Vreemdelingenkamer.

Vreemdelingenbewaring is niet rechtmatig wanneer het doel van die maatregel, de uitzetting, niet in de rede ligt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer het land waarheen de vreemdeling zou worden uitgezet in oorlog is en dit land de enige optie is. De maatregel mag ook niet worden gebruikt uitsluitend om iemand 'van de straat' te houden. Vreemdelingenbewaring is geen straf maar is bedoeld om uitzetting te garanderen. Het vooruitzicht daarop moet dus wel reëel zijn.

Ongewenstverklaring
Vreemdelingen die regelmatig misdrijven plegen en daarvoor worden veroordeeld, kunnen ongewenst worden verklaard. De ongewenstverklaring is een bestuursmaatregel en, zoals het in een rechtsstaat betaamt, gebonden aan de regels van het recht. Daarvoor zijn criteria gesteld waarin de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling zijn meegenomen. De vreemdeling kan zich erbij neerleggen of gerechtelijke procedures beginnen. Na verloop van tijd (in principe na tien jaar) kan hij of zij ook een verzoek doen om de ongewenstverklaring in te trekken. Wil zo’n verzoek worden gehonoreerd, dan mag de vreemdeling zich een lange tijd niet meer schuldig hebben gemaakt aan een strafbaar feit. Bovendien moet hij aannemelijk maken dat hij in die tijd niet in Nederland verbleef. Een beslissing hierover is eveneens gebonden aan de regels van het recht en toetsbaar door de bestuursrechter van de Vreemdelingenkamer. Ook hier geldt: belangenafweging.
Iemand die tot ongewenst vreemdeling is verklaard en toch in Nederland verblijft, is strafbaar en kan worden veroordeeld tot maximaal drie maanden gevangenisstraf of, bij herhaling, zes maanden.
Vreemdelingen die bij herhaling de vreemdelingenwetgeving overtreden, kunnen ook tot ongewenst vreemdeling worden verklaard. De bepaling is juist bedoeld voor hen die bij herhaling weigeren ons land te verlaten of na elke uitzetting weer terugkomen. Deze vorm van ongewenstverklaring is met name bedoeld voor de weigeraars van wie door ervaring is vastgesteld dat vreemdelingbewaring niet tot uitzetting leidt. De Amsterdamse publieke bestuurders maken hiervan – in samenwerking met de minister van Vreemdelingenzaken en Integratie – gebruik in hun strijd tegen de verloedering van het leefklimaat.

Niet-ontvankelijk
Nu dreigt echter het strafrechtelijk circuit het te laten afweten. In sommige plaatsen gebeurt het al. De uitspraak van het gerechtshof Amsterdam op 10 november 1998 (NJ1999/445) heeft daartoe als voorbeeld gediend. Het hof verklaarde het Openbaar Ministerie toen niet ontvankelijk, omdat er sprake was van een situatie waarin de strafrechtelijke vervolging van de vreemdeling op grond van artikel 197 WSr geen strafrechtelijk doel meer diende. Van een dergelijke situatie was sprake doordat de verdachte noch de Nederlandse autoriteiten konden bewerkstelligen, dat de verdachte op legale wijze Nederland verliet. De vreemdeling beriep zich dus op overmacht.

De juristen in het strafrechtelijk circuit verwijten het bestuursorgaan, de minister van Vreemdelingenzaken en Integratie, dat deze niet bij machte is deze categorie ongewenst verklaarde vreemdelingen het land uit te zetten en voelen zich met betrekking tot deze categorie 'de vuilnisbak' van het bestuurlijk falen. Het strafrecht moet immers als een ultimum remedium blijven functioneren.
Anderen huldigen de opvatting is dat uitzetting een straf is en houden daarmee rekening bij het bepalen van de strafmaat. Sommigen willen straf zelfs vervangen door uitzetting. Ook de politie wil soms op deze manier ontkomen aan een lastige strafrechtelijke klus. Die praktijk is een gevolg van een misvatting: vreemdelingenbewaring staat op zichzelf. Men vergeet dan dat vreemdelingenbewaring geen straf is, maar een maatregel die het mogelijk maakt tot uitzetting over te gaan. Als uit ervaring is gebleken dat die mogelijkheid er niet komt, vervalt de rechtsgrond tot vreemdelingenbewaring. Afzien van strafrechtelijke vervolging uitsluitend 'omdat de vreemdeling toch wordt uitgezet' mag geen overweging zijn. Met name bij de 'draaideurvreemdelingen' is proefondervindelijk vastgesteld dat er geen zicht is op uitzetting, zodat de vreemdelingenbewaring onrechtmatig is.
Ten aanzien van bepaalde categorieën vreemdelingen kan zelfs geen rechtmatige uitzetting plaatsvinden wanneer een strafrechtelijk traject tot op bepaalde hoogte niet is afgemaakt.

