Tijdschrift voor de politie

Digitale slotgracht 
Het begrip nodale oriëntatie houdt sinds zijn intrede de gemoederen bezig. Bij het verschijnen van de visienota Politie in ontwikkeling opende het NOS-journaal –doelende op de nodale oriëntatie– met de mededeling dat de Nederlandse politie Orwells 1984 tot haar nieuwe handboek zou verheffen. Dit was mede ingegeven door het beeld van de digitale slotgracht rond de grote steden dat tijdens de presentatie van de visienota was opgeroepen. Een beeld dat verwees naar de in PIO voorgestelde, nieuwe benaderingswijze van de politie gericht op – door technologie ondersteunde – controles op de knooppunten (nodes) van stromen van mensen, goederen, geld en informatie.

Er zijn meer voorbeelden van deze wijze van interpreteren van het begrip nodale oriëntatie. Bakker  stelt bijvoorbeeld dat in de uitwerking van de nodale oriëntatie het accent niet moet liggen op de infrastructuur en de knooppunten daarin, maar op het monitoren van stromen, zoals het KLPD dat al geruime tijd in zijn repertoire heeft, terwijl Van Tol  het begrip nodale oriëntatie juist verbindt aan het controleren op knooppunten in verkeersnetwerken. Ook de recente studie van Bekkers  c.s. springt in het oog. Hierin ligt de focus op het typeren van netwerken van stromen van mensen, goederen, energie, kapitaal, informatie en communicatie, en de aanknopingspunten die dat biedt voor interventies door bijvoorbeeld de politie. Deze benaderingen vormen weliswaar een uitwerking van wat in PIO wordt aangeduid als nodale oriëntatie, maar kunnen daarmee zeker niet worden gelijkgesteld. Het gaat in de genoemde gevallen om een veel beperktere interpretatie dan in PIO is beschreven. In de eerste plaats, omdat men voorbijgaat aan het gegeven dat in PIO de nodale oriëntatie nadrukkelijk wordt geplaatst binnen het gebiedsgebonden werken. Van belang hierbij is dat gebiedsgebonden meer is dan alleen het lokale schaalniveau. De nodale oriëntatie is dan ook wezenlijk iets anders dan een gerichtheid op verschillende soorten van stromen, zoals verkeersstromen, geldstromen of goederenstromen. In de tweede plaats, omdat nodale oriëntatie wordt losgemaakt van lokale oriëntatie, terwijl in PIO beide oriëntaties nadrukkelijk onderdeel vormen van één operationeel concept. Onze stelling is nu juist dat de combinatie van beide elementen het antwoord is van de politie op de uitdagingen van de informatie- en netwerksamenleving .

Territoriaal en functioneel
De organisatie van de politie, of breder die van de veiligheidszorg, bestaat uit een combinatie van functionele en territoriale organisatie. In de territoriale organisatie, het gebiedsgebonden werken, wordt de politietaak integraal uitgevoerd binnen wijken of buurten. Voor alles wat het niveau van de wijk of buurt overstijgt, is de organisatie functioneel. Duidelijk voorbeeld is de opsporingsfunctie die in handen is van rechercheonderdelen en van bijzondere opsporingsdiensten. De combinatie van enerzijds gebiedsgebonden en integraal en anderzijds functioneel en specialistisch maakt de communicatie tussen de verschillende onderdelen van de politietaak (bijv. toezicht en handhaving aan de ene kant en opsporing aan de andere kant) problematisch.

In PIO wordt beschreven dat het dominante perspectief van gebiedsgebonden politiewerk in toenemende mate onder druk staat als gevolg van criminogene factoren: grote mobiliteit, anonimiteit en het in betekenis afnemen van traditionele grenzen (ontgrenzing, deterritorialisering). Deze factoren hebben als consequentie dat een eenzijdige gerichtheid op de leefomgeving (de wijk) in toenemende mate ontoereikend is om veiligheidsproblemen effectief te bestrijden. Binnen de territoriaal georganiseerde politie is er daarom behoefte aan een aanvulling op de lokale oriëntatie. Een perspectief waarin wordt onderkend dat de veiligheid van plaatsen heden ten dage vrijwel niet meer los kan worden gezien van wat er elders in de wereld gebeurt, omdat plaatsen in toenemende mate verbonden zijn met stromen en netwerken.

