Ongelijkwaardigheid als veiligheidsthema

In onze samenleving is de variatie in levensstijlen de afgelopen decennia sterk toegenomen. Mensen bepalen – veel meer dan vroeger – zelf hoe zij willen leven. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de samenstelling van huishoudens. Het gezin met een vader, moeder en kinderen is al lang niet meer de enig denkbare vorm. Dit is ten dele het gevolg van positieve ontwikkelingen – mensen kiezen hun eigen samenlevingsvorm – maar hangt deels ook samen met ontwikkelingen die als negatief gekenschetst kunnen worden, zoals een toename van het aantal echtscheidingen. Levensbeschouwing is een ander voorbeeld. Waar vroeger de keuzes voor het individu beperkt waren, zien we nu een enorme variatie aan levensopvattingen. Met andere woorden, mensen zijn steeds minder ‘gelijk’ en dit maakt het samenleven er niet altijd eenvoudiger op.

De overheid staat voor de opgave de toegenomen variatie zodanig ‘te organiseren’ dat veilig maatschappelijk verkeer niet in het gedrang komt. Binnen de Nederlandse rechtsstaat is daarbij een belangrijk uitgangspunt dat de vrijheid van de een niet ten koste mag gaan van de vrijheid van de ander, en dat de belangen of opvattingen van sommigen niet zwaarder mogen wegen dan die van anderen.

In haar missie ‘Waakzaam en dienstbaar staan voor de waarden van de rechtsstaat’ verwijst de Nederlandse politie expliciet naar de rechtsstaat. ‘Staan voor de waarden van de rechtsstaat’ betekent ook dat de politie in het geweer komt als deze waarden in het gedrang (dreigen te) komen. Niet voor niets heeft de RKC ongelijkwaardigheid – de aantasting van gelijkwaardigheid – nadrukkelijk als veiligheidsthema benoemd.

Er is sprake van zowel een directe als een indirecte relatie tussen ongelijkwaardigheid en veiligheid. Bij discriminatie bijvoorbeeld spreek je van een directe relatie. Daar waar ongelijkwaardigheid kan worden gezien als een risicofactor voor veiligheid, kun je spreken van een indirecte relatie; het vergroot de kans op bedreigingen van vrede en veiligheid of, concreter, op overlast, verstoring van de openbare orde, criminaliteit en polarisering. Want als de menselijke waardigheid van de een meer gewicht krijgt dan die van de ander, en/of als de vrijheid van de een belangrijker is dan die van de ander, ontstaan ongewenste en ongerechtvaardigde tegenstellingen tussen mensen. Door de verscherping van dit soort tegenstellingen neemt de sociale samenhang in de samenleving af. Er kunnen spanningen ontstaan tussen (groepen) mensen waarmee de kans op conflicten toeneemt. De ervaring van structurele ongelijkwaardige behandeling kan er ook toe leiden dat (groepen) mensen zich niet langer verbonden voelen met de (rechts)gemeenschap, met alle negatieve gevolgen voor orde en veiligheid van dien.

Strategische verkenning

Bij nieuwe thema’s is altijd de eerste vraag: waar hebben we het over, wat is de definitie? Bij geen van de veiligheidsthema’s is er vooraf sprake van een heldere en consistente definitie. Tegelijkertijd heeft iedereen wel een gevoel bij waar het ongeveer over gaat. De definitie van een begrip hangt ook af van waar die definitie voor bedoeld is. Want hoe je het probleem definieert, heeft consequenties voor de aanpak ervan. Dit in gedachten hebbend, is ervoor gekozen de strategische verkenning te laten uitvoeren door een gemengd team van onderzoekers, beleidsadviseurs en executieve politiemedewerkers. Bovendien zijn nadrukkelijk vertegenwoordigers van veiligheidspartners bevraagd. Het doel van de verkenning is niet een wetenschappelijke beschouwing over het onderwerp, maar een solide basis voor het formuleren van een aanpak van ongelijkwaardige behandeling van (groepen) mensen door de politie, samen met veiligheidspartners. Hoe dat vorm en inhoud moet krijgen, is niet op voorhand duidelijk. Een belangrijke vraag is welke andere partijen bemoeienis met ongelijkwaardigheid (moeten) hebben en hoe de politie zich ten opzichte van hen positioneert. Wat neemt de politie voor haar rekening en waar zijn andere spelers aan zet? Antwoord op deze vragen vereist een omschrijving van ongelijkwaardigheid die kan helpen bij de formulering van een gemeenschappelijke visie en doelstellingen over de aanpak van ongelijkwaardigheid.

