Tijdschrift voor de politie

Door de politieministers werd geconstateerd dat met de inwerkingtreding van de Politiewet in 1993 reeds een stap is gezet tot verbetering. Zo heeft de reorganisatie geleid tot een belangrijke verbetering van de politieorganisatie, werd het mogelijk om politiepersoneel flexibeler in te zetten, ontstond er een betere ondersteuning van de operationele taken en kon er geprofessionaliseerd en gespecialiseerd worden. Echter, tevens werd duidelijk dat de omgeving waarin de politie moet functioneren in beweging is en zich verder ontwikkelt. Daarbij werd gewezen op de internationale samenwerking, bovenregionale vraagstukken, complexere technieken waarvan de politie steeds meer gebruikmaakt en het vergroten van de efficiency. Deze elementen waren aanleiding om te kijken naar de regelgeving rondom het politiebestel. Hierbij stond het verbeteren van de sturing van beheer en beleid en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de organen op regionaal niveau centraal.²

Deze sturing werd volgens de ministers beperkt door de beheersverantwoordelijkheid die op regionaal niveau is georganiseerd. In veel gevallen heeft dit tot gevolg dat regionale vóór internationale of bovenregionale ontwikkelingen gaan. Een voorbeeld dat hierbij vaak wordt genoemd is de versnipperde ICT-infrastructuur die de informatie-uitwisseling tussen korpsen belemmert. Hoewel hierover steeds vaker afspraken worden gemaakt tussen de ministers en de korpsbeheerders en de Voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN), is het geen garantie dat deze afspraken ook worden uitgevoerd. Een argument dat tegenstanders van de versterking van de bevoegdheden op rijksniveau vaak hebben ingebracht, is het bestuurlijk-juridisch instrument welke de ministers konden inzetten om te sturen. Hierbij is meestal gewezen op de aanwijzingsbevoegdheid. Echter dit sturingsinstrument werd als niet effectief en inefficiënt ervaren. Naast de zorg dat er vooral te veel regionaal werd gedacht, was er de zorg voor de groeiende verschillen tussen de regio’s. Men constateerde dat de Politiewet te veel ruimte gaf om invulling te geven aan de inrichting van de regionale korpsen. Er werd in elke regio weer anders omgegaan met het invullen van de organisatie, de bedrijfsvoering en het inrichten van specialismen. Ook ontstonden er te veel verschillen op het gebied van arbeidsvoorwaarden tussen de korpsen. Verder ontbraken er voldoende sturingsmogelijkheden met betrekking tot het beleid op het terrein van de strafrechtelijke rechtshandhaving. Er waren te weinig garanties dat de beleidsvoornemens en de daaruit voortkomende doelstellingen van het Openbaar Ministerie ook daadwerkelijk door de regionale korpsen werden gerealiseerd. Het landelijk beleid op het gebied van strafrechtelijke rechtshandhaving moest concurreren met het regionale en lokale beleid op het gebied van openbare orde en veiligheid. Deze ontwikkelingen leidden tot de conclusie dat er vanuit centraal niveau te weinig mogelijkheden waren om te interveniëren in beheers- en beleidsmatige regionale aangelegenheden. Hierdoor ontstond er een bepaalde mate van vrijblijvendheid bij de uitvoering van afspraken tussen de politieministers en de korpsbeheerders. Een en ander is de laatste jaren geprobeerd te corrigeren door het maken van convenantafspraken tussen de ministers en de korpsbeheerders en door het instellen van voorzieningen zoals de stimuleringsregelingen en experimentgelden. Hiermee is getracht de sturing vanuit de rijksoverheid te versterken.

Naast het ontbreken van centrale sturing werd ook geconstateerd dat er onduidelijkheid bestond over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen organen op regionaal niveau. Hierbij wordt vooral gewezen op de onduidelijkheid tussen gezag en beheer. De verantwoordelijkheden rond het gezag, de burgemeester en de officier van justitie en het beheer, de korpsbeheerder, zijn de laatste jaren te veel door elkaar gaan lopen. Volgens de ministers was het goed functioneren van de complexe verhoudingen tussen bestuur, justitie en politie, te veel afhankelijk geworden van de informele en goede persoonlijke verhoudingen. Wanneer deze ontbraken bleek de Politiewet beperkt bruikbaar.

