Tijdschrift voor de politie

Het jaar 2002 markeert een trendbreuk met de geleidelijke ontwikkeling en professionalisering van de jaarplancyclus die sinds de invoering van de nieuwe politiewet in1993 gaande was (zie kader). De lokale en landelijke overheid krijgen meer invloed op de output van de politie. Dit werd voor het eerst duidelijk op 26 september jl.,  toen B en W van Rotterdam het programma 2002-2006 presenteerde. In oktober 2002 verscheen vervolgens het veiligheidsprogramma van het kabinet Balkenende I, getiteld 'Naar een veiliger samenleving', dat het veiligheidsbeleid tot 2006 schetst. Opvallend is dat het kabinet aangeeft 'de Rotterdamse aanpak' voor ogen te hebben bij het uitvoeren van de nota.
 

Convenant
Beide programma's beschrijven tot in detail welke activiteiten de politie dient te verrichten. Via het sturen op de output grijpt het bestuur in feite rechtstreeks in op de tijdsbesteding van de politie; een keuze die tot nu toe veel meer bij de politieleiding lag. De kabinetsnota spreekt bijvoorbeeld over een toename van het aantal door de politie bij justitie aan te dragen zaken (80.000 meer in 2006), het verhogen van het aantal staande houdingen en het vergroten van het toezicht op bepaalde risicovolle plaatsen. Daarnaast hebben de procureurs-generaal eind februari 2003 een concrete instructie gegeven dat alle zaken met bekende daders in behandeling moeten worden genomen. Ten slotte spreekt het Rotterdamse collegeprogramma bijvoorbeeld over één preventieve fouilleringsactie per maand, het jaarlijks aanbrengen van 5600 verdachten van geweld bij het OM en een onderzoek op basis van elke vuurwapentip en elk geconstateerd vuurwapenbezit.
In de regeringsnota wordt  deze centrale beïnvloeding van de inzet van de politie vormgegeven door een (in dit veld) nieuw sturingsinstrument: het convenant. Via landelijke en regionale convenanten wordt de gewenste output (in sommige gevallen het resultaat) geconcretiseerd. Het landelijk convenant, getiteld: 'Landelijk kader Nederlandse politie 2003-2006', staat bol van de concrete inspanningsverplichtingen. Er is sprake van een hoger percentage tijdig afgehandelde rechtshulpverzoeken, stijging van het aantal uit staande houding voortgekomen boetes en transacties en een ziekteverzuim van maximaal acht procent. Voor de prestatiebeloning van de korpsen die is gekoppeld aan deze resultaatafspraken wordt vooralsnog twee procent van het politiebudget vrijgemaakt. De ondertekening van het landelijk  convenant vond op 15 februari plaats; de regionale convenanten moeten voor 1 juli 2003 zijn afgesloten.
En dan is er de discussie over de individuele prestatiebeloning van korpschefs, die oplaaide na het bekend worden van de randvoorwaarden bij de aanstelling van de nieuwe korpschef van Flevoland. Vervolgens werd in de media de link gelegd tussen individuele prestatiebeloning van korpschefs of korpsbeheerders en het halen van afspraken uit de het landelijke convenant. In december 2002 werd de discussie toegespitst op de vraag in hoeverre de politie invloed kan hebben op de resultaten op het gebied van veiligheid. Dit was een voorproefje van de bezwaren die de korpsbeheerders uitten tegen het landelijk convenant. Begin januari 2003 bleek dat de politieleiding 'om' was: men ging akkoord met een landelijk convenant, op voorwaarde dat ook andere partijen (OM, gevangeniswezen) werden aangesproken. De nieuwe tekst van het landelijk convenant vermeldt echter niets over een individuele prestatiebeloning van korpschefs of korpsbeheerders.
 