Ongelijkwaardigheid: wat is het eigenlijk?

Ongelijkwaardigheid wordt vaak in een adem genoemd met ongelijkheid. Het zijn echter verschillende begrippen. Ongelijkheid verwijst naar verschillen tussen mensen, bijvoorbeeld op grond van sekse, ras, religie, seksuele geaardheid, leeftijd, culturele afkomst, financiële situatie, enz. Ongelijkwaardigheid gaat vooral over de waardering van die verschillen. Ongelijkheid is soms expliciet gebaseerd op een negatieve waardering van (groepen) mensen over andere (groepen) mensen, bijvoorbeeld het (neo)nazisme. Ongelijkheid kan ook feitelijk optreden, maar onbedoeld zijn, bijvoorbeeld een test bij sollicitatie die ooit ontworpen is voor mensen met een Nederlandse achtergrond. In beide gevallen is de ongelijkheid ongewenst en spreken we over ongelijkwaardigheid.

Niet alleen het feit dat mensen achtergesteld zijn is daarbij van belang, maar ook het mechanisme van achterstelling waardoor ongelijkheid ontstaat, wordt bestendigd of zelfs versterkt. Sociale uitsluiting is hier het kernbegrip. Bij sociale uitsluiting gaat het om maatschappelijke processen die ertoe leiden dat mensen niet mogen, niet kunnen of niet willen meedoen. Het kan bijvoorbeeld gaan om de dominante cultuur op de werkvloer, die verhindert dat vrouwen een volwaardige rol in de organisatie spelen, of die belemmeringen opwerpt voor leden van minderheidsgroepen. De politiecultuur wordt wel eens als zodanig gekarakteriseerd.2 Maar, het kan ook gaan over structurele achterstelling van omvangrijke groepen in de samenleving.

We komen nu tot de volgende definitie.
Ongelijkwaardigheid betreft ongewenste ongelijkheid, al dan niet in strijd met de wet, die veelal mede wordt veroorzaakt door en kan leiden tot processen van sociale uitsluiting, en waarbij sprake is van maatschappelijke risico’s en veiligheidsrisico’s.

Deze definitie is breed; een scala aan partijen kan zich aangesproken voelen. Om te bepalen wie in de aanpak welke stappen onderneemt, is een verdere structurering aangebracht. In navolging van het door de RMO ontwikkelde ongelijkheidsspectrum3 worden in het rapport drie domeinen van ongelijkwaardigheid onderscheiden: expliciete ongelijkwaardigheid, dreigende ongelijkwaardigheid en beheerste ongelijkwaardigheid. Verschillende verschijningsvormen vragen om een verschil in aanpak, voor de politie en door anderen. Bovendien: hoe staan we er nu voor en welke lessen trekken we daaruit?

Expliciete ongelijkwaardigheid

Expliciete ongelijkwaardigheid gaat over situaties van ongewenste ongelijkheid of ongelijke behandeling die als achtergrond hebben dat mensen andere mensen niet als gelijkwaardig beschouwen. Dit uit zich bijvoorbeeld in het discrimineren van mensen op bijvoorbeeld de arbeidsmarkt. Deze vorm van ongelijkwaardige behandeling is in strijd met de wet en dus strafbaar. In dit domein vallen ook misdrijven waarbij de menselijke waardigheid met voeten wordt getreden, zoals huiselijk geweld en uitbuiting van kwetsbare groepen (bijvoorbeeld ongedocumenteerden), ‘gewone’ misdrijven met een discriminatoir karakter en alle grondvormen van discriminatie. Vanwege het criminele karakter is duidelijk dat ten minste repressief optreden met gebruik van het straf- en bestuursrecht is aangewezen.

