Tijdschrift voor de politie

'Hoe krijgen we vat op het opsporingsproces en de effectiviteit daarvan?' Dit was zo'n 5 jaar geleden de centrale vraag binnen Hollands Midden. Er bestond een gevoel dat er onvoldoende focus was op de resultaten van de opsporing. Natuurlijk werd er in individuele onderzoeken gestreefd naar succes, maar de vraag in hoeverre deze onderzoeken bijdroegen aan veiligheid en leefbaarheid in een gebied bleef al te vaak onbeantwoord. Daarbij was er onvoldoende gevoel van sturing en liet de transparantie van het werk te wensen over. Een projectgroep met de naam DoReHMi (Doorontwikkeling Recherche Hollands Midden) kreeg de opdracht dit thema bij de kop te pakken.
 

Diffuse verantwoordelijkheid
Uit de analyse van de destijds vigerende werkwijze bleek een diffuse verantwoordelijkheidstoedeling een van de belangrijke oorzaken. Ieder district bestond uit teams die verantwoordelijk waren voor de lokale politiezorg aangevuld met een rechercheafdeling die zich richtte op de opsporing. De taakverdeling tussen de teams en recherche was ingegeven door het wetboek van strafrecht. Verschillende strafbare feiten waren voor de teams, terwijl andere (zwaardere?) onder verantwoordelijkheid van de recherche vielen. Het gevolg was dat de vertaling van gebeurtenissen op straat in strafbare feiten leidend werd voor toedeling aan een van de teams, dan wel aan de recherche. Dit resulteerde maar al te vaak in 'over-de-schutting-gooi-gedrag'. 'Was er nu sprake van een mishandeling (competentie van de teams) of toch van een openlijke geweldpleging (recherche)'. Onderzoeken vielen zo tussen wal en schip met het nare gevolg dat onze klanten (slachtoffers, burgers, Openbaar Ministerie) het nakijken hadden.
Een tweede gevolg van deze wijze van onderverdelen, was dat bij de keuze van onderzoeken onvoldoende rekening werd gehouden met het grotere geheel rondom veiligheid en leefbaarheid in het (bewakings)gebied. Immers een recherchechef koos zaken op grond van opsporingsdoelstellingen zonder rekening te hoeven houden met de gevolgen voor openbare orde, veiligheidsgevoelens en dergelijke. De chef van het gebiedsgebonden team kreeg de gevolgen hiervan gepresenteerd. Omgekeerd voelde een teamchef zich onvoldoende betrokken/verantwoordelijk bij de aanpak en oplossing van zwaardere opsporingsonderzoeken in zijn gebied.
Een soortgelijk fenomeen werd in versterkte mate gezien bij bovendistrictelijke samenwerking. Samenwerking tussen districten en/of samen met de divisie recherche kwam tot stand op basis van collegiaal vertrouwen en toevallige wilsovereenkomst. Ook hier bleek onvoldoende scherpte in de verdeling wie nu eigenlijk waarvoor verantwoordelijk en aanspreekbaar was.

Een van de belangrijkste conclusies van de genoemde projectgroep was dan ook dat de verantwoordelijkheid om te mogen kiezen op te veel plaatsen in de organisatie lag.
 