Om te komen tot verbeteringen is de oplossing gezocht via twee wegen. Ten eerste de versterking van de sturingsrelatie tussen de rijksoverheid en de politieregio’s. Zoals aangegeven is met de versterking van de sturing vanaf rijksniveau de afgelopen jaren vormgegeven door het Landelijk Kader en de daaruit voortvloeiende regionale convenanten. Echter er bleef enige vrijblijvendheid. In de gewijzigde wet ontstaat er meer sturing. De ministers hebben nu de bevoegdheid de hoofdlijnen met betrekking tot het te voeren beleid ten aanzien van de taakuitvoering en het te voeren beheer vast te stellen. Deze worden vervolgens vertaald naar doelstellingen op regionaal niveau. Ten tweede het op essentiële punten doorzetten van voornemens die opgenomen waren in het wetsvoorstel Bestel in Balans. Hierbij gaat het vooral om de verduidelijking van de onderscheiden bevoegdheden en verantwoordelijkheden op regionaal niveau rond de beleids- en beheersstukken.

Deze twee wegen hebben vervolgens vorm gekregen in de recente wetswijziging. De sturing door de ministers krijgt wellicht nog wel het meest vorm in de instrumenten waarmee men vooraf, tijdens en achteraf dwingend de hoofdlijnen van het beheer en van het beleid ten aanzien van de taakuitvoering van de politie kan opleggen. Voor het realiseren van deze hoofdlijnen is de korpsbeheerder verantwoordelijk. Hiermee heeft de rol van de korpsbeheerder een belangrijke wijziging ondergaan. Had deze functionaris voor de wetswijziging een zekere mate van vrijheid, met de wetswijziging is er een duidelijke ‘verticale lijn’ ontstaan tussen de ministers en de korpsbeheerders. Maar wat betekent dit nu concreet voor de korpsbeheerder en in het verlengde de rol van het Regionaal College?

Tot vorig jaar kende de Politiewet de koppeling van korpsbeheerderschap aan de zogenoemde centrumgemeente. Bij de wetswijziging is deze koppeling komen te vervallen. De korpsbeheerder wordt nu bij koninklijk besluit uit de burgemeesters van gemeenten die deel uitmaken van de regio benoemd voor een periode van zes jaar. De voordracht wordt gedaan door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hierbij wordt door de minister het Regionaal College gehoord en wordt advies gevraagd van de Commissaris van de Koningin en het College van procureurs-generaal.³ Hiermee wordt de verticale lijn, tussen ministers en korpsbeheerder, nog eens benadrukt. Daarnaast ontstaat de mogelijkheid om de korpsbeheerder aan te spreken op het behalen van de hoofdlijnen en de daarmee samenhangende doelstellingen van de regionale korpsen. De korpsbeheerder moet, zoals gezegd, verantwoording over beheer én beleid afleggen aan de ministers. Hiermee is de relatie tussen de korpsbeheerder en de ministers wezenlijk gewijzigd. Voorts is de korpsbeheerder ook aan het Regionaal College verantwoording schuldig over onder andere de uitvoering van het regionale beleidsplan. Zo legt de korpsbeheerder verantwoording af op rijks- en regionaal niveau. Die regionale en lokale verantwoording wordt binnenkort nog eens versterkt door de zogenoemde haalplicht en de wijziging van de Gemeentewet waardoor gemeenten de wettelijke plicht hebben om gemeentelijke integrale veiligheidsplannen c.q. beleid te ontwikkelen.

