Tijdschrift voor de politie

Wat zijn de gevolgen van prestatiesturing op één onderdeel van de bedrijfsvoering, namelijk de kwaliteit van informatieprocessen? De eerste drie conclusies van het onderzoek Operationele betrokkenheid (hoofdstuk 3) worden in dit artikel besproken. Vervolgens komen studenten van de School voor Politieleiderschap (SPL)/Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) aan het woord. Dit is gebeurd in het kader van een module opsporing van de Strategische Leidinggevende Leerlang (SLL2)/(april/mei 2006). In de reader voor de module is het genoemde hoofdstuk opgenomen en ik vroeg de studenten – allen praktijkmensen – dit hoofdstuk kritisch te beschouwen. Aan het slot wordt een pleidooi gehouden om meer aandacht te besteden aan culturele dimensies van informatieprocessen.

Drie conclusies Operationele betrokkenheid

1. Katalysator. De prestatieconvenanten hebben als een katalysator gewerkt op een aantal bedrijfsmatige veranderingsprocessen die sinds 1993 binnen de Nederlandse politie in gang zijn gezet. Kern van deze veranderingsprocessen is een geleidelijke toename voor de aandacht van operationele processen. De operationele betrokkenheid neemt op een aantal niveaus binnen het politiebestel en binnen de politie geleidelijk aan toe. De operationele betrokkenheid vindt – of heeft plaatsgevonden – door de invoering van de beleid– en beheercyclus (sturing); de invoering van het INK–model (kwaliteit); de ontwikkeling en invoering van ABRIO (standaardisering); de introductie van het concept informatiegestuurde politiezorg (informatie); een toenemende focus op leiderschap (competentiemanagement & zingeving) en meer recent projecten rondom capaciteitmanagement (tijd). Dwars hier doorheen is een begin gemaakt met de ontwikkeling en invoering van nieuwe operationele strategieën (‘tegenhouden’ , ‘nodale oriëntatie’).
De toenemende aandacht voor operationele betrokkenheid binnen de politie is aangevuld door een toenemende operationele betrokkenheid van de rijksoverheid (Landelijk Kader 2002-2006; Informatiestatuur, prestatieconvenanten; Kerntakenbrief en terrorismebeleid).

2. Te veel implementatieverschillen. Er doen zich verschillen voor ten aanzien van de invoering van de verschillende bedrijfsmatige veranderingen binnen en tussen korpsen. Er vinden (te) veel (verschillende) bedrijfsvoeringveranderingen tegelijkertijd plaats. De gevolgen zijn tweeledig.
In de eerste plaats worden bedrijfsmatige veranderingen (te) langzaam, half of in het geheel niet ingevoerd.
In de tweede plaats is de onderlinge samenhang tussen bedrijfsmatige veranderingen niet altijd duidelijk, of wordt niet of onvoldoende uitgelegd. Er is sprake van een glijdende schaal: de invoering van het INK–model is verder gevorderd dan de daarna ingevoerde bedrijfsmatige veranderingen.  Het INK–model heeft in een ontwikkelingsperspectief invloed gehad op het procesmatig denken binnen de politie. Voor alle (deels daaruit voortvloeiende, deels andere bedrijfsmatige veranderingen) wordt in Operationele Betrokkenheid  consequent de vraag gesteld of ‘het glas half leeg, of half vol?’ is. De beeldspraak verwijst naar het verbrokkelde invoeringskarakter van verschillende bedrijfsmatige veranderingen.

3. Informatiehuishouding is achilleshiel. De achilleshiel van de bedrijfsvoering is de informatiehuishouding. In het onderzoek is gebruik gemaakt van de vijf dimensies van organizational intelligence (Wilensky, 1967). De prestatiesturing in brede zin en de prestatiesturing in enge zin (de targets in de convenanten) worden hierdoor negatief beïnvloed. De vernieuwing van de informatiehuishouding van de politie vergt meer tijd dan oorspronkelijk was voorzien.