Eindverantwoordelijk bestaat niet meer
Het woord 'verantwoordelijkheid' werd na deze constatering onderwerp van definitie. Het woord 'verantwoordelijkheid' bleek in Hollands Midden een containerbegrip waar iedereen een eigen interpretatie aan kon hangen. De precisiering van dit begrip in 'eindverantwoordelijkheid' hielp al helemaal niet. Want de teamchef voelde zich eindverantwoordelijk voor alles dat gebeurde in zijn team, de districtchef voor alles in zijn district, de korpschef in het korps, de minister binnen het land, et cetera. In het spraakgebruik werd daarom de term 'eindverantwoordelijkheid' geschrapt. Andere preciseringen kwamen er echter voor terug. Er werd in Hollands Midden voortaan een onderscheid gemaakt in 'keuzeverantwoordelijkheid' en 'uitvoeringsverantwoordelijkheid'.
De 'keuzeverantwoordelijke' werd diegene in de organisatie die bevoegd was om prioriteiten te mogen bepalen. Prioriteiten die passend waren in het groter geheel van leefbaarheid en veiligheid (effectiviteit). De 'uitvoeringsverantwoordelijke' werd diegene die een zaak in behandeling nam met de opdracht om deze zo efficiënt en kwalitatief mogelijk af te ronden. Met andere woorden, er werd een onderscheid gemaakt tussen opdrachtgevers en (onder)aannemers.
Deze wijze van benaderen betekende dat alleen functionarissen die verantwoordelijk waren voor de veiligheid en leefbaarheid in een gebied 'keuze-verantwoordelijke' konden zijn. De teamchef, de districtchef en de korpschef waren de enige die aan dit criterium voldeden. Uitvoerings-verantwoordelijke daarentegen kon iedere chef in de organisatie zijn. Een teamchef maar ook een recherchechef, een chef van een bijzondere afdeling of een projectleider van een tijdelijke projectorganisatie.
Beide soorten verantwoordelijkheden werden aangevuld met nog twee soorten: 'initiatief-verantwoordelijkheid' en 'proces-verantwoordelijkheid'. De inititiatief-verantwoordelijkheid werd benoemd omdat veel van het politiewerk natuurlijk niet pas ontstaat nadat er een bewuste (beleids)keuze is gemaakt. De initiatief-verantwoordelijkheid impliceert dan ook dat er direct wordt gehandeld zodra dat noodzakelijk is. Echter bij deze verantwoordelijkheid hoort ook de verplichting om zo snel mogelijk een keuze-verantwoordelijke in stelling te brengen. In feite hoort deze vorm van verantwoordelijkheid dan ook bij nagenoeg iedere politiemedewerker. De proces-verantwoordelijkheid werd benoemd om er zorg voor te dragen dat de wijze van werken naar een hoger kwaliteitsniveau kon worden gebracht middels standaardisering van 'best-practises' e.d. In de organisatie zijn een gering aantal proces-verantwoordelijken aangewezen. Dit zijn de zogenaamde proces- of producteigenaren die ook in de Ordeningsmethodiek Processen (OMP) voorkomen.

Het herdefiniëren van verschillende verantwoordelijkheden werd de basis voor de doorontwikkeling van Hollands Midden. Het opsporingsproces werd als eerste volgens deze principes ingericht en zette daarmee de deur naar fase twee van het INK-model op een kier.
 

De theorie in de praktijk
Het bedenken van zo'n stelsel van verschillende verantwoordelijkheden is slechts een eerste stap. Maar is zoiets nu ook daadwerkelijk implementeerbaar en leidt het vervolgens ook tot meer resultaten. Op beide vragen kan na enkele jaren ervaring bevestigend geantwoord worden. Hoewel deze manier van benaderen nog veel verder kan worden uitgebouwd, is inmiddels gebleken dat de gestelde verantwoordelijkheidsverdeling implementeerbaar is en dat de effectiviteit van de opsporing is toegenomen.
 

De werking op teamniveau
Zoals gezegd is de teamchef van een team verantwoordelijk voor de veiligheid en leefbaarheid in zijn gebied. Dit betekent dat deze de bevoegdheid heeft om te kiezen welke zaken moeten worden aangepakt. Over deze keuzes legt de teamchef periodiek verantwoording af binnen de normale plan- en controlcyclus. Zolang een teamchef de onderzoeken kan verrichten met de mensen en middelen van het team, kunnen deze zonder inmenging van anderen worden afgerond.
Om goed te kunnen kiezen heeft de teamchef natuurlijk overzicht en inzicht nodig. Ondersteuning hiertoe wordt verzorgd door de districtelijke infodesk. Hier wordt het werkaanbod gewogen, gecompleteerd en ter keuze aangeboden. Aan te pakken onderzoeken worden na de keuze eveneens verder ondersteund door de infodesk met zaaksvoorbereiding en analyse.
 