Het Amsterdamse hof heeft onlangs (14 juli 2003, rolnummers 23/000135-03, 23/004717-02 en 23/004762-02) uitspraken gedaan waaruit blijkt dat het beroep op overmacht door de vreemdeling niet snel gegrond wordt verklaard. Hierdoor kan de Amsterdamse methode voorlopig nog succesvol zijn. Het dreigement van het niet-ontvankelijk verklaren van het Openbaar Ministerie blijft in deze uitspraken echter gehandhaafd wanneer de vreemdeling naar het oordeel van de rechter aannemelijk kan maken dat hij moeite heeft gedaan om uitreispapieren te krijgen. De vraag of de verdachte en de Nederlandse autoriteiten kunnen bewerkstelligen dat de verdachte op legale wijze Nederland verlaat, is nog steeds aan de orde.
Dit is de wereld op zijn kop.

Illegaal
Het is algemeen bekend dat de categorie vreemdelingen waarover wij het hebben, ongedocumenteerd of op andere illegale wijze Nederland is binnengekomen. Zij hebben allemaal de voorgeschreven maatregelen van toezicht, zoals beschreven in de vreemdelingenwetgeving, aan hun laars gelapt. Wanneer zij hierop worden aangesproken, weigeren zij hun identiteit en nationaliteit bekend te maken. Ook doen zij geen moeite om aan identiteitspapieren te komen, zij frustreren zelfs de acties die het bestuursorgaan hiertoe onderneemt. Maar de leefbaarheid in woonwijken gaat mede door hun toedoen sterk achteruit. Vervolgens krijgt de overheid het verwijt dat de vreemdeling niet aan zijn verplichtingen voldoet. De gevolgen komen voor rekening van de Nederlandse samenleving en niet voor de vreemdeling. Die gaat immers vrijuit, doordat hij met succes zich op 'overmacht' heeft kunnen beroepen.
Vergeten wordt dat de vreemdeling ook een eigen verantwoordelijkheid heeft. Dit is uitdrukkelijk in artikel 61 en 62 van de nieuwe Vreemdelingenwet 2000 neergelegd. (De aangehaalde uitspraak van het Amsterdamse hof van 1998 is van vóór deze wet). Dit gegeven mis ik telkens in de discussie over de ongewenst verklaarde vreemdelingen, die weigeren ons land te verlaten. De vreemdeling is in staat geweest Nederland ongedocumenteerd in te reizen (ongevraagd!); dan moet hij ook in staat zijn op eigen gelegenheid zonder tussenkomst van de toezichthouder of het bestuursorgaan uit te reizen. De woorden 'op legale wijze' in de aangehaalde uitspraak is volkomen misplaatst. In bepaalde gevallen wil de overheid hem helpen, maar de verantwoordelijkheid blijft ook dán bij de vreemdeling en komt niet bij de overheid. Hij mag daarbij geen eisen stellen met betrekking tot zijn alternatief, een land waar zijn toelating gewaarborgd wordt, en zijn reisbescheiden. Die had hij ook niet toen hij naar Nederland kwam. Het beroep dat hij kans loopt in het buitenland te worden opgepakt omdat hij zonder papieren reist, is dezelfde kans dat hij in Nederland zonder papieren wordt opgepakt. Hij heeft zichzelf in die 'onmogelijke' situatie gebracht. Daarom komt een beroep op overmacht niet van pas.
De situatie is overigens niet zo 'onmogelijk' als de verdachte die voorstelt. Het komt dus nauwelijks voor dat vreemdelingen zonder papieren, die echt terug willen, tevergeefs een beroep doen op de consulaire of diplomatieke vertegenwoordiging van hun land. Die vertegenwoordigers kijken immers meer naar de belangen van hun land en hun onderdanen dan naar het belang van hun gastland. Voor een groot aantal nationaliteiten is het zelfs voor de vreemdeling succesvoller dat hij zonder bemiddeling van een Nederlandse overheidsdienaar zich bij zijn landsvertegenwoordiger vervoegt dan met bemiddeling. De landsvertegenwoordiger krijgt dan namelijk het idee dat de onderdaan zelf wil en niet wordt gedwongen door een Nederlandse overheidsdienaar.
Nogmaals, betrokkene is in staat gebleken om zonder geldige papieren in te reizen.