De korpsbeheerder legt dus verantwoording af aan de politieministers. Met de gewijzigde wet kan de korpsbeheerder ook worden afgerekend op de vastgestelde regionale doelstellingen. Regelmatig zullen de ministers de korpsbeheerder aanspreken op de voortgang van het verwezenlijken van de doelstellingen. Dit zal plaatsvinden door middel van consultaties, maar daarnaast moeten politieregio’s via regionale jaarplannen en jaarverslagen rapporteren over de voortgang van de landelijk vastgestelde beleidsdoelstellingen. Ook ontstaat de mogelijkheid om, in bijzondere gevallen, onderzoek in te stellen. In het uiterste geval is het nu mogelijk dat, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de korpsbeheerder wordt geschorst of ontslagen. Hierbij zal vooral gekeken worden naar het niet behalen van doelstellingen, echter uit het Besluit rechtspositie korpsbeheerder blijkt dat ook andere gronden mogelijk zijn om de korpsbeheerder voor ontslag voor te dragen. In het besluit⁴ worden onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het ambt van korpsbeheerder, een verstoorde verhouding met het Regionaal College of de hoofdofficier van justitie en verstoorde verhouding met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als gronden voor ontslag genoemd. Na ontslag van de korpsbeheerder zal in beginsel een nieuwe korpsbeheerder worden benoemd uit de burgemeesters binnen de politieregio. Echter, het is ook mogelijk dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een waarnemend korpsbeheerder benoemd. Hierbij moet worden gedacht aan een voormalig burgemeester of voormalig Commissaris van de Koningin. In dergelijke gevallen gaat het om benoemingen van tijdelijke aard.

Het Regionaal College was tot voor de wetswijziging vooral belast met het controleren op het door de korpsbeheerder gevoerde beheer, de jaarlijkse beheerstukken en het vaststellen van de beleidsstukken. Een en ander is in lijn met het uitgangspunt dat de gezagsdragers, de burgemeesters en de hoofdofficier bepalen wat de politie moet doen en dat de korpsbeheerder daarvoor de middelen alloceert. Ook hier treden wijzigingen op. In de gewijzigde wet bepalen de leden van het Regionaal College wat er dient te gebeuren ten aanzien van de handhaving van de rechtsorde en de politiële hulpverlening. Het college vertaalt dit in eisen die worden opgenomen in het beleidsplan voor het regiokorps. De gezagsdragers dienen zich vooral te richten op de taakuitvoering van de politie en het regionale beleid, aldus de politieminister. De korpsbeheerder legt verantwoording af aan het Regionaal College over het door hem gevoerde beheer en aan de ministers over het verwezenlijken van de landelijke doelstellingen.

Naast de sterkere sturing door de rijksoverheid krijgt, naar alle waarschijnlijkheid, de korpsbeheerder binnenkort te maken met een sterkere sturing door de burgemeesters in het Regionaal College. Dit heeft enerzijds te maken met de komst van de zogenoemde haalplicht voor het politiekorps en anderzijds met de aanstaande wijziging van de Gemeentewet. Maar ook de toenemende bevoegdheden van burgemeesters op het gebied van openbare orde en veiligheid zullen een rol spelen. In de gewijzigde Politiewet krijgt deze versterkte lokale sturing in de regionale plannen al vorm door de haalplicht. Bij het samenstellen van het ontwerpbeleidsplan van het regionale korps dient de korpsbeheerder nu de gemeenteraden in zijn regio te horen over de lokale prioriteiten in de gemeenten. Daarna wordt het beleidsplan van het korps vastgesteld door het Regionaal College. De leden van het Regionaal College – lees de burgemeesters – zullen nog meer gefocust zijn op de lokale input in het regionale beleidsplan, te meer omdat de gemeenteraden mee zullen kijken wat er van de haalplicht terecht is gekomen en in hoeverre de lokale prioriteiten een plek hebben gekregen in het regionale beleidsplan. Voorheen werden de beleidsplannen van de regionale politiekorpsen ter kennisname gebracht aan de gemeenteraden en was het aan de Regionaal Colleges om vorm te geven aan de wijze waarop de gemeenteraden in de regio werden betrokken.
Zoals aangegeven zal ook de wijziging van de Gemeentewet een rol gaan spelen bij het proces van het versterken van de lokale sturing van de politie. Het kabinet is voornemens in de Gemeentewet op te nemen dat gemeenten de wettelijke plicht krijgen om integrale veiligheidsplannen te ontwikkelen. Deze plannen zullen als het lokale document moeten gelden voor het gemeentelijke veiligheidsbeleid. Van gemeenten wordt verwacht dat zij de regierol oppakken binnen het lokale veiligheidsbeleid. Tot nu toe blijkt de invulling van integraal veiligheidsbeleid op gemeentelijk niveau erg te verschillen en is de wijze waarop dit invulling krijgt sterk afhankelijk van de betrokkenheid van het bestuur, het ambtelijk apparaat en de feitelijke veiligheidssituatie in een gemeente. Echter, met de wettelijke plicht en de nieuwe (regie)rol voor gemeenten zou dit wel eens kunnen veranderen. Daarnaast komen er binnen het gemeentefonds ook extra middelen beschikbaar voor gemeentelijk veiligheidsbeleid, die dit proces kunnen versterken.
De politie is van oudsher de belangrijkste partner bij het gemeentelijk veiligheidsbeleid. Gemeenteraden, colleges van burgemeester en wethouders, en burgemeesters zullen dus ook nadrukkelijk naar de politie kijken als het gaat om de bijdrage in het gemeentelijk veiligheidsbeleid. Deze bijdrage zal vastgelegd moeten worden in het regionale beleidsplan door middel van de eerder genoemde haalplicht.
Ten slotte is er sprake van een toename van bevoegdheden voor burgemeesters op het gebied van het handhaven van de openbare orde en veiligheid. Gekscherend wordt reeds gesproken over het hangen van een sheriffster aan de ambtsketen. Ook vanuit deze veranderende rol zal een burgemeester nadrukkelijk een beroep doen op de politie en zal dus zorgdragen voor voldoende operationele ondersteuning voor het uitoefenen van zijn taken en bevoegdheden.