De werking op districtsniveau
Niet alle onderzoeken zijn op teamniveau af te ronden. Door onvoldoende capaciteit of omdat onderzoek een specifieke kwaliteit vereist, kan het zijn dat de teamchef bijstand nodig heeft. Op zo'n moment treedt het mechanisme van opschaling in werking. Dit betekent dat de teamchef het onderzoek overdraagt aan de districtsleiding. Immers de teamchef kan niet langer verantwoordelijk worden gehouden voor de afhandeling van het onderzoek. Randvoorwaarden als capaciteit en kwaliteit bieden in zo'n geval namelijk onvoldoende mogelijkheden. De districtsleiding beoordeelt het aangeboden onderzoek opnieuw op de importantie. Zij doet dit echter met het oog op het district als geheel. Indien de districtsleiding van mening is dat het aangeboden onderzoek moet worden uitgevoerd, dan kan zij de uitvoeringsverantwoordelijkheid weggegeven aan een willekeurige lijnchef. Hierbij worden tevens de noodzakelijke randvoorwaarden, zoals capaciteit en kwaliteit beschikbaar gesteld. Deze uitvoeringsverantwoordelijke kan de chef recherche zijn, maar ook de teamchef die het onderzoek heeft ingebracht. De medewerkers die het onderzoek moeten verrichten, kunnen uit het hele district komen.
Op deze manier blijkt het mogelijk om maatwerk te realiseren waardoor er per onderzoek de juiste kwaliteit kan worden aangeboord. Tevens is het hierdoor mogelijk geworden dat prioriteiten op de juiste plaats in de organisatie worden gelegd. Dit mechanisme lijkt in eerste instantie op het eerder gestelde 'over de schutting gooien'. Er is echter een groot verschil. Bij 'het over de schutting gooien' weet je als 'weggooier' niet of een ander de verantwoordelijkheid oppakt. In het hier geschetste sturingsmechanisme is dat gevaar afgedekt: 'je geeft de verantwoordelijkheid weg aan het bovenliggend echelon dat de (keuze)verantwoordelijkheid verplicht op zich neemt'.
Evenals het keuzeproces op teamniveau is ook hier de noodzaak van inzicht en overzicht aanwezig. De infodesk zorgt ook hiervoor. Door veredeling en analyses kan het wegingsproces op districtsniveau transparant worden gehouden. In een wekelijkse bijeenkomst worden alle districtelijke zaken bekeken en geprioriteerd. In deze bijeenkomst is ook het Openbaar Ministerie vertegenwoordigd. Door deze vroegtijdig te betrekken bij het keuzeproces wordt voorkomen dat politie-inzet tevergeefs blijkt, omdat justitie geen vervolg wil geven.

Het is natuurlijk goed mogelijk dat aangemelde onderzoeken op districtsniveau geen prioriteit krijgen. Bijvoorbeeld omdat het onderzoek toch niet belangrijk genoeg wordt gevonden, of omdat ook op districtsniveau onvoldoende capaciteit en kwaliteit beschikbaar is. In het eerste geval kan het onderzoek in de buffer worden geplaatst. De infodesk bewaakt deze en zorgt ervoor dat het onderzoek een latere fase alsnog ter keuze wordt voorgelegd. Een andere optie kan zijn dat de teamchef het onderzoek terugneemt en tot een alternatieve aanpak komt, passend bij de mogelijkheden van zijn team. Indien het onderzoek wel belangrijk wordt gevonden, maar het district niet bij machte is om het aan te pakken kan worden besloten tot opschaling naar korpsniveau.
 

De werking op korpsniveau
Op korpsniveau verloopt de prioritering voor een groot deel hetzelfde als op districtsniveau. Onderzoeken worden door districten aangemeld en vanuit korpsperspectief gewogen. De regionale infodesk bereid dit voor. Indien op korpsniveau wordt besloten dat het ingebrachte onderzoek moet worden aangepakt, dan kan een van de districtschefs of divisiechefs worden gevraagd de uitvoering ter hand te nemen. De bijbehorende capaciteit en kwaliteit wordt door de korpsleiding beschikbaar gesteld. Omdat de korpsleiding zelf geen capaciteit direct beschikbaar heeft, heeft zij de bevoegdheid gekregen om 10% van de tactische recherchecapaciteit uit districten en divisie te mogen aanwenden.
Het keuzeorgaan dat deze prioritering voor zijn rekening neemt, is hetzelfde orgaan dat de prioriteiten op het gebied van de zware criminaliteitsbestrijding kiest. Door beide keuzeprocessen in één hand te leggen, wordt voorkomen dat beschikbare capaciteit twee keer wordt weggegeven.
Het gevolg van deze manier van werken is geweest dat onderzoeken die anders tussen wal en schip zouden vallen, succesvol zijn opgepakt. Deze manier van werken is echter geen wondermiddel. Er ontstaat niet meer capaciteit, maar de schaarse capaciteit wordt op deze manier wel aangewend voor zaken die echt belangrijk worden gevonden.
 

Aanvullende mechanismen
Bovenstaand sturingsmechanisme werkt alleen maar goed in combinatie met ondersteunende werkmethoden. De rol van de infodesk is al ter sprake gekomen. Daarnaast zijn er nog enkele essentiële onderwerpen te benoemen.
 

Projectmanagement
Omdat de keuze op zaken en de uitvoering ervan niet in één hand liggen, ontstaat, bijna vanzelf, een verantwoordingslijn. Nadat bepaald is dat een onderzoek ter uitvoering wordt weggegeven, kan de onderaannemer pas aan de slag als deze weet binnen welke randvoorwaarden het onderzoek moet worden verricht. Dit impliceert dat per onderzoek een projectplan wordt geschreven. Al naar gelang van de zwaarte van het onderzoek betreft dit een enkel A4-tje, dan wel een uitgebreid document. In alle gevallen staat in ieder geval genoemd wat de doelstelling is van het onderzoek en de randvoorwaarden waarbinnen een onderzoek moet worden uitgevoerd. Deze randvoorwaarden bestaan uit de tijdlijn, de capaciteit, de noodzakelijke ondersteunende specialismen, het budget en eventueel specifieke middelen.
Dit projectplan dient als spoorboekje voor het verdere traject. Het wordt echter ook gebruikt om afspraken te maken met ondersteunende specialisten. Periodiek wordt aan het keuzeorgaan verantwoording afgelegd over de voortgang. Hierbij dient het projectenplan als toetsingskader.
 

