Tijdschrift voor de politie

Integriteitsaffaires brengen schade toe aan het imago van de overheid en onderstrepen de noodzaak om proactief en preventief in integriteit te (blijven) investeren. In dit artikel worden twee nieuwe integriteitsinstrumenten beschreven, die toepasbaar zijn binnen alle geledingen van de overheid en daarmee ook binnen het politieveld.
Integriteit is een breed concept en heeft onder meer betrekking op de wijze waarop de structuur van de organisatie en de processen daarbinnen zijn ingericht, op de cultuur alsmede op de geleverde kwaliteit en effectiviteit van de dienstverlening door individuele ambtenaren (‘goed ambtenaarschap’). Binnen het bestek van dit artikel richten wij ons op het aspect bedrijfsvoering: integriteit als een noodzakelijke voorwaarde voor een goede beheersing van de bedrijfsvoering.
 

Integriteit en bedrijfsvoering
Integriteit kan niet als een geïsoleerd onderwerp worden benaderd. Integriteit speelt door alle processen heen. Bij alle contacten die ambtenaren met derden hebben, kunnen risico’s ontstaan op integriteitsinbreuken, zoals corruptie. Tegenwoordig wordt geëist dat de overheid op een open en transparante wijze inzicht geeft in de effectiviteit, doelmatigheid en rechtmatigheid van haar beleid. Daarbij is er ook meer aandacht voor de wijze waarop de overheid haar taken uitvoert. Integer handelen vormt in dit kader een essentieel onderdeel van de sturing en beheersing van de bedrijfsvoering van een organisatie. De bedrijfsvoering wordt aangetast indien integriteit onvoldoende gewaarborgd is. Het voeren van beleid om er aan bij te dragen dat medewerkers integer handelen is dus noodzakelijk voor een goede beheersing van de bedrijfsvoering. Afhankelijk van de organisatiecultuur, -structuur en -processen zal een organisatie invulling geven aan het integriteitsbeleid: de ontwikkeling, toepassing en controle op de uitvoering van het integriteitsbeleid is maatwerk. In deze bijdrage wordt aandacht besteed aan twee recent ontwikkelde integriteitsinstrumenten, die sterk met elkaar samenhangen en gericht zijn op de bedrijfsvoering: het Handboek integriteitsonderzoek en de Handreiking voor een (integriteits)audit.
 

Risicoanalyse
Uitgangspunt van beide instrumenten is de risicoanalyse. Integriteitsbeleid is gericht op de beïnvloeding van het gedrag van medewerkers. Of en zo ja welke maatregelen worden genomen, hangt af van de risico’s die worden gelopen. Het is dus noodzakelijk om eerst de risico’s op integriteitsinbreuken in kaart te brengen door het uitvoeren van een risicoanalyse. Daarbij is het van belang niet alleen van binnenuit naar de organisatie te kijken. Van buitenaf (door degene die wil omkopen, invloed wil uitoefenen) wordt gezocht naar de zwakke plekken van een organisatie, waarna via deze zwakke plekken de organisatie wordt benaderd. Deze zwakke plekken vragen nadrukkelijk om adequate beheersingsmaatregelen. Het wel of niet nemen van een maatregel is een afweging tussen de kans dat het risico zich voordoet, de impact daarvan, de kosten en het uiteindelijke effect van de beheersingsmaatregel. Hierbij moet wel worden bedacht dat beheersingsmaatregelen alleen niet voldoende zijn om de integriteit van de organisatie te waarborgen. Integriteit is vooral een kwestie van cultuur. Er moet dus veel aandacht zijn voor de wijze waarop de cultuur kan worden beïnvloed. Het management van een organisatie vervult hierbij een belangrijke voorbeeldfunctie.
 

Handboek Integriteitsonderzoek
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft de zorgplicht voor een kwalitatief hoogwaardig en deugdelijk openbaar bestuur en een taak bij het nader vorm geven, integreren en stimuleren van het integriteitsbeleid bij de verschillende overheidsinstellingen. De minister vervult een coördinerende rol voor de integriteit van het openbaar bestuur. De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) is een van de onderdelen van het ministerie BZK. In het kader van zijn wettelijke taak ontplooit de AIVD een aantal activiteiten op integriteitsgebied, waaronder het ontwikkelen en ter beschikking stellen van het Handboek Integriteitsonderzoek.1 Het betreft een instrument waarmee het integer functioneren van een (overheids)organisatie bevorderd kan worden. Het Handboek is een herziening van een eerdere uitgave. Mede op basis van de opgedane ervaringen met de vroegere versie is het handboek vernieuwd en geactualiseerd.
In het handboek is een risicoanalyse opgenomen die uit drie fasen bestaat. In Fase A van het onderzoek brengen managers de kwetsbaarheden binnen hun eigen organisatieonderdeel in kaart. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen kwetsbare handelingen (KH) en organisatorische kwetsbaarheden (OK). Een voorbeeld van een KH is de omgang met vertrouwelijke informatie. De KH zijn functiespecifiek, terwijl de OK zich richten zich op organisatiebrede kwetsbaarheden, zoals de kwaliteit van het werving- en selectietraject. In Fase B brengt een in te stellen projectgroep de bestaande weerbaarheid in kaart. Daaronder wordt verstaan het geheel van (formele) regels, procedures, voorschriften, werkinstructies, beleid en overige structuurmaatregelen, die bijdragen aan het zo goed en integer mogelijk laten functioneren van de organisatie. In Fase C worden voorstellen gedaan waarmee eventuele ‘gaten' in de weerbaarheid kunnen worden gerepareerd. Immers, indien er kwetsbaarheden zijn die niet of onvoldoende worden ‘afgedekt’ door procedures en (beleids)maatregelen, dan is er sprake van concrete integriteitsrisico’s. Naast het doen van aanbevelingen die rechtstreeks voortvloeien uit het onderzoek is het van belang het onderwerp integriteit structureel te borgen binnen de organisatie en regelmatig vervolgonderzoeken (audits) te houden. Daartoe wordt aansluiting gezocht bij het door het ministerie van Financiën ontwikkelde audit instrument,¹ genaamd ‘Integriteit bij het Rijk; een handreiking voor een audit’.²
 