Uit de verkenning blijkt dat de aanpak van expliciete ongelijkwaardigheid, zoals discriminatie, uitbuiting en huiselijk geweld, door de politie en veiligheidspartners als bestuur en OM al langere tijd aandacht krijgt. Wel komt naar voren dat het wenselijk is dat partijen meer prioriteit geven aan de daadwerkelijke aanpak van deze delicten. Daarnaast is het wenselijk dat zij beter zicht krijgen op welke groepen kwetsbaar zijn voor bijvoorbeeld uitbuiting. Ongedocumenteerden (‘illegalen’) springen hierbij in het oog omdat deze groep nauwelijks bescherming van de overheid geniet en bovendien moeilijk te lokaliseren is. Veiligheidspartners blijken lang niet altijd hetzelfde beeld te hebben. Bovendien baseren zij zich veelal op verschillende informatie(bronnen). Dit geldt bijvoorbeeld in de aanpak van discriminatie en van ‘gewone’ misdrijven, zoals vernieling, diefstal en brandstichting, waarbij discriminatie mede een drijfveer is. Verbetering van de informatie-uitwisseling en informatiesturing tussen veiligheidspartners is dan ook een belangrijke voorwaarde om te komen tot een meer integrale aanpak.

Dreigende ongelijkwaardigheid

Dreigende ongelijkwaardigheid betreft situaties van ongewenste ongelijkheid of ongelijke behandeling die niet direct het gevolg zijn van negatieve waardering van groepen mensen door andere (groepen) mensen. Bijvoorbeeld: onderwijs dat erop gericht is iedereen gelijke kansen te geven, maar dat onbedoeld kinderen uit minderheidsgroepen minder kansen biedt. Bij dreigende ongelijkwaardigheid gaat het dus om ongelijkwaardige behandeling die niet strafbaar is, maar wel maatschappelijk ongewenst, onder meer vanwege maatschappelijke risico’s en veiligheidsrisico’s. Sociaaleconomische factoren zoals werk en inkomen, wonen en onderwijs (bijvoorbeeld voortijdig schoolverlaten en schooluitval) spelen hier een rol. Zij kunnen ten grondslag liggen aan bijvoorbeeld segregatie, marginalisering en stigmatisering. Dreigende ongelijkwaardigheid heeft vaak geen directe relatie met veiligheid. Maar maatschappelijke risico’s kunnen wel veiligheidsrisico’s met zich meebrengen. In dit domein kunnen veel partijen verschillende stappen ondernemen om de maatschappelijke en veiligheidsrisico’s te verminderen.

De verkenning leert dat twee situaties van dreigende ongelijkwaardigheid vooral aanleiding moeten zijn voor optreden van de overheid: situaties waarin de verschillen tussen groepen groter worden en waar er sprake is van opeenstapeling van problematiek, waardoor bepaalde groepen disproportioneel in de problemen komen. Veiligheidspartners zouden met elkaar vooral dergelijke situaties moeten identificeren en aanpakken om de maatschappelijke en veiligheidsrisico’s terug te dringen. Dat kan vanuit drie invalshoeken: gebied, groep of issue. In het eerste geval wordt per gebied (buurt, wijk, stadsdeel) gekeken naar factoren die – vooral in combinatie – leiden tot ongelijkwaardigheid. Dit onderstreept het belang van buurtgericht werken door de politie; van buurtregisseurs (wijkagenten), en van actief wederkerig communiceren met burgers. Intensievere samenwerking met alle betrokken partijen – zoals in de recent in Amsterdam ingestelde buurtveiligheidsteams – , verhoogt de kans op succes.

In het tweede geval gaat het om het identificeren van bepaalde categorieën of groepen die te maken hebben met bijvoorbeeld werkloosheid, slechte huisvesting en onvoldoende kwalificaties voor de arbeidsmarkt. Vooral het tegengaan van overlast en criminaliteit bij jeugdigen vraagt aandacht. Versterking van de programmasturing (ketenunits, veiligheidshuis) is hier belangrijk. Ook heeft de politie een belangrijke signalerende en adviserende functie richting veiligheidspartners als het gaat om (sociaaleconomische) achterstandsposities.

Een derde benadering is die van het benoemen van specifieke issues. Een aansprekend voorbeeld hiervan is de aanpak van schoolverzuim en -uitval in Amsterdam. Hierin trekken schoolleiding, leerplichtambtenaren en de politie gezamenlijk op. Achterliggende gedachte is dat schoolverzuim en -uitval op korte termijn zorgen voor overlast op straat en op langere termijn voor het ontbreken van kwalificaties van mensen voor de arbeidsmarkt, wat op zich weer een voedingsbodem is voor ongelijkwaardigheid. Deze gezamenlijke aanpak is recent ontwikkeld en zal krachtig moeten worden voortgezet.