Maatschappelijke onvrede
De zeer concrete bemoeienis van de landelijke en soms ook plaatselijke overheid met de output van de politie kan worden gezien als een harde ingreep in het functioneren van de politie. Een belangrijke reden hiervoor is naar onze mening het al lange tijd gevoelde bestuurlijk onvermogen om grip te krijgen op wat de politie doet. Er zijn voorbeelden bekend van bestuurders – van politieministers tot burgemeesters – die aangeven zich minder te kunnen bemoeien met wat de politie doet dan zij zouden willen. Uit onderzoek komt naar voren dat de invloed van de bestaande beleids- en beheerscyclus maar ook de lokale sturing op het functioneren van de politie beperkt is. Interessant is dat dit in feite ook binnen de politie is onderkend. Op dit moment wordt binnen de Nederlandse politie een nieuw systeem voor capaciteitsmanagement ingevoerd. Aan de basis van dit systeem ligt een document uit 2000, waarin wordt geschetst hoe planning en inzet van politiemensen zich verhouden tot de beleidscyclus. Het blijkt dat hiertussen geen enkele samenhang wordt gezien. Er bestond en bestaat in feite op landelijk en lokaal niveau een bestuurlijk sturingssysteem dat nauwelijks invloed heeft op wat de politie feitelijk doet. Dat moest een keer misgaan.
Een belangrijke rol speelt ook de maatschappelijke onvrede die vorig jaar tot een climax  kwam. Dit signaal is uiteraard opgepakt door de politiek. Het lijkt erop dat de hierdoor gevoelde druk op bestuurlijk niveau heeft geleid tot actie, waarbij zorgvuldig is getracht de vernieuwingen door te voeren met behoud van het bestaande politiestelsel.
Ten slotte: parallel aan deze ontwikkelingen is bij de politie integraal management ingevoerd. Het gevolg hiervan is dat de leiding – van hoofdcommissaris tot inspecteur – zich concentreerde op (interne) beheersmatige zaken zoals kwaliteitsbeleid, formatiebeheer en financiën en zich minder sterk richtte op de operationele resultaten op het gebied van veiligheid. Ook in beoordelingen in veel korpsen kwam het aspect 'behalen operationele resultaten in de externe omgeving' niet voor.

Met de komst van het landelijk convenant en het Rotterdamse collegeprogramma is een nieuwe toon gezet. De politie zal, in beginsel met de bestaande capaciteit of een beetje meer, veel meer concrete producten van een van te voren gespecificeerde soort moeten leveren. Dit riep bij ons de volgende vragen op:
n Helpt outputsturing wel om het veiliger te maken?
n Wat betekent de vraag om meer output voor de (overblijvende) arbeidscapaciteit voor andere taken en doelstellingen?
n Hoe kan de politie blijven voldoen aan de dubbele vraag om meer output én betere resultaten?
 

'Perverse' effecten
Helpt outputsturing wel om het veiliger te maken?
In M&O gaf prof.mr.dr. J.A. de Bruijn vorig jaar op grond van literatuuronderzoek een opsomming van de positieve en negatieve (De Bruijn spreekt van 'perverse') effecten van outputsturing (zie tabel 1). 
[tabel 1]
Hij verklaart de perverse effecten van outputsturing bij de overheid uit het feit dat deze organisaties zogenaamde 'multi value-producten' leveren, die rechtdoen aan verschillende waarden, die vaak in coproductie totstandkomen. Een school moet bijvoorbeeld zoveel mogelijk leerlingen laten afstuderen, maar ook zo goed mogelijk en in een goed pedagogisch klimaat. Outputsturing reduceert het multi value-karakter tot een single value-karakter en kijkt alleen naar het kwantificeerbare deel van de prestatie. Er wordt geen rekening gehouden met het feit dat de gemeten prestaties het effect zijn van coproductie. Outputmeting is daarmee een armoedige manier van oordeelsvorming.
Als alternatief voor outputsturing noemt De Bruijn processturing, waarbij meer wordt gekeken naar het professionele proces van tot standkoming van de output. De procesbenadering onderkent dat er meer maatstaven mogelijk zijn voor dezelfde prestatie en gaat uit van een dialoog tussen actoren over die maatstaven. Een deskundige 'reviewer' gaat met een professional in discussie over zijn of haar wijze van omgaan met zich voor doende knelpunten. Als voorbeeld geeft De Bruijn een beschrijving van een wijkagent (!) die door zijn chef bevraagd wordt over zijn interventies in een wijk tijdens een rondgang door die wijk. Ook aan processturing zijn nadelen verbonden, waarop wij hier niet in zullen gaan. Wel noemen wij nog het pleidooi van De Bruijn om outputsturing hand in hand te laten gaan met processturing om de effectiviteit van organisaties completer in beeld te brengen. Op grond van het betoog van De Bruijn menen wij dat een waarschuwing op zijn plaats is jegens de nu ingeslagen richting. Het focussen op eendimensionale outputsturing brengt het gevaar met zich mee dat de politie aan haar nieuwe opdrachten voldoet, maar dat ondertussen een deel van de maatschappelijke problematiek waarop de politie (en haar partners) eveneens een antwoord dienen te formuleren, onaangeroerd blijft.
 