Handreiking voor de uitvoering van een integriteitsaudit
Om de effectiviteit van de maatregelen die in het kader van het integriteitsonderzoek zijn genomen periodiek te kunnen beoordelen, kan gebruik worden gemaakt van het auditinstrument. Een audit geeft een oordeel over de opzet en de werking van de integriteitsmaatregelen. De auditor kan hierbij op basis van de risicoanalyse beoordelen of de genomen maatregelen in opzet voldoende zijn om de gesignaleerde risico’s te beheersen. Daarnaast kan de auditor nagaan of de genomen maatregelen voldoende bekend zijn in de organisatie en ook de gewenste werking hebben. De auditor zal op basis van zijn onderzoek aanbevelingen doen voor de verbetering van het integriteitsbeleid.
De handreiking voor de uitvoering van integriteitsaudits biedt een kader voor zowel het management dat opdracht geeft tot het uitvoeren van een integriteitsaudit als voor de auditor die deze opdracht krijgt. Het is een multidisciplinair onderzoek onder leiding van een accountant, omdat deze onafhankelijk is, onderworpen aan eigen gedrags- en beroepsregels en omdat hij beschikt over een beproefde methodiek. De accountant kan het echter niet alleen: in het auditteam zal bijvoorbeeld ook iemand van personeelszaken vertegenwoordigd moeten zijn, aangezien personeelszaken een van de aandachtsgebieden is van integriteitsbeleid.
In de handreiking wordt op gestructureerde en geïntegreerde wijze ingezoomd op vier aandachtsgebieden: organisatie/cultuur, administratieve organisatie/interne controle, personeelsbeleid en beveiligingsbeleid. Per aandachtsgebied zijn toetspunten opgenomen die de organisatie kan nalopen om te bekijken of het integriteitsbeleid adequaat is ingevuld. Het toetsingskader kan bij iedere organisatie worden gebruikt. Het relatieve belang van de toetspunten wordt bepaald door de uitgevoerde risicoanalyse. De audit zal daardoor voor iedere organisatie op een verschillende manier moeten worden ingevuld. Afhankelijk van de bestaande risico’s binnen de organisatie zal op bepaalde processen meer en op andere minder nadruk komen te liggen. Het management is vervolgens verantwoordelijk voor de samenhang tussen de gebieden zodat een evenwichtig, gestructureerd integriteitsbeleid ontstaat. Voor elk van deze gebieden kan een organisatieonderdeel worden aangewezen dat primair verantwoordelijk is voor beleidsontwikkeling en -uitvoering op het desbetreffende gebied.

-De uitvoering van integriteitsaudits was bij de rijksoverheid nog geen gemeengoed. Wel is een aantal initiatieven ontplooid om de departementale auditdiensten te stimuleren en audits uit te voeren naar opzet en werking van het integriteitsbeleid. Door de parlementaire enquête bouwnijverheid is een en ander in een stroomversnelling terechtgekomen. Integriteitsaudits zullen standaard bij de departementen worden uitgevoerd. Inmiddels is de handreiking gebruikt voor de uitvoering van integriteitsaudits bij de vier bouwdepartementen (VROM, Defensie, LNV en V&W). De ervaringen met de handreiking zijn positief. Er is een herziene versie van de handreiking verschenen, waarin op een aantal punten verbeteringen zijn aangebracht naar aanleiding van de ervaringen van de vier bouwdepartementen. Ook is rekening gehouden met ontwikkelingen in het kader van nieuwe plannings- en controlinitiatieven zoals ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’ (VBTB) en de uitvoering van het ‘Kwaliteitsplan auditfunctie Rijksoverheid’³ (de omvorming van accountantsdiensten naar auditdiensten).
 