Gedogen
In de ontwikkelde strafrechtelijke jurisprudentie kijkt men te veel naar de regelgeving van de oude Vreemdelingenwet. De wetgever heeft de regelgeving bedoeld zoals Amsterdam en de minister van Vreemdelingenzaken en Integratie die nu hanteren. Deze aanpak moet de criminele vreemdelingen doen beseffen dat in Nederland toch niet alles kan of mag. Het moet ertoe leiden dat zo iemand vreemdelingen vervolgens eieren voor hun geld kiest: hij verlaat ons land zoals hij gekomen is of hij werkt echt mee aan zijn retour naar het land van herkomst.
Het zal treurig zijn om te zien hoe een bestuursrechter van de vreemdelingenkamer tot de conclusie moet komen dat een ongewenstverklaring moet worden ingetrokken, omdat de strafrechtspleging in deze zaken strandt. De cirkel is dan rond. Wij hebben een nieuwe groep gedoogde vreemdelingen. En iets gedogen wat niet mag, willen wij niet meer.
Het mag toch niet zo worden dat het bestuursorgaan berust in de aanwezigheid van criminele illegale vreemdelingen? Dat zij de gelegenheid krijgen om in de Nederlandse samenleving te wortelen (als dat niet reeds is gebeurd) en daarom een verblijfstitel moeten krijgen? De overheid behoort zich niet te laten chanteren. Inmiddels is het helaas praktijk dat in zulke gevallen om 'humanitaire redenen' een verblijfsvergunning wordt aangevraagd.

Abstract
In some cases, aliens who repeatedly come into conflict with the law can be declared 'persona non grata' in our country. This means that they are no longer/not able to reside in the Netherlands lawfully. If they are found in the Netherlands despite this, they are committing a crime. Their detection and arrest, as well as the criminal proceedings, are the tasks of officers of the law and the judiciary, with rules of law in the Criminal Code and the Code of Criminal Procedure. An alien who repeatedly violates the legislation on aliens can also be declared an undesirable alien.
Aliens who do not/no longer have lawful residence, but continue to reside in the Netherlands must be deported. This is the task of the supervising officers in accordance with the norms of the 2000 Aliens Act and the General Act on Administrative Law. The Minister for Immigration and Integration has the final responsibility for this.
In some cases it is not possible to deport an alien who has been declared undesirable, for example, because he does not co-operate. Unfortunately, the supervisory body is dependent on co-operation. Jurisprudence developed on the old legislation on aliens too readily assumes that this alien is in an impossible situation: in that case the declaration by the public prosecutor that an alien is undesirable is declared to be inadmissible by the court in the criminal proceedings. In these cases, the administration may be forced to withdraw the declaration. This leaves the possibility for the criminal, often anonymous alien, to apply for a residence permit on 'humanitarian grounds' as a criminal court has established that the alien is in an impossible situation.
In fact, lawyers in the criminal process look at the performance of the administrative or supervisory organ and turn a blind eye when they consider that it is falling short. A lack of understanding of the practice of alien legislation is usually the cause of this. When an alien refuses to leave the Netherlands of his own accord, the supervisory organ hopes that the public prosecutor and the criminal court will adopt an appropriate approach, so that the administration is not forced to tolerate an illegal, anonymous criminal alien or give him a residence permit. In many cases the alien has entered the Netherlands uninvited and without valid papers. Therefore he should also be able to leave without valid papers, without the supervisory organ knowing which country will allow him to enter. Therefore he cannot appeal to force majeure, as he has brought the situation upon himself.
It is often forgotten that the alien himself is responsible for leaving the country, and this responsibility should not be passed to the supervisory or administrative organs with the negative consequences this would have for the environment in the residential area.