Kader voor informatieprocessen
Wilensky stelt dat de mate van competentie van complexe sociale systemen in belangrijke mate wordt bepaald door de kwaliteit van de informatieprocessen, die op hun beurt de kwaliteit van beleid en uitvoering bepalen.    Naarmate de kwaliteit van de organisatorische informatie (organizational intelligence) toeneemt, neemt de kwaliteit van beleid en uitvoering toe. Dit is het centrale thema van Wilensky in zijn Organizational Intelligence. Knowledge and Policy in Governement and Industry (1967).
Volgens Wilensky bestaat binnen complexe systemen echter een chronische conditie van een overvloed aan nutteloze informatie en slecht geïntegreerde, ergens in het systeem verdwaalde bruikbare informatie.
De centrale vraag is ‘how-to-connect-the-dots’?   De kwaliteit van organizational intelligence wordt bepaald door vijf criteria:

- De mate van helderheid: is sprake van eenduidigheid (in het bijzonder wat betreft definities en begrippen) en is daardoor de informatie voor iedereen die er mee werkt begrijpelijk?
- De mate van tijdigheid: in hoeverre worden relevante functionarissen op tijd geïnformeerd zodat consequenties kunnen worden getrokken voor zowel beleid als uitvoering?
- De mate van betrouwbaarheid: wordt in voldoende mate gewerkt met gestandaardiseerde analysemethoden en -technieken opdat verschillende – onafhankelijk – van elkaar werkende functionarissen tot dezelfde conclusies komen?
- De mate van validiteit: is sprake van logische consistentie in beschrijvingen en analyses, kunnen op basis daarvan logische voorspellingen worden gedaan en volgen deze logisch uit bestaande interne en externe bronnen?
- De mate van adequaatheid: is sprake van voldoende ‘volheid’ van de context van incidenten, handelingen, personen en/of groepen die worden beschreven en geanalyseerd?

De studenten
In het navolgende is een aantal opmerkingen van de SLL studenten verwerkt. De inspiratie vinden zij in het hoofdstuk uit Operationele betrokkenheid, maar ook putten zij uit eigen ervaringen.
Patrick Voss vindt dat een belangrijk criterium ontbreekt in het kader van Wilensky en wel de mate van verwerking: de hoeveelheid, verscheidenheid en complexiteit van de informatie maakt dat de verwerker/gebruiker ‘informatiemoe’ wordt. Het gevolg is, aldus Voss, ‘dat de informatie enkel nog globaal bekeken en met snelheid wordt verwerkt (surfgedrag van internet wordt gemeengoed). Hier zullen lessen uit moeten worden getrokken. Hoeveel informatie laat ik toe tot het informatieproces en op welke wijze laat ik het doorstromen naar de gebruiker’?
Verder vindt Voss dat in Operationele betrokkenheid  niet over het belang van preparatie wordt geschreven: scenario’s van grootschalige rampen die het noodzakelijk maken eenduidig met elkaar te communiceren: ‘moeten we wachten op de eerste nationale terroristische aanslag? Je moet niet een informatiesysteem bouwen op grond van de huidige kennis die we veelal hebben ingezet in het verleden, maar op grond van activiteiten die je gaat verwachten. What if?’

De verbrokkeling van informatiesystemen wordt door Waldo De Boer ter discussie gesteld. Hij vraagt zich af waarom er niet een Nederlands politiesysteem is? Hij is sinds 1997 betrokken geweest bij drie projecten waarin beschrijvingen zijn gemaakt van de huidige situatie om op grond daarvan te bedenken wat de politie nodig heeft. Drie maal is de kwaliteit van informatieprocessen fundamenteel ter discussie gesteld: ‘Elke keer ook via andere systematieken en met andere inzichten. Elke keer ook met ongeveer dezelfde uitkomst. De eerste keer was in 1997. Iedere keer was de plechtige belofte dat het nu goed zou komen, omdat…’. Maar steeds gebeurde dit niet. Waarom niet?
Waldo de Boer ziet verklaringen in drie mechanismen die elkaar versterken. Het eerste is dat het gegeven dat  ‘iedereen verstand lijkt te hebben van automatisering (…) tot aan de korpschefs toe’. Het tweede mechanisme is de snelheid van de techniek. ‘De invoering binnen de politie gaat zo traag, dat we ingehaald worden door de werkelijkheid (..) Wij bijten in onze eigen staart. Het derde mechanisme is het blijven vasthouden aan een systeem. Waarom leren we niet van Engeland waar verschillende moderne systemen zijn ingevoerd die aan elkaar gekoppeld zijn: ‘Er valt zelfs wat voor te zeggen om niet afhankelijk te zijn van een systeem en een leverancier’.