Zoals geschetst zal de rol van de korpsbeheerder veranderen. Kenmerkte zich deze rol voorheen vooral als een redelijk onafhankelijke functie met veel vrijheden en een sterke positie binnen het politiebestel, door de wijzigingen die optreden in de sturing van het regionale politiekorps is deze rol danig gewijzigd. De korpsbeheerder zal meer verantwoording af moeten leggen over het beheer én beleid zowel in de richting van de ministers als het gaat om het realiseren van landelijke doelstellingen, als ook in de richting van het lokaal bestuur als het gaat om de lokale veiligheid en de rol van de regionale politie daarbij. De vraag die hierbij naar voren komt, is hoe de korpsbeheerder deze nieuwe rol gaat invullen. Interessant daarbij is wat dit voor gevolgen zal hebben voor de relatie korpsbeheerder, korpschef en het korps. Door de sterkere sturing zal naar verwachting de korpsbeheerder ook meer en nadrukkelijker gaan kijken in hoeverre het korps invulling geeft aan de gemaakte afspraken met de rijks- en lokale overheid. Tevens zal de relatie tussen de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de korpsbeheerder veranderen. De tijd van het als gelijkwaardige partners afsluiten van convenanten, waarbij het monitoren van de voortgang vooral iets was wat op ambtelijk niveau werd gedaan, is voorbij. De minister zal de korpsbeheerder bevragen op de voortgang van de landelijke doelstellingen en de korpsbeheerder zal hierin nadrukkelijk een rol willen gaan spelen, omdat het niet naleven van de afspraken consequenties kan hebben.

Het is nog maar de vraag of de korpsbeheerder nu in een rustiger vaarwater is gekomen en vorm kan geven aan zijn nieuwe rol. Ook de korpsbeheerders hebben te maken met een omgeving in beweging. Zo hebben de ministers, conform het regeerakkoord, samenwerkingsafspraken gemaakt met de korpsbeheerders over het realiseren van enkele onderwerpen, zoals het invoeren van de basisvoorzieningen als BVH, BVO en BVCM en het harmoniseren van arbeidsvoorwaarden. Indien deze afspraken niet voor het einde van 2008 zijn gerealiseerd dan zal de nieuwe Politiewet die de invoering van de nationale politie regelt weer nadrukkelijk op de politieke agenda komen te staan. Daarbij is het vervolgens de vraag in hoeverre de functie korpsbeheerder zoals we die nu kennen een dergelijke nieuwe wijziging zal overleven.