Of dreigende ongelijkwaardigheid werkelijkheid wordt, hangt mede af van de organisatie en werkwijze van overheidsinstellingen. Dit is een van de lessen uit de rellen in de Franse banlieus in 2005. Voor de politie – en voor haar veiligheidspartners – geldt dat de dienstverlening voor iedereen toegankelijk moet zijn. Verder kan de politie burgers meer betrekken bij haar werkwijze. Bijvoorbeeld door ze actief te informeren, te consulteren via zogenoemde burgerpanels en door ze daadwerkelijk te laten participeren. Belangrijk is wel dat deze activiteiten geïntegreerd worden in ‘de lijn’ van de organisatie. Want elke politiemedewerker zou moeten weten wat er op straat speelt; niet alleen de buurtregisseur.

Van belang is dat de politie iedere schijn van etnische selectiviteit (ethnic profiling) in haar werkzaamheden vermijdt. Want dat is onaanvaardbaar vanuit het normatief uitgangspunt (‘staan voor de waarden van de rechtsstaat’), het draagt niet bij aan een beter resultaat en het vergroot de kans op polarisatie in de samenleving. In haar communicatie dient de politie terughoudend te zijn in het benoemen van (etnische) dadergroepen. Zij moet ervoor waken bij te dragen aan de suggestie dat etniciteit of cultuur een verklaring is voor wangedrag. De verkenning laat juist zien dat het gaat om andere factoren die – in tegenstelling tot etniciteit of cultuur – wel degelijk zijn te beïnvloeden.

Beheerste (on)gelijkwaardigheid

Het derde domein is dat van gewenste ongelijkheid door erkenning van gelijkwaardigheid. Hoewel er hier idealiter geen sprake is van ongelijkwaardigheid, duiden we dit domein aan met beheerste ongelijkwaardigheid, omdat dit vraagt om permanente aandacht en om een instrumentarium om dit principe overeind te houden. Het gaat vooral om vormen van pluralisme: culturele verschillen worden geaccepteerd, maar normatieve oordelen zijn niet volledig uitgesloten. In een pluriforme samenleving vormen groepen mensen een diverse gemeenschap, waarin voortdurend discussie is over waarden. Bij beheerste ongelijkwaardigheid staat de goed functionerende pluriforme samenleving centraal. Erkenning van en rekening houden met culturele verschillen is belangrijk bij deze vorm van ongelijkwaardigheid. Dit vraagt blijvende aandacht. Dat geldt ook voor het realiseren van een divers samengestelde organisatie.

De verkenning laat zien dat voor de politie als frontlinie-organisatie in hoge mate geldt dat het bevorderen van gelijkwaardigheid vraagt om kritische reflectie op de eigen organisatie en werkwijze. Dat geldt ook voor veiligheidspartners. Om een pluralistische werkwijze te kunnen hanteren, moet de politie vaststellen welke waarden onderhandelbaar zijn en welke niet. In deze lijn past het in praktijk brengen van de visie ‘Politie voor een ieder’4. Diversiteit binnen de politie behoeft meer aandacht. Een divers samengestelde politieorganisatie vergt inspanningen op het gebied van instroom, doorstroom en behoud van mensen uit specifieke doelgroepen.

De toenemende variatie in levensstijlen van de afgelopen decennia stelt eisen aan de politiecultuur, maar vooral ook aan de opleiding, aan hoe medewerkers worden uitgerust om morele oordelen te kunnen vormen en aan het leiderschap. Dat gaat verder dan alleen het inleven in andere culturen. Uiteindelijk moeten alle politiemedewerkers, het leiderschap voorop, de vaardigheden en het inlevingsvermogen hebben om met ‘de ander’ om te gaan.

De verkenning maakt inzichtelijk dat ogenschijnlijk losstaande issues als discriminatie en uitbuiting, radicalisering en polarisatie, ethnic profiling, diversiteit en multicultureel vakmanschap samenhang krijgen vanuit het perspectief van ongelijkwaardigheid. Diversiteit en multicultureel vakmanschap zijn vanuit dit perspectief geen speeltjes van politiek of beleid, maar essentiële randvoorwaarden voor de aanpak van expliciete en dreigende ongelijkwaardigheid in de samenleving.

Frank Hoogewoning en Auke van Dijk zijn verbonden aan de denktank Agora Politie & Veiligheid van de Politie Amsterdam-Amstelland. Ilana de Wild is chef bureau beleid bij hetzelfde korps en was projectleider van de verkenning naar ongelijkwaardigheid. Bernard Welten is korpschef Amsterdam-Amstelland en portefeuillehouder Politie in Ontwikkeling in de RKC

Foto: Roel Dijkstra