Hans Pijnenburg vindt dat hoofdstuk 3 van Operationele betrokkenheid: ‘een wat samengeraapte indruk maakt en duidelijk niet af is’. Ook zijn ‘operationele aspecten onvoldoende uitgediept’. De kritiek van Pijnenburg richt zich bijvoorbeeld op een begripsverwarring in het hoofdstuk ten aanzien van infomedewerkers en analisten. De eerste verwerkt, veredelt en verzamelt informatie. De tweede analyseert. Ook ziet hij ‘nergens aandacht voor de maakbaarheid van informatie’.

De SLL studenten zijn kritisch en brengen in de discussie stellingen als: ‘de informatiepositie bij de politie staat inderdaad in de kinderschoenen, (er zijn) te veel kleine koninkrijkjes hebben te veel moeite om informatie te delen, nog niet eens zo zeer op strategisch niveau, maar daaronder. We hebben te veel functies gecreëerd die over informatie gaan en de informatie vaak als hun persoonlijk eigendom zien’.
Zij raken hiermee aan culturele aspecten van informatieprocessen. Het is niet alleen de versnippering van systemen die een rol speelt, ook de houding van politiemensen speelt een rol. Op verschillende plaatsten in Operationele betrokkenheid  wordt gewezen op de noodzaak om in de politiek-bestuurlijke, organisatorische en veelal technocratische discussie over informatieprocessen, meer aandacht te schenken aan de psychologische en/of culturele aspecten van IGP.

IGP, niet alleen recherche
De studenten – allen praktijkmensen – houden een pleidooi om in de discussie over IGP het onderscheid tussen basispolitiezorg en recherche strak te trekken: ‘de beleving van IGP bij de recherche en bij de basispolitiezorg is een groot verschil’. Ook wordt gesteld dat Hoogenboom te ‘voorzichtig aanhaalt dat voor IGP een cultuurverandering noodzakelijk is. Niet alleen bij de basis, maar vooral bij leidinggevenden’. In de groep wordt gepleit voor een steviger beleid.
Om scherpte in het debat te krijgen wordt door de SLL studenten een aantal stellingen uitgewerkt. Achterliggend idee is dat in de verdere ontwikkeling van IGP deze vraagstukken dienen te worden geadresseerd:
• Alleen door invoering van een Nationale Politie zal de informatiepositie van de politie verbeteren, namelijk een systeem met één verantwoordelijke;
• Keuzes maken is essentieel, beter een aantal onderwerpen goed in zicht, dan versnipperde informatie over het geheel;
• Het werk van een politieman kan voor 90% gestuurd worden. Hierin speelt de leidinggevende of de coördinator een grote rol.

Jan van Loosbroek reflecteert op hoofdstuk drie en werkt zes stellingen uit voor de discussie over de kwaliteit van informatieprocessen:
• Er zijn stappen gezet, maar er is nog een lange weg te gaan;
• Een aantal IGP–instrumenten is breed geïmplementeerd,maar de filosofie van IGP is niet geborgd;
• Uniformiteit (van systemen, werkwijzen en begrippen) blijkt een fundamentele voorwaarde te zijn, maar om dit te realiseren moet er nog veel werk verzet worden;
• De techniek en het systeem zijn implementeerbaar, maar hoe zit het met de geest (cultuur en verwante bedrijfsvoeringkwesties);
• Hebben wij de genen om vooruit te kijken (i.p.v. ons te beperken tot de achteruitkijkspiegel);
• Leiden de prestatiecontracten tot kwaliteitsverbetering of windowdressing.