Stromenland
In PIO wordt aangehaakt bij de denkbeelden van Manuel Castells over de informatie- en netwerksamenleving. Castells  maakt onderscheid tussen twee werelden, namelijk de space of flows (stromenland) en de space of places. Zijn stelling is dat het stromenland in toenemende mate aan belang wint, omdat sociale processen meer en meer worden bepaald door stromen van mensen, goederen, geld en informatie. Dat geldt ook voor criminaliteit en terreur. Castells contrasteert het stromenland met de gebiedsgebonden (fysieke) leefomgeving met daarin belangrijke plaatsen zoals de wijk, de stad, de ‘marktplaats’ en andere ontmoetingsplaatsen. Deze leefomgeving wordt, aldus Castells, steeds meer beïnvloed door het stromenland. De verbinding tussen beide werelden wordt gevormd door wat Castells ‘nodes’ (knooppunten) noemt. Dit zijn fysieke plaatsen waar strategisch belangrijke functies zijn gelokaliseerd. Sommige van deze plaatsen zijn belangrijker dan andere, afhankelijk van de positie die ze innemen binnen een netwerk. Verschuivingen binnen het netwerk van stromen kunnen tot gevolg hebben dat plaatsen hun positie verliezen en in verval raken. Let wel: essentieel bij Castells is dat deze nodes meer zijn dan een kruispunten van stromen in een netwerk, zoals een vervoersnetwerk of een communicatienetwerk. Het zijn de verknopingen tussen de (wereldwijde) stromen en geografisch bepaalde plaatsen. Anders gezegd: het zijn de plekken waar netwerken worden geaard. Dit is weergegeven in figuur 1.

[Figuur 1]

De wisselwerking tussen de leefruimte en stromenland is in toenemende mate bepalend voor het karakter van onveiligheid, maar biedt tegelijkertijd aanknopingspunten voor de bestrijding daarvan. De vraag is dan dus: hoe ziet het politiewerk eruit als je je rekenschap geeft van de consequenties van stromenland? Vanwege de toenemende verwevenheid van plaatsten en stromen, kiest de politie in PIO binnen het gebiedsgebonden werken naast een oriëntatie op plaatsen tevens een oriëntatie op de verknopingen tussen stromen en plaatsen: de nodale oriëntatie. In eerste instantie krijgt deze vorm en inhoud door aandacht van de politie voor de infrastructuur waarover stromen zich begeven.

Nodaal als neologisme voor de politie
Een klein uitstapje naar de ontstaansgeschiedenis van PIO. De term nodaal is binnen de Nederlandse politie een novum. Dat berust op een bewuste keuze van de Projectgroep Visie op de politiefunctie, die PIO het licht deed zien. De term is sinds de jaren '60 bekend binnen het vakgebied van de sociale geografie. Binnen deze discipline kent men het begrip nodale regio: een gebied met een centrale plaats die in economisch, bestuurlijk en sociaal-cultureel opzicht geldt als machtscentrum voor het omringende gebied . Waar het om gaat is dat deze centrale plaats en wat daar gebeurt niet kan worden begrepen zonder de positie van die plaats in een groter geheel (zijn verzorgingsgebied) in ogenschouw te nemen. Het gaat dus zowel om de plek op aarde (de locus) als om de plaats die deze plek op aarde inneemt op een kruispunt van stromen of in een netwerk (de locus als nodus).

De keuze om de term nodaal te verbinden aan de nieuwe benaderingswijze in PIO is ingegeven door het feit dat er behoefte was aan een woord dat een territoriale connotatie kent en geen functionele, en dat bovendien niet verwijst naar een organisatieonderdeel. Dat maakte woorden als controlepolitie of infrastructuurpolitie ongeschikt. Nodale oriëntatie en lokale oriëntatie zijn immers beide benaderingswijzen die moeten worden toegepast binnen de territoriaal georganiseerde Nederlandse politie.

Mertens  slaat de spijker op de kop wanneer hij stelt dat het begrip ‘nodale oriëntatie’ de aantrekkelijkheid heeft van een nieuw woord en dat de bedoeling van de introductie van dat nieuwe woord is om een nieuw concept van werken te doen ontstaan. Dat nieuwe concept van werken bestaat eruit dat de politie bij het bevorderen van veiligheid niet alleen kijkt wat er op een bepaalde plaats aan de hand is, maar ook oog heeft voor de positie van die plaats in een groter geheel van stromen van mensen, goederen, geld en informatie. Maar daarmee houdt het verhaal niet op. De territoriale benadering en het kijken vanuit zowel lokaal als nodaal perspectief heeft betrekking op de volledige politietaak bestaande uit handhaving, opsporing, noodhulp en signaleren & adviseren. Deze taakelementen moeten volgens PIO in onderlinge samenhang (integraal) worden uitgevoerd.