Relatie tussen de beide instrumenten
-Hoewel beide instrumenten onafhankelijk van elkaar kunnen worden toegepast, is de meerwaarde vooral gelegen in de complementariteit. Het integriteitsonderzoek kan primair gezien worden als een initiële risicoanalyse (nulmeting) die de organisatie zelf kan uitvoeren. Daartoe worden talrijke praktische voorbeelden en tools aangereikt die dit vergemakkelijken. De audit is vooral gericht op het mogelijk maken van een reguliere controle van de op basis van de risicoanalyse genomen maatregelen. In onderstaande figuur is de samenhang tussen beide instrumenten schematisch weergegeven.

 
Integriteitsprincipes
Integriteit is een noodzakelijke voorwaarde voor een gezonde bedrijfsvoering. Het voeren van een actief en professioneel integriteitsbeleid is daarnaast van belang omdat de schade die een integriteitsaantasting teweegbrengt steeds groter wordt; er is sprake van een multipliereffect. Onderstaande integriteitsprincipes zijn daar debet aan:
– Een integriteitsaantasting die zich voordoet binnen een enkel onderdeel van de overheid straalt algauw uit naar andere onderdelen waardoor ook het vertrouwen van de burger in de overheid als geheel verloren kan gaan (het uitstralingsprincipe).
– ‘Kleinere’ integriteitsaantastingen leiden doorgaans tot grotere – ten minste als er geen correctiemechanisme is dat in werking treedt (het principe van de glijdende schaal).
– Niet-integer gedrag van een of enkele medewerkers lokt – ook hier weer onder de voorwaarde dat er geen correctiemechanisme in werking treedt – soortgelijk gedrag uit bij anderen (het principe van besmettelijkheid).
Incidenten versus systeemfouten
De beschreven instrumenten zijn preventief van aard en niet gericht op het opsporen van niet-integere personen en het onderzoeken van specifieke integriteitsincidenten, maar op het in kaart brengen van de – vanuit integriteitsoptiek – kwetsbaarheden in de organisatie (risicoanalyse) en het versterken van de weerbaarheid. Ze zijn gericht op het verbeteren van het integriteitssysteem. Systeemfouten kunnen aanzetten tot structurele (grootschalige en veelvuldige) integriteitsschendingen. ‘There will always be some ‘bad eggs’ in the public service as there are anywhere else in society. But perhaps more worrying than ‘bad people’ are ‘bad systems’.⁴

Antwoord op de discrepantie tussen beleid en uitvoering
Het hebben van integriteitsbeleid is belangrijk, maar minstens zo belangrijk is het dat medewerkers de daarvan afgeleide regels en procedures ook daadwerkelijk kennen én toepassen. Een van de centrale conclusies van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid is dat integriteitsbeleid veelal een spreekwoordelijke ‘papieren tijger’ is en dat er sprake is van een discrepantie tussen het beleid op papier en de beleving en naleving ervan in de werkelijkheid. De kracht van het integriteitsonderzoek en de audit is dat zij inzicht verschaffen in de mate waarin de medewerkers de regels kennen en toepassen en in hoeverre zij effect sorteren. In de praktijk blijkt het daar nogal eens aan te schorten.
 

Garanties, kansen en verzachtende omstandigheden
Het toepassen van het Handboek Integriteitsonderzoek en de uitvoering van integriteitsaudits bieden geen absolute garantie voor de integriteit van de organisatie. De kans dat integriteitsschendingen zich voordoen, wordt hiermee wel kleiner. Bovendien kan het een belangrijke rol spelen in de publieke opinie over de integriteitschending. Het oordeel over een schending zal immers anders luiden als de overheidsorganisatie er van tevoren aantoonbaar veel aan heeft gedaan om de kans op een integriteitsinbreuk te verkleinen.
 

Abstract
Attacks on integrity occur in all branches of government, so too within the police organisation.
Integrity is a sine qua non when it comes to the confidence citizens have in public administration in general and in how the police apparatus functions in particular.
Affairs which bring integrity into question damage the government’s image and underline the need to (continue) investigating integrity in a pro-active and preventative manner.
In the article "New instruments for integrity management", attention is paid to two recently developed integrity instruments: the "Integrity Study Manual; a guide to the preventive self-analysis of vulnerable spots within government organisations" and the audit instrument "State Integrity; an auditing aid".
Although neither instrument was designed exclusively for the police organisation, they are certainly applicable here or can at least serve as a source of inspiration!
Both instruments are of a preventive nature and, therefore, do not focus on tracking down dishonest individuals and investigating specific incidents involving integrity, but on charting the vulnerable spots – from an integrity angle - in the organisation and increasing resilience. They focus on improving the integrity system. The instruments are highly complementary. The integrity study can be viewed primarily as an initial risk analysis (zero measurement), which the organisation can conduct itself. For this purpose, numerous practical examples and tools are provided, which simplify this process. The main focus of the audit is on facilitating regular checks of the measures taken on the basis of the risk analysis and, in this way, ensures that integrity within the organisation is safeguarded on a permanent basis.
Another strength of the integrity study and audit is that they provide insight into the degree to which the staff are familiar with and apply the rules; in practice, it is appears to be precisely here that the trouble can lie.