Monique Smeijers formuleert drie stellingen:
• De mate van helderheid (een van de Wilensky-criteria) zorgt voor beheersing en controle van de organisatie. Dit leidt tot bureaucratie, bezigheidstherapie en niet tot succes in de praktijk;
• Wil je kwaliteit in de betrouwbaarheid dan heb je hoog gekwalificeerde en opgeleide informatiemedewerkers nodig. Dit behaal je niet met een kruideniersgeest, en voor een dubbeltje op de eerste rang;
• De verjonging van de politie op massale schaal, is de kans om de culturele barrières die de informatiedeling belemmeren te slechten.

Frits Warnar heeft drie stellingen:
• De politie zet te weinig intelligence in voor intelligence;
• Vooral culturele barrières belemmeren implementatie IGP;
• Het glas is half leeg.

Anouk Rudolph vindt dat de politie de afgelopen jaren haar eigen informatiepositie heeft uitgehold. Zij benadrukt kwalitatieve aspecten van informatieprocessen: ‘De afdelingen waar deze informatiepositie is weggezet hebben de afgelopen jaren ingeboet aan kwaliteit van personeel (bijv. boventallig personeel wordt op (informatie)plaatsen gezet wat enerzijds hen zelf geen goed doet, maar ook de organisatie niet). Heel veel taken die maar naar informatie rieken worden op deze afdelingen weggezet zonder naar de capaciteit te kijken’.
Zij formuleert de volgende stellingen:
Stelling 1: De afgelopen jaren heeft de politie op kennisgebied een vacuüm laten ontstaan. Men heeft een aantal kansen gemist en wel:
• eenduidigheid over het begrip informatie binnen politie Nederland (gebrek aan uniformiteit). Diversiteit in begrippen leeft nu in Politie Nederland maar ook op diverse niveaus (operationeel/tactisch/strategisch) en binnen verschillende disciplines binnen hetzelfde korps;
• PSO2. Men was al bezig met praktische oplossingen voordat men de juiste tools had bedacht;
•  het inzetten van zij-instromers. Mensen met kennis worden tegengehouden door redenen als ‘te weinig kennis van de politieorganisatie’ of ‘deze moeten eerst blauw geverfd worden’
Stelling 2: Er is een gebrekkig lerend vermogen binnen de organisatie.
• Gestandaardiseerde analysemethoden worden gebruikt, alleen geeft iedereen daar zijn eigen draai aan (ook hier bestaat discretionaire bevoegdheid). Vaak wordt de leidinggevende aangestuurd door de specialist. Dit is gebaseerd op het niveau waar deze informatie gebruikt wordt (het is een tool geworden voor de beleidsmedewerker). Dit staat de mate van betrouwbaarheid en validiteit in de weg maar ook het vertrouwen);
• Het achter elkaar aanlopen bij gebruik van IGP. Waar is hier de ‘tegenspraak’ georganiseerd?
• Het achterlopen van gebruikte technieken. De omgeving gaat zo snel maar het lerend vermogen van de politie loopt achter.

Frank Kornaat vindt dat het ook anders kan. Hij bespreekt het domein van de politiële vreemdelingentaak. ‘We liepen tegen drie dominante informatieproblemen op. Het bleek binnen de vreemdelingenketen niet mogelijk om personen uniek te kunnen identificeren en te registeren. Met als gevolg dat een betrouwbare informatie-uitwisseling op persoonsniveau binnen het concern en de keten niet mogelijk was. Dit had ernstige gevolgen voor zowel de operationele taak uitvoering als het op adequate wijze kunnen generen van beleids- en sturingsinformatie.
Deze problemen zijn niet specifiek voor het vreemdelingendomein. Voor de gehele overheid en de politie geldt dat de koppelbaarheid van informatie alleen mogelijk is als we informatie op persoonsniveau uniek en betrouwbaar kunnen verbinden. Alleen dan kunnen we een integer persoonbeeld generen. Een integer persoonbeeld is de basis op grond waarvan er in het kader van handhaving en opsporing betrouwbare analyses kunnen worden gemaakt.