Dat is meer dan alleen kijken naar kruispunten van verschillende, functioneel afgebakende stromen, zoals verkeersstromen en goederenstromen, zoals Bakker beschrijft. Dat constateert –in navolging van Peters¬– ook Mertens waar hij erop wijst dat het bij lokaal/nodaal om meer gaat dan het definiëren van een nieuw focaal gebied (het stromenland) naast de klassieke wijk. Het gaat tevens om een andere manier van kijken naar de werkelijkheid: niet vanuit een vaststaand handelingsrepertoire, maar vanuit vooraf benoemde problemen . Zonder dat kan de positie van een plaats in een netwerk immers niet worden geduid. Wat knooppunten zijn, is dus afhankelijk van het veiligheidsprobleem in kwestie en de netwerken die voor de aanpak van dat probleem relevant zijn. Daarbij kan het gaan om fysieke netwerken of virtuele netwerken of om een combinatie van beide. Dit is in de figuren 2 en 3 in beeld gebracht.

[Figuur 2]

[Figuur 3]

Vooralsnog echter wordt nodale oriëntatie binnen de Nederlandse politie vooral in verband gebracht met technologische toepassingen als ANPR  bij controles op het wegennet . In feite gaat het om verbeteringen van bestaand repertoire met behulp van nieuwe technologie . Dat is een belangrijke stap voorwaarts. En, voor wie goed kijkt, zijn er inmiddels ook mooie voorbeelden te vinden van een operationele invulling van de lokale/nodale oriëntatie toegepast op verschillende taakvelden. Zo kijken de Regiopolitie Rotterdam-Rijnmond en het KLPD bij het maken van criminaliteitsbeeldanalyses niet langer uitsluitend naar de door de politie zelf vastgelegde historische cijfers, maar proberen zij ontwikkelingen te voorspellen door te kijken naar de verbindingen die Rotterdam heeft met het achterland, bijvoorbeeld via de binnenvaartroutes, om vervolgens te kijken welke ontwikkelingen zich stroomopwaarts (tot aan Constànta aan de Zwarte Zee) afspelen in de wetenschap dat die tezijnertijd hun invloed kunnen hebben op de veiligheid in en om Rotterdam. In Amsterdam-Amstelland onderzoekt men of het optreden tegen ongewenste situaties in het Wallengebied in Amsterdam effectiever wordt door niet alleen te kijken wat er plaatselijk gebeurt, maar nadrukkelijk ook oog te hebben voor de positie van het gebied in grotere stromen van mensen (vrouwenhandel), goederen (drugs, wapens), geld (witwassen) en informatie. Dat betekent ook dat binnen het korps nauwere banden worden gelegd tussen de toezicht en handhaving (territoriaal georganiseerd in wijkteams) en de opsporing (functioneel georganiseerd in rechercheonderdelen).

Babylonische spraakverwarring
Vanwaar dan toch de Babylonische spraakverwarring die Miltenburg en Bakker willen bestrijden? Als men – geheel in het teken van de huidige tijd – het woord nodaal (nodal) in de zoekmachine Google ingeeft, dan levert dat verwijzingen naar onder andere nodal governance in de betekenis die daar door de criminoloog Clifford Shearing aan is gegeven. In die gedachte wordt de politie gezien als een van de vele knooppunten binnen veiligheidsnetwerken, waarbij policing ook door andere organisaties dan de politie wordt verricht. Kortheidshalve verwijzen we naar wat Miltenburg en Bakker hierover in dit tijdschrift hebben geschreven . Dat gaat over iets anders dan wat in PIO met nodale oriëntatie wordt bedoeld, constateert Bekkers c.s.   en zo constateren ook Miltenburg en Bakker zelf. Merkwaardig is dan ook dat zij vervolgens voorstellen om het begrip nodaal zowel in te perken (te definiëren) als te verruimen. Enerzijds bepleiten zij inperking door nodaal synoniem te laten zijn met genetwerkt; een benadering die ook Boutellier  kiest waar hij spreekt over de nodale orde. Anderzijds willen ze verruiming door onder het Nederlandse woord nodaal ook de werkwijze te scharen waarin de politie functioneert als één van de knooppunten binnen veiligheidsnetwerken. Merkwaardig bovendien, omdat Bakker en Miltenburg hierbij haastig voorbijgaan aan het feit dat de laatstgenoemde werkwijze in PIO terug te vinden is als policing of communities en programmasturing, waarbij overigens niet expliciet naar het model van Shearing wordt verwezen. Als er dus al spraakverwarring heerst, dan is die vooral een gevolg van de poging om twee (min of meer) dezelfde etiketten te plakken op wezenlijk verschillende begrippen.