Capaciteitsprobleem
Wat betekent de vraag om meer output voor de (overblijvende) arbeidscapaciteit voor andere taken en doelstellingen?
Een tweede vraag die opkomt bij de toenemende outputsturing betreft de vraag waar de politie de capaciteit vandaan dient te halen om de (extra) output te kunnen leveren. Extra output betekent immers extra productie die met het bestaande (arbeids)potentieel geleverd dient te worden. Het zou naïef zijn om te denken dat prioriteiten gesteld kunnen worden zonder posterioriteiten te benoemen. Hoewel, in de nota Naar een veiliger samenleving stelt het kabinet dat de politie, net als de rijksoverheid, doelmatiger dient te gaan werken. Om deze doelmatigheid te verhogen, denkt het kabinet onder andere aan het terugdringen van het ziekteverzuim maar ook aan het overdragen van politietaken aan anderen en het verminderen van inzet bij evenementen.
Het lastige is echter dat de extra productie op dit moment al zeer concreet is gespecificeerd terwijl de hiervoor benodigde capaciteit nog in veel vager termen is benoemd. Een echte doorrekening van de benodigde capaciteit ontbreekt, net als de winst (en het tijdpad waarin die winst beschikbaar komt) die de voorgestelde effectiviteitverhogende maatregelen zouden moeten opleveren.
Hiervoor hebben wij al aangegeven dat in de bestaande beleidscyclus de koppeling aan arbeidscapaciteit pas onlangs in een aantal korpsen totstandgekomen is. Zolang de korpsen zich nog aan het ontwikkelen zijn op dit onderdeel en consequenties van nieuwe taken of prestaties zich dus nog niet eenvoudig laten doorvertalen naar de benodigde (arbeids)capaciteit, zal een strak harnas nauwelijks passend te maken zijn.
Maar zelfs wanneer de politie op een minder formele manier een vertaalslag gaat maken van gevraagde (extra) prestaties naar de dagelijkse uitvoering, is het niet moeilijk zich een voorstelling te maken van het feit dat dit ten koste zal gaan van bepaalde andere taken. Wanneer wordt gekozen voor een projectmatige aanpak, zal de capaciteit ten laste gaan van het potentieel dat in de 24-uurscyclus beschikbaar is voor dienstverlening aan de burger. Dit betekent dus: langer wachten op assistentie of het beëindigen van hulpverlening voor bepaalde incidenten. Valt de keus op het 'wegzetten' van de extra prestaties binnen de 24-uurs dienstverlening, dan zal in dat geval de extra surveillance op probleemplekken of aandacht voor nazorg in het gedrang kunnen komen. Worden de wijkagenten bij de extra controles betrokken, dan betekent dit verminderde inzet voor de probleemgevallen in wijken en buurten. Extra taken voor de politie betekent, zeker op korte termijn, verminderde activiteiten in het bestaande werkveld.
 

Keuzes
Hoe kan de politie blijven voldoen aan de gecombineerde vraag om meer output én betere resultaten?
Politiewerk impliceert inzet van mensen (en middelen) om resultaten in de buitenwereld te bereiken. Het management van de politie heeft de taak om keuzes te maken voor methodieken waarbij via inzet van mensen, die resultaten bereikt worden. In de huidige ontwikkeling gaat het bestuur deels op de stoel van de politieleiding zitten en maakt daar al de operationele keuzes met betrekking tot de inzet van de politie. (In het collegeprogramma van Rotterdam is het aantal aan te houden geweldsplegers benoemd en wordt gesteld dat er elke maand een fouilleringsactie dient plaats te vinden). Hetzelfde gebeurt binnen de politieorganisatie. De top schrijft steeds vaker gedetailleerd en uniform voor, zonder oog te hebben voor lokale verschillen, hoe capaciteit in de teams moet worden ingezet en welke output moet worden gegenereerd. Betekenen de huidige ontwikkelingen met betrekking tot de sturing van de politie dat de politieleiding (van korpschef tot teamchef) nu buiten spel staat? Wij menen van niet. Hoewel de situatie een beetje de indruk geeft dat 'de leiding de wacht heeft aangezegd gekregen', bieden de huidige ontwikkelingen ook nieuwe kansen. Op dit moment is er maximale aandacht voor veiligheid en het functioneren van de politie. Die aandacht kan positief worden aangewend en benut. Dat noopt tot een coping strategy, die de kansen en risico's van de nieuw ingeslagen weg onderkent en leidt tot het beoogde einddoel: effectiever werken aan veiligheid en leefbaarheid.
 