In het VRIS-onderzoek dat ik in 1998 deed, bleek dat het persoonbeeld binnen politie en justitie niet betrouwbaar was. Personen die met tientallen aliassen in politie- en justitiesystemen zitten zijn geen uitzondering. Contacten die ik binnen de politie en justitie kringen onderhoudt, bevestigen dat dit nu nog steeds aan de orde is.

Bedrijfsarchitectuur
Binnen het vreemdelingendomein zijn we zeven jaar geleden begonnen met het uitwerken van een gedeelde visie en strategie m.b.t. het toezichtproces op vreemdelingen op zowel concern- als ketenniveau. Op grond hiervan werd een bedrijfsarchitectuur ontwikkeld die helder maakte wat er van de politie wordt verwacht. Dit leverde binnen en buiten de politie een hoge mate van eenduidigheid op over rollen, taken, producten en de daarvoor benodigde informatie op de diverse niveaus.
Deze aanpak leidde in 2004 tot de ingebruikneming van een ketenvoorziening, de basis voorziening vreemdelingenzorg (BVV). De BVV voorziet in de informatieoverdracht naar de diverse ketenpartners en het beschikbaar hebben van basisinformatie op ketenniveau (het ketendossier). Binnen de politie werd in die zelfde periode de politiesuite handhaven vreemdelingen (PSHV) in gebruik genomen.
Een landelijk uniform informatiseringsysteem, met een landelijke database. Hierdoor wordt nu binnen de Nederlandse politie binnen dit domein eenduidig en landelijk informatie verwerkt. 
Informatiesturing kent diverse dimensies en daarmee zijn ook de samenhangende problemen divers. Naast het probleem van de koppelbaarheid van informatie op persoonsniveau, speelt dat in operationele zin (informatiegestuurde handhaving) het probleem van het kunnen contextualiseren van informatie. Dit vraagt om hoogwaardige kennis over gedrag in een bepaalde context die vertaald kan worden naar digitaal gedrag binnen de diverse informatiesystemen. Het concept van nodale politiezorg heeft hier betrekking op. Deze kennis is binnen en buiten de politie marginaal voor handen. Daarnaast heeft informatiesturing in de uitvoering consequenties voor de huidige operationele aansturing. Het vraagt om een andere concept van taken, rollen en verantwoordelijkheden. ‘We hebben nog een lange weg te gaan’, aldus Frank Kornaat.

Ten slotte
De organisatorische context waarbinnen de politie functioneert is verzakelijkt maar, zo wordt geconstateerd in Operationele betrokkenheid, de invoering van IGP binnen en tussen korpsen verschilt wat betreft invoeringstempo en daadwerkelijke doorwerking in de praktijk. Is het glas half vol, of half leeg? In grote lijnen delen de SLL-2 studenten de conclusies van hoofdstuk 3 uit Operationele betrokkenheid. Het meest uitgesproken kritisch over de opzet van het hele hoofdstuk is Pijnenburg (‘samengeraapt’, ‘duidelijk niet af’, ‘onvoldoende uitdiepen operationele aspecten’).
Algemeen bestaat onvrede over de kwaliteit van informatieprocessen: de koppeling van systemen wordt bekritiseerd; de vrees wordt uitgesproken dat informatieprocessen een doel op zich dreigen te worden en in meer of mindere mate wordt ook gewezen op de culturele dimensie van informatie.
De stellingen die worden aangedragen voor de verdere discussie over de toekomst van informatieprocessen weerspiegelen zowel zelfkritiek als mogelijke oplossingsrichtingen. In het bijzonder vind ik het interessant dat niet uitsluitend wordt afgegeven op de gefragmenteerde automatisering, maar op de meer ‘zachte’ of culturele aspecten van informatie-uitwisseling wordt gewezen. Dit is van groot belang. Veranderingen in de hardware kunnen niet zonder veranderingen in de software, en dit laatste verwijst naar de instelling, houding en cultuur.
In Operationele betrokkenheid wordt bepleit om een grotere samenhang aan te brengen tussen sturingsinstrumenten en –modellen. Er is behoefte aan een toegewijde – breed gedragen – focus op IGP. Dit proces komt langzaam op gang maar dient krachtig te worden gestimuleerd. Dit is de grote uitdaging voor de komende jaren.