De kern van het verschil
Hebben de nodale oriëntatie uit PIO en nodal policing à la Shearing dan helemaal niets met elkaar te maken en zitten Miltenburg en Bakker volledig op het verkeerde spoor? Dat is niet het geval. Weliswaar gaat het om twee verschillende begrippen, maar in beide gevallen gaat het om pogingen de consequenties van de informatie- en netwerksamenleving voor het terrein van de veiligheidszorg te duiden. Het essentiële verschil is dat lokaal/nodaal uit PIO vooral gaat over de vraag WAAR de politie zich moet begeven, terwijl het model van nodal policing draait om de vraag HOE we daar organisatorisch vorm aan geven. In figuur 4 is de positie van de verschillende concepties van nodaal weergegeven. De eerste kolom verwijst naar de vraag waar de politiefunctie moet worden uitgeoefend. De tweede kolom laat zien hoe instrumenten uit PIO, meer in het bijzonder policing of communities en programmasturing daarin een plek moet krijgen in zowel het lokale als het nodale gebied.

[Figuur 4]

Bakker  betitelt de wijkagent terecht als de meest 'nodale' politieambtenaar. Deze vormt immers in zijn of haar wijk een knooppunt in een netwerk van publieke en private instanties en geeft daarmee invulling aan wat Shearing nodal policing noemt. De wijkagent werkt lokaal en denkt nodaal in de betekenis van 'genetwerkt'. Als we dit in navolging van Miltenburg en Bakker  in een formule proberen uit te drukken, dan luidt die veiligheid=lokaal*nodal. Dat is echter maar een deel van het verhaal. Hoewel in PIO het belang van de wijkgerichte benadering wordt onderstreept, wordt tegelijkertijd geconstateerd dat deze benadering alleen niet langer toereikend is om veiligheid van plaatsen te garanderen. Daarom wordt in PIO gepleit voor een nodale oriëntatie als noodzakelijke aanvulling op de lokale oriëntatie: werk nodaal en denk in termen van netwerken oftewel veiligheid=nodaal*nodal. Opgeteld luidt de formule dan: Veiligheid=(lokaal+nodaal)*nodal.

Hoe verder?
In PIO is gepostuleerd dat met de combinatie van de lokale en de nodale oriëntatie tegemoet gekomen kan worden aan de uitdagingen van de informatie- en netwerksamenleving binnen de veiligheidszorg. In hoeverre dit daadwerkelijk het geval is, moet blijken uit de operationele initiatieven van korpsen. Daarbij moet het dan wel gaan om initiatieven waarin plaatsen worden gekoppeld aan stromen, waarin verschillende actoren worden gemobiliseerd rond een knooppunt en waarbij het niet gaat om specialistisch controleren (bijvoorbeeld verkeerswetgeving), maar om generalistisch controleren (meervoudig kijken: verkeer, milieu, belasting, openstaande boetes etc.). Concreter betekent dit dat politie en partners op basis van een veiligheidsvraagstuk bepalen waarnaar ze gaan kijken, waar ze dat gaan doen en waarom ze dat juist daar willen doen. Vervolgens is aan de orde wat de verschillende betrokken partijen daadwerkelijk waarnemen en welke betekenis ze daaraan geven en last but not least, welke interventiemogelijkheden zich aandienen. Dergelijke initiatieven dienen vooral te worden beoordeeld op hun effectiviteit, dus op de mate waarin ze bijdragen aan het oplossen van de geconstateerde problemen en daarmee bijdragen aan het vergroten van veiligheid op plaatsen. Dat is de manier voor de politie om ook in de genetwerkte samenleving haar handelingsvermogen –als basis voor haar legitimiteit– te behouden.