Kwaliteitsmanagement
Een tweede gevolg van deze manier van werken is dat er meer aandacht ontstaat voor de wijze waarop het werk wordt verricht. De focus op resultaten brengt dit als vanzelf met zich mee. Door tussentijdse voortgangsmeldingen en stelselmatige evaluaties wordt inzicht verkregen over 'good practises' en standaardwerkwijzen. Veel van deze inzichten zijn inmiddels vertaald in checklisten en modellen. De procesverantwoordelijke draagt er zorg voor dat deze worden onderhouden en verspreid door het korps. De benodigde informatie hiertoe wordt verkregen uit overleggen met de verschillende uitvoeringsverantwoordelijken. Zij hebben uit evaluaties van hun onderzoek (al dan niet middels daartoe beschikbare instrumenten) zicht gekregen op good- en bad-practises. Door deze ervaringen stelselmatig met elkaar, en met de kwaliteitsverantwoordelijke te delen, worden nieuwe werkmethoden stap voor stap tot stand gebracht. Door deze ordelijke manier van werken wordt eveneens voorkomen dat er spanning ontstaat tussen de verschillende verantwoordelijken.

De geschetste manier van werken heeft al veel opgeleverd . Naast een grotere effectiviteit is een belangrijk winst het vergrootte bewustzijn op de processen. Transparantie in sturing hierop en aandacht op verbetering hiervan zijn het directe gevolg. In de toekomst biedt het ook een basis voor optimalisering van andere ondersteunende processen.
 

Informatiemanagement
Vanuit het zicht op te processen ontstaat inzicht in de informatie die nodig is om het werk goed te kunnen verrichten. In feite zijn onderzoeken informatieverwerkende processen. Er wordt informatie ingebracht, verwerkt, veredeld, aangevuld en geanalyseerd, waarna een informatieproduct wordt gemaakt. Vanuit dit zicht op de benodigde informatie kan worden beredeneerd hoe de onderliggende informatiestromen behoren te lopen. Hieruit kan ten slotte de inrichting van de geautomatiseerde systemen worden bepaald. In Hollands Midden is op deze manier inzicht verkregen in de gebrekkigheid van de huidige recherchesystemen.
 

Personeelsmanagement
Als ingezoomd wordt op de werkprocessen kan tevens worden bepaald welke kwaliteit voor welke activiteiten benodigd is. Deze kwaliteiten zijn te vertalen naar competenties. Vanuit deze competenties kan een logische functiescheiding gedefinieerd worden. Het biedt echter ook een goede basis voor opleidingsprogramma's en zelfs loopbaanpaden.
Met dergelijke opleidingprogramma's zijn in Hollands Midden inmiddels goede ervaringen opgedaan. Het vertalen van de competenties in bijvoorbeeld loopbaanpaden is nog niet gerealiseerd.
 

Financieel management
Als laatste element is de financiële sturing te noemen. Door een combinatie van procesmanagement en projectmanagement wordt als vanzelf op een meer bedrijfsmatige manier omgegaan met opsporingsonderzoeken. Er ontstaat inzicht in kosten-batenverhoudingen binnen het werk. Natuurlijk is politiewerk niet enkelvoudig in financiële termen te benoemen. Echter het opzetten van een dergelijke bril kan wel helpen om keuzes in werkwijzen en organisatievorm te onderbouwen. Door je steeds af te vragen wat je wilt bereiken en op welke wijze dat het beste en het goedkoopste kan worden bereikt, ontstaat een bedrijfsmatige benadering die recht doet aan het politiewerk.
 

Ten slotte
Het werken in de opsporing heeft de laatste jaren flink onder vuur gelegen. Termen als onbestuurbaar, diffuus, geïsoleerd en oncontroleerbaar waren niet van de lucht. Ervaringen in Hollands Midden hebben echter aangetoond dat deze beelden tot het verleden kunnen behoren. Door op een eenvoudige, maar consistente wijze procesmanagement in te voeren, blijkt een basis te ontstaan voor verregaande professionalisering. Effectief, efficiënt en kwalitatief werken aan veiligheid en leefbaarheid. Dat is tenslotte het doel waarvoor we werken.