Omgaan met de nieuwe werkelijkheid
Deze coping strategy houdt ten eerste in: erkennen dat de politieke context is zoals die is, en onderkennen dat de manier waarop de politie in het verleden heeft geacteerd, heeft bijgedragen aan de huidige onvrede over veiligheid in de samenleving. Dat betekent dat 'meer van hetzelfde' niet zal leiden tot het gewenste resultaat. Het gaat er nu om te leren van het verleden en in deze dynamiek met lef opnieuw positie te kiezen om een maximale meerwaarde voor de samenleving te hebben.
Het eerste aspect van deze trendbreuk ontstaat wanneer de politie (samen met bestuur en justitie) het aandurft om vooral voor lokale prioriteiten te kiezen en minimaal aandacht te besteden aan van boven komende 'eisen' die lokaal niet als probleem gelden. Hiervoor zijn soms moed en bestuurlijke en politiële ongehoorzaamheid nodig. Wanneer de politie samen met het Regionaal College een band weet te smeden om in de samenhang tussen de gemeentelijke integrale aanpak en de aanvullende inzet van de politie en justitie de capaciteit volledig in te zetten op de lokale problemen, zal dit zonder meer leiden tot een verhoging van de tevredenheid van burgers in de wijken van Nederland. Zij zijn uiteindelijk bepalend bij de nationale oordeelsvorming over het functioneren van de politie en daarmee op de druk vanuit de politiek om beter te presteren.
Het tweede aspect is het terugnemen van de regie op het bereiken van resultaten: zelf vernieuwende strategieën ontwikkelen om problemen in de buitenwereld op te lossen en daar alle energie op richten. Het is de kunst om de gevraagde output te genereren met behulp van die effectieve strategieën, zodat er rust komt op het politieke front. Door outputsturing creatief in te zetten bij het werken aan veiligheidsresultaten (bijvoorbeeld verkeerscontroles nabij probleemplekken), worden beide belangen gediend. Verwacht mag worden dat als de gewenste output gehaald wordt en de situatie in de buitenwereld verbetert, er meer ruimte komt om weer van uit de politie zelf te werken aan resultaten. Daarvoor is het wel nodig dat werken aan resultaten echt – van hoog tot laag – op het vizier van de politie blijft. Het is zaak dat de politie zelf weer de verantwoordelijkheid neemt in het vertalen van gewenst resultaat naar actie.
Hierbij dient wel gewaakt te worden voor een al te simplistische aanpak: de politie kan en mag niet als enige organisatie verantwoordelijk worden gehouden voor een veilige samenleving. Uit tal van ervaringen blijkt dat een integrale, probleemgerichte werkwijze effectief is. Het is zaak de aanpak van veiligheidsproblemen vorm te geven vanuit goede analyses, criminologisch onderzoek en bewezen best practices.
Het derde aspect is dat de politie haar personele vermogen beter dient te gaan beheren: door het hanteren van een goed capaciteitsmanagement moet de politie enerzijds duidelijk maken welke taken zij verricht en wat de 'kostprijs' is van de bestaande en de gewenste extra activiteiten en producten. Anderzijds zal de politie in eigen huis de planning en inzet van medewerkers zakelijker en gerichter vorm dienen te geven. De cirkel tussen te bereiken resultaten, planning van aanwezigheid en daadwerkelijke activiteiten van medewerkers op straat, gevolgd door terugkoppeling en evaluatie dient (eindelijk) gesloten te worden. Dit zal mogelijk tot gevolg hebben dat een aantal interne activiteiten (tijdelijk) op een laag pitje gezet dient te worden. Dit impliceert ook dat interne beheersmatige vernieuwing moet worden afgewogen tegen de noodzaak om meer resultaten te bereiken in de buitenwereld (stoppen met 'steeds er nog wat bij te doen', bijvoorbeeld: kwaliteitsbeleid, competentiemanagement, allerlei vaardigheidstrainingen, diversiteitstrainingen, interne themadagen en conferenties).  Dit capaciteitsmanagement geldt ook de politiemanager zelf: ook hij of zij kan zijn tijd maar een keer besteden. De tijd lijkt rijp om de bakens te verzetten van beheers- en managementtaken naar leiding geven aan het bereiken van resultaten in de buitenwereld. De vraag 'waar zijn mijn mensen vandaag waarom mee bezig?' dient scherper op het netvlies van elke leidinggevende te komen.

[kader]
In deel 2  gaan wij in op een praktische vertaling van deze benaderingswijze.

Literatuur
Braun, D. (1999) 'Sturingsperikelen in de politieorganisatie'. Een verkennende antropologische studie, Amsterdam, VU.
Bruijn, J.A. de (2002) 'Outputsturing in publieke organisaties'. In: M&O, Tijdschirft voor organisatiekunde en sociaal beleid, nr. 3, mei/juni 2002, blz. 5-21.
Gemeente Rotterdam (2002) Collegeprogramma 2002-2006 Het nieuwe elan van Rotterdam… en zo gaan we dat doen'. Via www.rotterdam.nl.
Ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie (2002) Veiligheidsprogramma 'Naar een veiliger samenleving'. Via www.minbzk.nl.
Projectteam CMS (2001) Capaciteitsmanagement. Een beschrijving van de capaciteitsmanagementcyclus van de Nederlandse politie en de functionaliteit van een systeem ter ondersteuning daarvan. Versie 2.05, 15 maart 2001.
Terpstra, J. (2002) Sturing van politie en politiewerk. Een verkennend onderzoek tegen de achtergrond van een veranderende sturingscontext en sturingsstijl, Enschede: IPIT/Politie en wetenschap.
Torre, E.J. van der (1999) Politiewerk. Politiestijlen, community policing, professionalisme, Alphen aan den Rijn: Samsom.
Waalwijk, M.W.C. van (2003) 'Let's take our chiefs back' in Tijdschrift voor de politie. Nummer 1 / 2, jan./feb. 2003.
‘Geen ondertekening van prestatiecontract’, de Volkskrant,14 januari 2003.

 [kader]
Beleidscyclus: van Beleidsplan Nederlandse Politie naar Collegeprogramma en Convenant
Tegelijk met de nieuwe politiewet trad in 1993 de landelijke beleids- en beheerscyclus formeel in werking. De meerjarige thema's uit het BNP en een bottum-up prioritering vanuit de korpsen vormden de basis voor de jaarlijkse beleidsplannen van de korpsen. In de plannen werden de prioriteiten gesteld en de doelstellingen verwoord en vaak ook doorvertaald naar doelstellingen van onderdelen van de korpsen (districten, centrale diensten). Door de jaren heen werden de te bereiken doelen steeds preciezer en meetbaarder geformuleerd. Onlangs is een aantal korpsen begonnen ook een koppeling te maken van benodigde arbeidscapaciteit aan de te behalen doelstellingen. Hierdoor werden de keuzes in de prioriteitsstelling nog explicieter.
Resultaten werden veelal benoemd in termen van een vermindering van het aantal aangiften of meldingen van bepaalde typen strafbare feiten (bijvoorbeeld woninginbraak of drugsoverlast), het maximaal percentage aan overtreders van een bepaald feit (bijvoorbeeld bestuurders met teveel drank op), of het aantal processen-verbaal (bijvoorbeeld voor het rijden door rood licht).
Een algemeen gegeven was dat de jaarplannen, op voorzet van de politie en vervolgens vastgesteld door het Regionaal College, de vertaalslag maakten van landelijke of lokale prioriteit naar te bereiken doelstelling in het betreffende jaar. In de afgelopen jaren is onderzoek gedaan naar het functioneren van deze beleidscyclus en de wijze waarop deze doorwerkt in de dagelijkse praktijk van politiemensen. Zonder volledig te willen zijn, noemen wij in dit kader de onderzoeken van Terpstra (2002), Braun (1999) en Van der Torre (1999). Uit deze onderzoeken kwam een aantal punten van kritiek naar voren op de invloed en de effectiviteit van de beleidscyclus. Grote invloed op de systematiek had dit tot nu toe niet.

Abstract
‘Changes in police management practices calls for police managers with guts!’
This article poses the question of how police managers in the Netherlands should deal with the new police management philosophy that forms part of the policy memorandum 'Towards a safer society'.
According to the authors, the new management philosophy was prompted by dissatisfaction of administrative and social parties in the Netherlands with the inability to get a handle on police action.
First of all, the new management philosophy is described and compared with the current cycle of police policy. National and regional covenants are to take over the role of a long-term policy plan and annual plans for individual forces. The striking thing is that the covenants contain a very concrete description of the output that the police is expected to deliver. In the old situation, it was more a question of results.
The positive and negative aspects of output-driven management are then looked at, on the basis of an article by De Bruijn. This states that output-driven management leads, on the one hand, to more transparency, but also to strategic behaviour, bureaucracy and a blockade of professionalism. This means that, although the police might well achieve its objectives, the Netherlands is not necessarily a safer place. He suggests that attention should also be paid to process management, whereby the professional results are audited by an expert.
The authors also discuss the question of where the police is actually supposed to get the capacity from to produce more output. This capacity will be at the expense of results in other areas.
At the end of the article, the authors translate all this into police practice. They propose that police managers should link the desire for greater output with activities aimed at producing results in other areas, prompted primarily by local problems. They also suggest that the police should control the capacity they deploy more effectively and provide transparency in everything that is done. Finally, they argue in favour of a shift in management concern from internal managerial activities to achieving results on the street.